论社会建设

邹农俭

（南京师范大学 社会发展学院，江苏 南京210046）

社会建设已经成为建设中国特色社会主义的重要组成部分，成为新的历史阶段重大的现实问题和理论问题。未来二三十年，中国现代化建设能否取得成功，很大程度上取决于社会建设的成就，因此，迫切需要对社会建设进行深入的研究。

一、社会建设的重要性和必要性

2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，重申了这一要求，并对社会建设的内容、意义和思想渊源作了系统阐述，指出：我们党明确提出构建社会主义和谐社会，表明“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”，并认为“关于社会主义社会建设的理论，是马克思主义理论的重要组成部分”［1］。党的十六届六中全会要求经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展。也就是说，建设中国特色社会主义，由经济建设、政治建设、文化建设和社会建设所组成，这四个方面都非常重要，每个方面都有相当繁重的建设任务；同时，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设这四个方面必须协调发展，某些方面突出或某些方面滞后，都会影响整个社会主义现代化事业。党的十七大强调，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”［2］在报告中，胡锦涛总书记还以教育、就业、分配制度改革以及建立社会保障体系和基本医疗卫生制度、完善社会管理作为社会建设的重点内容。在庆祝中国共产党成立90周年大会上，胡锦涛总书记进一步强调：“推进社会建设，要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”［3］

社会建设命题的提出，不是偶然的，也不是无的放矢，而是伟大实践提出的崭新课题，是生动的现实生活需要将其提上重要议事日程。

其一，时代需要社会的全面、协调发展。改革开放伊始，党和国家将工作中心转移到经济建设上来。经过三十余年的努力，国民经济上了一个新的台阶，综合国力显著增强，GDP连续二十多年以两位数速度增长，可以说这个速度是中国发展史上前所未有的，也是世界现代化历史上不多见的。然而，社会是一个综合体，除了经济以外，还有政治、文化以及社会的方方面面，社会的进步应当是社会整体的提高和结构的完善。社会发展、现代化建设是社会的全面进步、全面发展和整体提高，不是某一个方面的单向突进。社会进步既要社会各个方面的全面提高，又要社会各个因素之间的协调、契合。说到底，中国要实现的现代化，不是某一个方面的现代化，而是整个社会的全面提升，是社会内部方方面面关系的协调。我国在经济得到较快发展、物质基础比较厚实的基础上，有必要、有条件也有能力实现社会的全面、协调发展。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体正是在这样的历史条件下提出来的；也就是说，时代发展到今天，历史地、逻辑地提出了社会建设的战略任务。社会建设的全面展开，标志着中国现代化建设进入了一个新的历史阶段。

其二，人民群众的现实需要，将关系其切身利益的社会建设任务提出来了。改革开放之初，多数人最为迫切的要求是吃饱饭、穿暖衣，现在则不同了，温饱问题已经解决，相当一部分人过上了小康生活，吃饱饭、穿暖衣之后，人们要求充分的就业，要求享受优质的教育、医疗卫生服务，要求有健全的社会保障制度，要求社会风气更好，更加有秩序，更加公正。也许对普通百姓来说，讲社会建设比较抽象，不太容易理解，但说到社会建设的一系列内容，无疑是时下广大人民群众最为关切的。社会建设的内容直接关系到广大人民群众的切身利益，所以当党和政府提出社会建设时，自然而然地得到了广大人民群众的热烈响应和拥护。人民群众对社会建设的热情成为党和国家高度重视社会建设的强大动力。

其三，社会建设有利于矫治经济建设过程中出现的一些问题。以经济建设为中心，中国取得了巨大的成就，这是有目共睹的；但同时也应该看到，经济发展过程中出现了一些相当突出、不容忽视的问题，其主要表现为：经济发展的代价过大、成本过高，经济建设可以说走的是一条不经济的路，靠大量投入推动经济的高速发展；经济发展的负作用过大，如环境污染、土地浪费、资源耗竭，这种经济发展的方式亟待改变，而改变经济增长方式除了依靠经济增长模式的自身转换以外，还需要外力的强大推动，社会建设非常有利于经济发展方式的转变；以经济建设为中心，有单打一的倾向，有过分注重经济、忽略社会其他方面发展的问题，不少地方贯彻以经济建设为中心，变为中心成了一切、成了唯一，调动全社会的资源为了GDP的增加，结果造成许多方面严重失调，致使经济快速发展的同时，社会问题大量涌现。而社会建设的目标，是使更多的人就业，更好地提供公共产品，健全、完善社会保障制度，建立一个更加公正的社会，形成有序的社会结构，建立社会管理的新型体制，等等，所有这些都十分有利于治理经济发展过程中的一系列问题，有利于避免陷入“中等收入陷阱”。

社会建设各项内容的全面展开，社会建设成就的展现，标志着我国现代化事业进入到一个新的历史阶段，标志着我国现代化大厦框架的基本形成，标志着人民群众的生活水平、生活质量达到了一个新的高度。

二、社会建设的基本内容

那么，社会建设到底要建设些什么呢？现在看来，社会建设就是要建“社会”的基本内核，要完善“社会”的基本功能。具体来说，社会建设主要包括社会要素建设、社会结构建设和社会基本关系建设等基本内容。

（一）社会要素建设

成为一个社会，或者说要建成一个现代化的社会，都有一些基本的事项。这些事项要随着整个社会的进步和发展而逐步完善起来。社会中有不少内容，缺了是不行的，不完善就是缺陷，就会产生这样或那样的问题。

譬如包括诸多内容的社会事业，是现代化国家所不可缺少的。社会事业大都属于公共产品，现在对社会事业的投入、供给就成了问题。亟需分清楚社会事业中哪些是公共产品，哪些是准公共产品，哪些公共产品必须由政府“兜底”，哪些公共产品应当由那一级政府负责供给，哪些公共产品可通过市场运作以期实现更好的供给。社会事业中的教育，已经成为社会的热门话题，义务教育到底应该如何实施？义务教育的责任主体到底是哪一级政府？农村义务教育到底如何真正落到实处？还有，数量巨大的农民工子女随父母进城后成为流动儿童，流动儿童的入学便是一个很大的社会问题。如果我国的义务教育不是以户籍人口为依据而是以实际入学的人数来核定，如果义务教育是由中央政府负责，那么，数量庞大的流动儿童“入学难”问题就可以大大缓解了。现在城市中普遍面临着“入学难”、“就医难”以及“交通难”等问题，要通过社会的要素建设，改变过去那种社会事业的设施规划、建设以在籍人口为依据的做法，将这类社会的基本建设与人口流动、城市化的大势相协调。农村面临公共产品如何随着经济社会发展实现城乡一体化供给的严峻问题。

完善的社会保障制度也是社会的基本事项，同样迫切需要建设起来。在现代化的构成要素中，这一块非常重要，但目前却较为薄弱。根据一系列现代化指标体系的实际测定和预测，社会保障制度是少数较难预期实现目标的事项之一。原因在于，一是社会保障制度建构起来需要很长的周期；二是这类制度运作有时间要求，时间越长，其优越性越能体现出来。从现代化的运行过程来看，目前正是着力进行社会保障基本制度建设的关键时期，错过了这个历史阶段就将犯历史性错误。如果再过二三十年，我国几亿老年人口的养老、医疗保障制度有严重缺陷，或者今天在城市中的两亿多农民工一旦退出劳动年龄却没有较好的社会保障制度覆盖，这种情况是难以想象的。总体来看，我国目前的社会保障制度距离现代化的要求还有相当大的差距，主要问题是大量的农民、农民工群体、失地农民还没有社会保障制度的覆盖。现有的各种社会保障制度是按照不同的职业亦即身份来设计的。社会保障制度包括养老、医疗、失业、工伤等内容，现在的办法是公务员、事业单位职员、城镇职工、农民工和农民各不相同，非常复杂，而且不同人群之间的保障水平差别太大。在一些农村地区，有的还是以基层社区为设置单元，体现不出公共制度的特征。针对不同的人群制定不同的养老、医疗、失业等保障制度，不符合社会公正、公平的要求。

“社会”的发育、培育也是个大问题。现代社会是个多元化的社会，其中政府、市场和社会三者是最基本的组成部分。这三者都有各自的活动空间和运行规则。政府制定制度，进行市场监管，提供基本的公共产品；市场是经济活动的基本操作平台，凡是能市场化的尽量市场化；“社会”有着与人民群众联系紧密、分布广泛、行动自由和自如的特性，有着发挥作用的独有领域，还能矫治、弥补市场的缺陷，起政府难以起到的作用。现在的主要问题是：政府过强，常常“越位”，做了大量政府不擅长做的事；市场还不健全，市场运行中还有不少混乱、扭曲之处；“社会”发育严重不足，“社会”的作用远远没有发挥出来；社会组织数量少，现有的大量社会组织或成为政府职能的延伸，或徒有其名，远未起到应有的作用。

（二）社会结构建设

社会结构建设是指社会构成要素之间形成的固定搭配。社会中有一系列的要素，各种要素之间的搭配、组合，形成特定的结构。这些要素以及要素的结构规定着社会的状态，所以社会结构是非常重要的社会内核。

社会结构的主要内容有人口结构、阶层结构、就业结构、职业结构、城乡结构和区域结构，等等。社会结构对一个社会的意义非常重大。现代型的社会应当是以城市人口为主的一个社会，发达国家的城市化水平已达八九成，我国改革开放以来，经过三十余年的努力，城市人口达到了近五成，如果我国城市化水平达到了七八成，则标志着现代化已经实现了，许多问题就好处理了。现代社会对社会中的人群组合要求形成一个“两头小、中间大”的“橄榄型”社会，也就是所谓以中产阶层为主的社会人群结构，如果这样的人群结构形成了，则现存的很多问题便迎刃而解了。现代化要解决突出的城乡二元结构问题。过去我国是一个典型的城乡二元结构国家，城乡差别大，鸿沟明显，城乡分属不同的体制，而且根深蒂固。要实现现代化，就要改变城乡二元结构，形成城乡良性互动、互为支撑的新型城乡关系。

目前我国社会结构方面存在的突出问题是，社会结构演变严重滞后于经济结构的演变，社会结构与经济结构严重不相称、不匹配，即所谓“一条腿长一条腿短”，这是产生一系列社会矛盾和社会问题的根源。实际上，经济结构的演变并不能自然引导社会结构的演变，而且并不始终是经济结构的演变在先、社会结构的演变在后。需要对经济结构与社会结构之间的关系重新进行认识。有时候，有些方面经济结构演变将导致社会结构的演变，但如果没有社会结构的演变和调整，经济结构演变、调整的成果便很难得到巩固和定型；有时候可能需要社会结构的演变在先，为经济结构的调整开辟道路并扫除障碍。比如面对经济危机，重建信心、运用社会体制手段告诉公众明确的预期就非常重要。社会结构体制的创新还将为经济发展、经济结构调整展现出崭新的格局。

（三）社会基本关系建设

社会基本关系即社会各主体之间形成的特定关系。关系非常重要，关系表示结构的状态，关系表示事物是否有次序。从理想出发，社会各主体之间应当形成比较协调的关系。今天现实生活中大量的矛盾、问题，很多是由于社会主体之间的关系不协调而导致的。社会基本关系包括：社会利益分配关系、阶层关系、劳资关系、干群关系和城乡关系，等等；社会基本关系还包括一系列社会体制，因为体制主要是为了调整关系而设置的。当前社会体制创新的任务同样相当繁重。

各社会主体之间的关系是社会生活中最为基本的关系，这种关系规定着、维系着基本的秩序。如果社会主要关系是健康的、协调的，可以确定社会生活基本上是正常的，社会就会有秩序；反之，如果社会基本关系出了问题，轻则产生大量的社会冲突、社会矛盾，重则社会出现动荡，社会不稳定、政局不稳定。可以说，社会基本关系协调是社会稳定的基础和根本。只有社会基本关系正常了、协调了，社会稳定就有了扎实的基础；反之，如果社会的基本关系不正常、不健康，要维护社会稳定则非常困难，社会生活中必然隐藏着巨大的危机。现在之所以“维稳”很难、成本很高，主要原因是社会的不少基本关系出了问题。还有社会公平问题，已经引起了社会的广泛共鸣。社会出现不公平，主要原因也是社会各主体之间的关系没有理顺，比如收入差距过大、付出与得益不平衡、劳资之间责任义务严重不对称、干群之间尚未形成良好的合作关系、多数人的利益诉求和利益表达缺乏正常的渠道，等等。

社会基本关系中还包括大量社会体制建设的内容，社会体制融入、贯穿于社会要素建设和社会结构建设以及社会关系建设之中，社会要素建设、社会结构建设和社会关系建设中都有社会体制的建立和创新。当前社会体制建设同样显得非常迫切。城乡管理体制、户籍制度、基层管理体制和社会管理体制等，都需要改革和创新。

三、构建新型体制、机制是社会建设的着力点和突破口

社会建设的提出，顺应了时代发展的迫切需要；进行社会建设，标志着中国进入到了一个新的历史阶段。那么，到底应当怎样来进行社会建设呢？或者说社会建设主要靠什么来进行呢？

制度建设和制度创新是当前进行社会建设的根本。只有按照一整套具有现代化理念的体制、机制来实践，社会建设才能取得实效，才能将我国建成现代化的国家。

对过去没有的做法，现在要建立起来，这是“建设”，要建立起许多过去完全没有的社会建设范畴内的体制、机制；对过去有但不符合现代化要求的做法，就要改变、变革，这就是“创新”。社会建设范畴内的若干方面，过去有现成的做法，但绝大多数以计划经济体制为背景，不具有现代化理念，因而需要进行改革、完善。总之，要建立起一整套具有现代化理念、能够长期运行的体制与机制，并按照这些规则、准绳来展开社会建设。

制度是什么？制度就是做事情的规则、准绳，是一些定型化的做法。制度的特点是：起导向作用，为操作具体事情指明方向；有约束力，规范、凝聚各个方面的力量，使之不致于分散；可以持续坚持，制度条文具有长期性。

我国现在正在逐步实现现代化，进行社会建设就是现代化建设中不可缺少的一个方面。而现代化事业对一个国家的发展历史来说是史无前例的，这一宏伟的事业只有通过按照特定的规制来做才能达到目标。试想，如果今天这样做，明天又那样做，尽管每天都很繁忙，看到的是一派热闹非凡的景象，但最终可能会一事无成，远离目标。

现代化的动力源是工业化，工业化开辟了人类历史的新纪元：现代化。工业化这一生产领域的历史性变革的主要特点是：产品规制化、各道工序紧凑、社会化大生产。工业化带来了工厂制度、企业管理、文本化运作、照章办事，等等，基于工业化基础上的现代化事业也就特别要求按照一整套严密的规制来办事。

一个国家的现代化建设是一项长期的历史性任务，至少要建设数十年，甚至几百年，只有按照特定的规制坚持数十年、几百年，才能成就现代化的伟大事业。如果没有一整套成熟的体制、机制，一个国家数十年、几百年的实践依据什么呢？可以说，除了体制、机制外，其他任何东西都是靠不住的，体制、机制是能够维持长期运行的保证。现代化建设的头绪纷繁复杂，如此多的方面都要有所成就，没有具有现代化理念的体制、机制作保障是难以想象的。进行现代化建设，需要“能人”来管理，但人们又不能将希望寄托在能否出现“能人”身上，而要着力于基本制度建设。靠制度进行管理和建设，这也是法治社会的基本要求和基本做法。

从已经实现了现代化的国度的实践来看，无不由于选择了一套好的体制、机制而达到了现代化的目的。凡是已经实现现代化的国家都可以拿出一整套成功的经验，这其中根本的就是符合这个国家基本国情的文明制度。

还应该看到，在遇到风险时，有没有现代化的制度，或者现代化的体制、机制完善与否，结果大不相同。

我国现在所处的这个历史阶段，正是建立具有现代化理念体制、机制的关键时期。现代化正在起飞，今后的道路还很漫长，任务更加艰巨，能够得以长期坚持的就是现代化的制度。现代化的路途不可能一帆风顺，抵御现代化征途上无数风云变幻同样要靠现代化的制度。

在现在这个历史性阶段，制度建设特别缺，也特别重要。从好的方面讲，我国经济发展速度非常快，变化之大令人欢欣鼓舞，但同时人们却有着比较普遍的忧虑，包括对前途的忧虑、对未来怀有一种不确定感。为什么？就是现在的很多做法不是定制，实践中能持续起作用的东西太少了，而可变、随心所欲的内容太多，凡事讲究一时实用，只图一时之需，不作长期考虑，临时性的举措过多，或以改革之名，没有理念地随意变，很多做法是今天这样变，明天又那样改，来回折腾的事并不少见，浪费无数社会财富的案例也见多不怪了，所以强调运用体制、机制来进行社会建设具有强烈的时代针对性，这是实现现代化之要义，也是治理当前许多矛盾、问题的根本之策。我国现代化伟大事业能否成功，从一定意义上说，取决于我们有没有能力制定出一整套符合中国实际的、具有现代化理念的新型体制。靠这套体制运行与管理数十年、几百年，就能创造出一个现代化的国度来。

作为现代化的后发国家，进行制度建设和制度创新具有极大的优势，这种优势我们应当好好利用。现代化的早发国家，已经创造了大量现代化的成功经验，其中不少经验具有普适性，在实践现代化的过程中，我们应当对既有现代化的成功经验引起高度重视并善于吸收利用。同时，时代发展到现在这个历史阶段，我们也有能力和可能，根据自己的情况，参照国际正反两方面的经验，创造性地设计出一整套符合中国实际的包括社会建设内容的现代化制度。用这套体制和机制建设起、支撑起一个现代化国家。

与经济建设一样，社会建设是社会的基本组成部分。如今，经济建设已经有了定论的基本制度，即社会主义市场经济体制，经济发展范畴内一系列具体方面也有了明确的操作方法。而对于中国这样的大国来说，社会建设的任务还刚刚提出，更没有一套成熟的制度。由于社会建设的严重滞后，引致了大量的社会问题。现在应该是将建立起社会建设的体制、机制摆上重要议事日程的时候了。

社会建设范畴内的体制和机制建设、创新的任务异常艰巨。比如财政体制，远非仅仅是经济范畴内的事情。目前的财政体制利益过度上移，导致基层缺乏必要的活力。责任与义务不相对称，导致好事揽着做、无利可图的事能推则推的现象。又如，城乡基层社会还没有一套好的治理办法。居民基层自治到底如何进行？政府与自治组织的关系如何平衡？社区建设到底如何“建设”？社区的职能到底是哪些？还有劳资关系制度、城乡管理体制、工资收入分配制度、社会福利制度，等等，都需要在深入研究的基础上，从战略高度，着眼于现代化的事业，设计出能够在历史上留得下来的、为后人所称道的好的制度来。

总之，要通过制度建设和制度创新将社会建设落到实处。社会建设的成功，必将引导中国走向更加辉煌的明天。

［1］ 胡锦涛.提高构建社会主义和谐社会的能力——在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005－06－27（1）.

［2］ 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007：37.

［3］ 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2011：25.

［4］ 陆学艺.社会建设就是建设社会现代化［J］.社会学研究，2011（4）.

［5］ 孙立平.重建社会［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［6］ 吴忠民.论和谐社会建设的基本内容［J］.中共中央党校学报，2007（2）.

［7］ 李强.和谐社会与社会建设［J］.中国特色社会主义研究，2007（6）.

［8］ 景天魁.社会建设的科学构思和周密布局［J］.江苏社会科学，2008（1）.