美国公共信息服务的用户付费制度分析

●朱 榕（郑州大学 图书馆，郑州 450001）

在公共信息资源管理领域，用户付费制度是指用户在消费公共部门提供的信息产品和信息服务时，按照国家政策或者公共部门的内部规章支付费用。用户付费制度被各国公共信息资源管理政策所广泛认可与采用，其核心是价格机制和定价策略。研究表明，“定价”是影响与阻碍公共信息开发利用的主要因素之一。用户付费制度所关注和所要安排的关键内容就是要解决信息产品与信息服务的定价问题。比较而言，美国公共信息资源管理用户付费制度实施效果显著，富有特色，具备典型性和代表性。美国的做法与经验可以为我国发展公共信息事业学习和借鉴。

1 美国公共信息服务用户付费制度的理论基础

美国公共信息服务用户付费制度包括两大部分的内容，即公益性服务收费制度与商业性服务收费制度，分别针对“原始公共信息”服务和“增值公共信息”服务，相应地收费的主体划分成公共部门与私营部门两大类型。这两种收费制度的确立源于不同的国家信息资产管理观念和立法动机。

“公共信息为全民所有”是美国公共部门信息资源管理的基本精神与立法基础。美国宪法就有“公共信息资源是全民财产”的明确规定，而且在相关法律法规中得到了更加深入的阐述。比如，1990年，美国《公共信息准则》指出，公共信息为人民所有，经信托交给政府持有使用，除非受到法律的限制供应，任何人可以自由使用。在这种理念支配下，美国联邦、公共信息资源的利用采取了“免费”的、“无限制”的、“完全开放”政策，表现了信息供给的极大福利化，其精髓是将公共信息视作一种公共物品，即使公共信息服务具有差异化和增值性特征，但是仍然应以满足社会成员的公益需求为前提。［1］又比如，1995年，美国《文书削减法》强调，公共部门都应该确保公众能够及时和公平获取机构的公共信息。

然而，公共信息服务是需要经费支持的，“免费”并非绝对“无偿”，对特定情形下的公共信息服务可以进行低收费，或者称之为“边际成本收费”。这是因为，公共信息资源尽管是社会的共同资产，属于公共产品与服务的组成部分，但并非纯公益性服务，具有准公共物品的性质，存在着适度收费的合理性。为了确保边际收费制度的贯彻实施，美国联邦采取了一系列的调控措施。比如，《公共信息准则》规定，联邦政府不应该允许公共部门随意乱收费。美国《版权法》规定，联邦公共部门信息属于社会财富，不得享有版权。美国众议院在一份报告中认为“该项规定的目的是要把美国联邦公共部门的所有作品，无论是发表的还是未发表的，都置于公有领域，以有利于公众自由获得和利用。现在，“收费仅仅是一个提高内在效率的工具，而非以赢利为动机”已经成为美国公共信息服务的最重要的准则。

鼓励私营部门对公共信息的商业化开发是美国实行“免费”和“边际成本收费”制度的另一个目的。其一，商业化开发可以对公共信息的需求与供给进行调节，优化公共信息资源的流动和配置；其二，可以防止国家财政对公共信息服务无目的福利化补贴与资助对社会造成的不公平；其三，可以开展信息产品的差异化生产和个性化服务，减少信息资源的短缺与浪费现象；其四，可以增加公共部门的财政收入，维持公共信息服务活动的正常开展。［2］“公私竞争性合作”是美国公共信息资源商业化开发的主流模式，其特点是公共部门只从事免费的公益性的公共信息服务，不搞商业性的公共信息资源增值开发，而是通过各种优惠政策或者特许经营的形式把这项任务交给私营部门来完成。私营部门享有投资收益权，采取用户付费的方式收回成本，获得投资回报。

“公私竞争性合作”模式中，政府并非用纳税人的钱来购买私营部门的服务，而是用特殊的政策和经济杠杆，吸收社会资源来完成公共部门无法完成的任务。公共部门与私营部门之间的关系以合作为主，竞争为次，是竞争性合作关系，私营部门在公共信息资源商业化开发中占有主导地位，而且这种地位受到国家政策的保障。［3］《美国国家信息基础设施：行动计划》（NII）指出，美国国家信息基础设施建设将主要由私营机构投资兴建和经营管理，政府只起到政策引导与监督管理的功能。美国《A-130通告——联邦信息资源管理》则详细阐述了公共部门、私营部门之间的关系，强调要发挥私营部门在公共信息服务中的作用。《文书削减法》关于禁止公共部门对公共信息的再销售与再传播征收费用和版税的规定，也减少了公共部门与私营部门在信息增值服务领域的竞争，促进了私营部门对公共信息的增值加工和转售活动的开展。

2 美国公共信息服务用户付费制度的主要规定

1966年，美国在国际上颁布了第二次世界大战后的第一部信息公开法——《信息自由法》。这部法律首倡了“以公开为原则，不公开为例外”的立法思想，给信息公开制度带来了革命性的变化，不仅奠定了美国政府信息再利用最重要的法律基础，而且成为国际信息公开立法的样板。按照《信息自由法》的规定，信息公开分为“主动公开”与“申请公开”两种形式。1986年，《信息自由法》的修订涉及到信息公开的收费问题，对政府部门主动公开的信息的获取不收费，而对依用户申请公开的信息采取收费制。

政府部门主动公开的信息，包括在《联邦政府公报》上公布的信息、政府部门自动公开供公众查阅和复制的文件以及在互联网上发布的信息。主动公开的信息范围包括：政府部门机构设置，功能运转和作出决定的程序与方法；由法律授权而制定的普遍适用性实体规章，以及政策说明和解释；规章的修订与废除；案件裁决所作出的最终裁定意见；由政府部门制定并通过但没有在《联邦政府公报》上发表的政策说明和解释；政府工作人员手册与发给政府工作人员并影响到公众的指示等。

●申请信息公开的收费原则由联邦管理与预算局制定，政府部门在此原则下确定具体的收费及减免标准。按照规定，政府部门要制定详细的收费规章，向社会公布。《信息自由法》制定的收费标准和减免原则是：［4］

（1）为商业用途的，收费应以检索、复制和审查文件的合理费用为标准；

（2）非商业用途的学术或科研目的，由教育、非商业性科研机构或者新闻单位的代表提出的，只收取复制的合理费用；

（3）不属于以上两项的（既非商业目的，也非学术和科研目的），收取检索和复制的合理费用；

（4）如果提供文件可能有助于公众对政府活动或运转状况的理解而有利于公众，而且主要不是服务于申请人的商业目的，应当免费或降低收费；

（5）检索、复制及审查文件的费用以成本费为限；

（6）如果处理收费的费用和日常收费的数额相等或大于日常收费的，不得收费；

（7） 对 （2） 和 （3） 类用途的收费，检索前2小时和复制的前100页不收费；

（8）政府部门不得预先收费，除非该申请人以前曾经未及时付费，或者预计该费用超过250美元的。

● 《A-130通告——联邦信息资源管理》规定：

（1）政府部门应避免对公众再利用、再销售或再分发联邦信息产品设定限制或规章，包括收取费用或版税；

（2）对用户使用信息产品所收取的费用应保持在补偿信息分发成本的水平上，而不能超出；

（3）政府部门必须将最初收集和处理信息的有关成本排除在收取的费用之外。

●该政策的例外情况是：

（1）当法律要求与本政策不一致时；

（2）当政府部门收集、处理和分发信息是为了特定群体的利益，而超出了公共利益时；

（3）当认定较高的费用会阻碍政府部门职能正常行使的一个重要障碍时，政府部门可以规定用户收费少于分发成本；

（4）当联邦管理与预算局判定某一例外是正当之时。

美国《文书削减法》亦规定，禁止公共部门对公共信息的再销售与再传播征收费用或者版税；禁止公共部门收取超过传播成本的费用。

从上述规定可知，由美国公共部门在公共信息服务中直接实施的收费行为以“成本补偿”为标准，但并不倾向于所有的成本补偿，而是按照申请者的身份、使用目的分别确定的，同时规定了减免费用的相关情形。但是，这些规定的法律效力原则上并不自然延伸到地方层面的公共部门，地方政府可以自行制定不同于联邦政府的信息公开收费政策，收取超过成本的费用。

1990年，美国贸工部DTI编辑出版的报告《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》确定了政府部门和私营部门之间的信息交易原则：对于已经形成了市场价格的信息，政府部门可以按市场价格向私营部门出售；对于那些尚未形成市场价格的信息，政府部门在最初提供给私营部门时可以只收取信息成本，此后信息价格会逐渐上升，直到一个完全的市场价格形成。按照规定，公共信息的增值产品开发和服务，政府部门不直接参与，由私营部门投资完成；对于可以由私营部门提供的信息服务，政府部门不应在非商业化的基础之上再提供类似服务。这些规定是对私营部门利益的极大保护。私营部门对公共信息进行增值开发后的信息产品及其服务的收费标准，按市场机制调节，受到国家政策的调控。

3 关于我国公共信息服务用户付费问题的思考

美国公共信息服务用户付费制度反映了其国家财富的运作方式与管理观念，即推动信息资源的最大程度的利用，实现整体的社会利益和经济利益的最大化。这种制度有效促进了公共信息资源的开发，降低了信息获取的成本，满足了公益性需求。相比之下，美国部分地方政府在公共信息服务中的高收费政策，却往往半途夭折，原因在于收费的执行费用和相关成本（包括法律成本）较高，抵消了收费的经济效益。比如，马里兰州自然资源部从1992年开始许可私营部门地理数据。在2002年，该项项目收入约7000美元，为了维持运行却支出了13000多美元，而且销售额不断下降。［2］

低收费政策还充分调动了社会力量，尤其是私营部门参与公共信息增值性开发的热情，迅速推动了公共信息产业的发展。同时，对私营部门在公共信息商业化开发中主体地位的制度保障，使私营部门得到回报的同时，也使得国家获得了资金、人才、技术、设施等多方面的益处。比如，1953年，美国商务部就要求停止国营气象部门的信息服务，建议私营部门介入气象信息服务。至1996年，完成了气象服务的私营化改革进程。目前，美国拥300多家私营气象服务公司，每年营业额达4.5亿美元，气象服务涉及保险金融、能源供应、交通运输、农业生产、新闻传媒等领域。又比如，在实施《美国国家信息基础设施：行动计划》（NII）过程中，总投资约4000亿美元，但是美国政府只提供了300亿美元，其余3700亿美元的投资均由私营部门提供。［3］

2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施，其第二十七条的规定表明，我国政府信息公开的收费实行“边际成本”的收费原则，这与美国的做法是一致的，体现了公共信息服务的公益性要旨。但是，就国情而言，“边际成本”收费政策在我国的适用性还有值得商榷之处。其一，《条例》没有区分申请者身份和利用信息的目的而一概适用“边际成本”，有失公平原则，也不利于调动公共部门的积极性，还会造成国家财政的巨大压力。其二，我国人口众多，管理难度大，公共信息服务只收取边际成本，容易造成信息权利的滥用和信息资源的浪费。

公共信息服务兼具公共物品和准公共物品的双重特征，收费与定价是必然涉及的敏感问题。可以认为，《条例》规定的收费政策不仅适用于政府部门提供的“原始公共信息”服务，而且适用于“增值公共信息”服务。边际成本收费较好地体现了公共信息服务的公共物品性，但通常只适用于原始公共信息的提供与服务。对于增值性的公共信息服务，由于要消耗更多的公共资源，而且并非所有社会成员所必须，如果由全体社会成员分担增值性公共信息服务的成本，就有失公平，这时边际成本收费政策就不再完全合理了。为兼顾原始公共信息服务和增值公共信息服务的特殊性，对公共部门直接从事的公共信息服务的定价策略应是边际成本和差别定价基础上的最高限价。

对公共信息进行商业性增值开发，在国家政策指导和调控下，按照市场机制对增值信息产品和服务定价的机制在我国还没有得到真正建立，其原因主要是：其一，政府部门本身由于技术、人才、资金、管理等方面的问题，没有能力从事公共信息增值性开发。其二，缺乏调动社会力量，特别是私营部门进行公共信息商业化增值开发的政策。况且，许多政府部门的信息资源管理政策形成了对商业化增值开发公共信息的阻碍。比如，《气象资料共享管理办法》第十条规定：“除各级气象主管机构负责共享气象资料提供工作的单位之外，各级气象主管机构所属的其他单位和个人不得从事或变相从事气象资料提供工作。”第十三条规定：“用户不得有偿或无偿转让其从各级气象主管机构获得的气象资料，包括用户对这些气象进行单位换算、介质转换或者量度变换后形成的新资料，以及对其实质性加工后形成的新资料。”第十四条规定：“用户不得直接将其从各级气象主近机构获得的气象资料，用作向外分发或供外部使用的数据库、产品或服务的一部分，也不得间接用作生成它们的基础。”第十五条规定：“用户从各级气象主管机构获得的气象资料，不得用于经营性活动。”［4］

美国公共信息服务用户付费制度对我国的有益启示是：其一，我国公共部门不宜直接从事公共信息的商业化增值开发，应以公益性服务为主，以边际成本收费为原则。其二，把商业性增值公共信息服务交给私营部门去完成。至于私营部门提供的公共信息产品和服务的收费与定价问题，应在国家宏观政策调控之下，由市场机制来解决。比如，在政府价格指导下，通过估算信息生产成本和交易成本，综合考虑目标利润、消费需求和竞争情况进行定价。这符合我国信息战略的总体构想。《信息产业“十五”规划纲要》就指出，要建立信息资源开发和有偿利用的市场机制。有许多问题需要解决，包括：对现行政策进行修订，减少私营部门进入公共信息服务市场的障碍；建立相应的法律法规，鼓励私营部门从事公共信息的商业化增值开发和服务；规范公共部门与私营部门之间的关系，创造公平、透明的合作竞争机制。比如：1990年美国政府在《气象服务——私营企业的角色》的报告里就明确了气象信息服务中政府与私营部门的关系和使命。还要对适合于商业化增值开发的公共信息的范围与类型予以明确界定，比如：气象信息、法律信息、地理信息、行政许可信息、经济统计信息、行政管理信息、交通数据信息、文化教育和科研信息等。