安徽省民政事业经费长效保障机制研究

2012-02-26罗遐，吴鸽

长春大学学报 2012年9期

罗遐，吴鸽

(安徽大学管理学院，合肥 230601)

1 民政事业经费问题的研究现状

近年来，民政事业经费问题得到中央和各地方政府的重视，出台的一系列政策文件中都谈到了经费的投入和使用问题，在《民政事业发展第十二个五年规划》中明确指出，“十二五”时期民政事业经费保障体制发展的总体目标是要坚持政府主导、扩大社会参与、辅以市场手段，形成以政府投入为主的多渠道、多形式、多层次的民政事业发展资金筹措机制等等。

民政事业经费问题不仅得到了政府的重视，也受到了学界的关注。概括来看，学界现有研究成果主要集中在以下几个方面:一是民政经费的审批和发放，提出要严格民政经费的审批程序，坚持和完善民政经费发放的社会化管理制度(刘瑶，2011［1］;郑继成，2010［2］);二是民政经费的使用问题，主要就民政经费使用合理化、规范化程度的加强以及使用效益的提高进行探讨(蒋立群，2000［3］;王华永等，2000［4］);三是民政经费运营的监督管理，提出要建立健全监督机制，综合运用多种监督手段对民政经费管理的各个环节进行监督(曲萍，2006［5］;谭玉萍、郭晓晨，2003［6］);四是民政事业经费管理问题的综合研究，大体都包含了上述3个方面，多数是从制度层面进行论述(宋正荣，2009［7］;汪志英、黄松刚，2004［8］等)。近年来，民政事业经费问题研究中又出现了一种新的综合性的视角，即对民政事业经费长效保障机制的研究，关于这个问题研究的主要成果有:唐钧和冯凌的《现行财政体制中的民政事业经费》，作者以时间序列和空间序列为经纬，分别从纵向和横向比较分析了1978年以来我国民政事业经费的大体情况，并就其体制中存在的问题提出了对策建议［9］;此外，2009年中国社会出版社出版的《民政经费长效保障机制课题研究报告集》也是民政经费运营机制研究的一项重要成果，运用分析比较的方式对我国民政事业经费的现状及存在的问题进行了探索，同时还收入了全国部分省市关于建立民政事业经费长效保障机制的研究报告［10］。

现有文献研究成果总体来说比较少，其中不乏有价值的成果，对民政事业经费体制研究具有启示意义:首先，民政事业经费长效保障机制的建立有赖于对民政事业费支出需求的合理预算，这是确定民政事业费投入的主要依据。其次，民政事业经费长效保障机制的建立要求加大中央财政投入的同时，积极探索多渠道的资金来源。再次，民政事业经费长效保障机制的建立要求用活、用好各项资金，获得资金使用效益的最大化。最后，民政事业经费长效保障机制的建立需要完善的资金监管制度作为保证。然而，之前的这些研究大多从宏观制度层面着手，微观层面的研究较少，虽然也有各地方政府针对自身问题的政策建言，但大都比较片面。此外，安徽省民政事业经费管理的现状及问题都有其特殊性，鉴于此，本文将着重从微观层面进行研究并提出建立和完善安徽省民政事业经费长效保障机制的一些对策建议。

2 安徽省民政事业经费运行现状

2.1 民政事业费来源

2.1.1 民政事业费来源的资金构成

安徽省民政事业经费来源主要有中央政府和地方政府财政拨款、民政事业单位的生产经营收入、福利彩票公益金和社会慈善捐助等，其中中央转移支付占比最高。以2010年为例，安徽省民政事业资金投入的一般预算总共为97.5亿，其中中央财政下拨51.9亿，约占53.23%，超过一半以上。虽然近些年来其他各项经费收入也都有所增加，但是中央的财政拨款还是占据最主要的位置。

2.1.2 获中央专项拨款的具体情况

2010年中央共下拨专项事业经费1342.3亿元。分析表1的数据，我们可以将2010年全国各地获中央专项拨款情况划分为5个档次:四川、河南、湖南、湖北占专项拨款总额的5%以上，云南、陕西、辽宁、江西等7个省份占4% －5%，安徽、吉林、北京、广西等6个省、自治区和直辖市占3% －4%，重庆、江苏、新疆、山西、内蒙古5个省、自治区和直辖市占2% －3%，广东、上海、浙江、天津、西藏等10个省、自治区和直辖市占2%以下。通过横向比较可以发现，安徽省获中央专项拨款的份额排在全国的中等水平。再进一步比较各省市的民政事业费支出水平可以看出，民政事业费支出额排在前十几位的除江苏、浙江、广东等少数省份外，获中央专项拨款多的列居前位，如四川、河南、湖南、安徽等，可见这些地方主要的民政事业费支出来源大都是依靠中央转移支付。

表1 2010年各地区民政事业费支出及获中央专项拨款情况比较 (单位:%)

2.2 民政事业费支出情况

2.2.1 民政事业费支出总量情况

“十一五”以来，安徽省的民政事业费支出总量始终保持稳步增长。如图1所示，2006年的民政事业费支出仅为31.3亿元，然而到了2011年安徽省民政事业费支出总额达到了126.1亿元，增加了3倍多，并且期间一直保持着20%以上的年增长率，2007年涨幅高达57.1%。这表明近年来政府对民政事业发展的重视和对民政事业经费投入的加大。

图1 2006－2011年安徽省民政事业费支出情况

2.2.2 人均民政事业费支出情况

如表2所示，从全国和若干省市的民政事业费支出状况可以看出，安徽省人均民政事业费支出低于全国平均水平，相比东部发达地区还有很大差距，民政事业费支出总量和周边几个省份相比也存在不足。以2010年为例，安徽省人均民政事业费支出额仅占北京市的1/3，发展水平明显落后。

表2 部分省市人均民政事业费支出比较

2.2.3 民政事业费支出构成情况

从表3的统计数据可以看出，2011年民政事业费支出的具体项目中城镇低保、农村低保以及抚恤所占的比重相对较大，分别为21.27%、22.25%以及15.06%，其余项目如行政事业单位离退休、自然灾害救助、城镇社会救济等所占份额则较小，都在3%以下，甚至个别项目只有不到1%，可见目前抚恤和低保仍是民政事业费支出的重点。时间序列上比较可以看出，“十一五”规划以来，随着民政事业费支出总量的增长，各具体事项的支出费用大体都有所增加，但是如城镇社会救济、自然灾害生活救助、行政事业单位离退休这几类增长的幅度都非常小。再比较2005到2011年的各明细支出项目增长率的数据，抚恤、退役安置、城镇低保等几项的增长率略微有所下降，而这些是属于基本保障和救济的范畴。可见，民政事业经费的投入使用结构还有待进一步优化。

表3 2005－2011年安徽省各民政事业费支出项目占总支出的比重 (单位:%)

续表

2.2.4 民政事业费支出占GDP及财政支出的比重

如图2所示，2001－2011年民政事业费支出占GDP支出的比重平均约为0.58%，占财政支出的比重平均3.52%。从折线图的走向来看，近10年来，安徽省民政事业费支出占GDP的比重没有明显的变化，最高年份和最低年份之间的差距也只有0.56%;而民政事业费支出占财政支出的比重的波动幅度则较大，最高年份和最低年份之间的差距在1.92%。然而总体来说，民政事业费支出占GDP和占财政支出的比重都不高，前者始终都在1%以下，后者除2003年超过4%以外，其余年份均在4%以下。

图2 2001－2011年民政事业费支出占GDP及财政支出的比重

2.3 民政事业经费的监督管理体制建设状况

在民政事业经费的监督管理体制建设方面，安徽省目前已经出台了《安徽省民政事业费使用管理办法实施细则》，规定建立健全各项财务制度，加强财务管理，并监督各项事业费的使用。2012年3月，省民政厅召开反腐倡廉会议，要求加强对民政系统保障和改善民生政策措施落实情况的监督检查，重点开展农村五保供养政策落实及专项资金管理使用情况、福利彩票公益金管理使用情况专项执法监察，同时加强救灾资金和优抚事业单位资金管理使用情况的监督检查，确保资金安全和使用效益。

3 安徽省民政事业经费管理存在的问题

3.1 民政事业经费投入支出数量不足

通过数据分析可以看出，虽然近年来安徽省民政事业取得了长足发展，但是民政事业费支出占GDP以及财政支出的比重仍然很低。与其他省份的横向比较中，获中央财政专项拨款处于中等水平，人均民政事业费支出水平也明显落后，这极大地制约了民政事业的发展。

3.2 民政事业经费投入支出结构不合理

当前安徽省的民政事业费来源主要依靠中央转移支付，依靠地方建设投资和社会支持的较少，自身发展的动力严重不足。支出结构上对于社会救助、自然灾害救济等比重很小，容易造成贫富悬殊。此外，在民政事务管理上的费用支出也很少，而民政工作涉及内容繁多，需要有足够的运作经费保障才能健康有序地发展。

3.3 民政事业经费的运营机制不够灵活，效益不高

民政事业经费运营效益不高主要表现在以下几个方面:一是很难寻找到新的业务增长点用以争取中央财政扶持;二是资金的筹措渠道单一，大部分都是依靠上级财政拨款，太过死板;三是福利彩票公益金的比重低，使用效率不高，不能将这部分资金很好地运用到福利事业和救助事业，发挥其应有的作用。

3.4 民政事业经费管理城乡二元化的局面尚未被打破

首先，城乡民政事业经费投入不均衡。以城乡低保为例，2011年安徽省农村低保共投入25.6个亿，城市低保投入 23.1个亿，从总数来看，相比城市低保，农村低保投入更多。然而农村贫困人口的数量更多，甚至农村低保投入的水平还远远满足不了农村贫困人口的现状。因此，统筹城乡民政事业的发展是目前的一项重要课题，民政经费管理使用上的统筹发展更是这项课题的首要工作。

其次，城乡民政事业经费管理的政策制定与实际操作不对称。虽然目前在民政事业费的管理上已经有一些针对统筹城乡发展而制定的政策，但是实际操作中很多还是城乡分开的，制度标准一样但具体实施则有比较大的灵活性。对于城乡医保、社会福利和城乡养老等方面，统筹民政事业经费管理也做得不够完善，主要问题在于资金量大、涉及人口量也大，给省财政和当地财政造成很大压力。

3.5 民政事业经费监督管理体制缺失

虽然目前已经出台了民政事业经费管理实施细则和相关的会议文件说明，但是在具体的法律法规规范中还不能做到明确到位。对于违法违规使用民政事业经费问题的惩处力度也不够，没有能够切实保障民政事业经费使用的监督管理办法出台。

4 建立和完善民政事业经费长效保障机制的建议

4.1 对安徽省“十二五”期间民政事业费支出与GDP和财政支出的适宜比例的预测及分析

首先，我们根据2001－2011年的数据计算民政事业经费与GDP的相关系数和回归方程以及民政事业经费与财政支出的相关系数和回归方程，如表4、表5所示。

表4 2001－2011年安徽省民政事业费支出、GDP总额及财政支出情况 (单位:亿元)

表5 GDP增速及财政支出对民政事业费支出作用的回归分析

运用 spss18.0分析得出民政事业费支出与GDP增长之间的回归方程为:Y=－23.78+0.01X(Y表示民政事业费支出，X表示GDP)。“十一五”期间GDP总量为44747.2亿元，GDP的平均年增长率为12.05%，民政事业费支出占GDP的比重平均值为0.58%。因此可以预测，“十二五”期间GDP总值能达到96089亿元，民政事业费支出总额为557.32亿元。但是按民政事业费支出平均年增长率预测，“十二五”期间民政事业费支出需求应该是841.99亿元，因此民政事业费支出占GDP的比重应达到0.88%才能满足需求。

运用spss18.0分析得出民政事业费支出与财政支出之间的回归方程为Y=－3.005+0.039X(Y为民政事业费支出，X为财政支出)。根据安徽省财政支出的平均年增长率23.78%，预计“十二五”期间财政支出总额为17836.93亿元。如果按照安徽省民政事业经费支出占财政支出的平均比例3.52%测算，“十二五”期间安徽省民政事业经费支出额应为627.86亿元，不能满足预测需求量692.64亿元的需要。所以，按照满足全部所需民政事业经费的要求，“十二五”期间安徽省民政事业经费支出占财政支出的比例必须达到3.9%。

4.2 优化民政事业资金投入结构，提高民政经费运营效益

民政事业资金的投入一方面靠中央政府，一方面靠地方财政。一方面，要切实保障中央转移支付的款项落实到位和规范、高效使用，同时进一步丰富民政职能，拓展民政业务，争取中央财政扶持。另一方面，省政府自身要加大地方财政投入力度，积极引导和参与地方建设投资，同时要大力发展福利彩票事业，充分吸纳社会资金用于支持民政事业发展。总的来说，要建立和完善以政府为主导、社会支持为动力的经费筹措机制，动员社会力量，增强民政经费运营的活力。