走向和合——教育政策与教育法规的终极归宿

叶 青

（唐山师范学院 党委宣传部，河北 唐山 063000）

走向和合
——教育政策与教育法规的终极归宿

叶 青

（唐山师范学院 党委宣传部，河北 唐山 063000）

重点论述建国后我国教育政策与教育法规的关系，两者的区别仅在形式上，两者的联系是主流，两者的终极归宿是走向和合。

教育政策；教育法规；和合

在新中国成立至改革开放初期的一段时期内，我国主要是运用党的政策来管理教育领域的各项活动。这期间我国的教育遭受到巨大的挫折，特别是在文化大革命期间，整个教育系统几近瘫痪，更是造成了我国社会主义建设人才的断层。因此，完全依靠教育政策来调控管理国家的教育事业是行不通的。

在改革开放以后，我国开始重视教育法律法规的建设，逐步颁布了《义务教育法》、《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中小学环境管理暂行规定》、《学校体育工作条例》等一系列教育法律法规。这些法规的颁布和宣传提升了我国公民的教育法规意识，我国的教育事业也逐渐步入法制化轨道。同时国家也颁布了一系列教育政策，配合着教育法规调控管理我国的教育事业。

当今我国一系列教育事业成绩的取得不单是教育政策的结果，也不单是教育法规的结果，而是它们和合的结果。只有教育政策与教育法规走向和合，它们才能发挥各自的积极作用，我国的教育事业才能逐步发展壮大。

1 教育政策与教育法规的基本含义

教育政策是国家或政党为实现教育目标而制定的行政准则，它是根据教育面临的形式和任务确定的。因此，不同历史时期，有不同的教育政策。中共中央、国务院经常对教育工作联合发布指示、决议、通知，其中教育政策方面的内容，既是党的教育政策，也是国家的教育政策[1]。价值选择是影响教育政策制定的重要因素，教育政策的制定者如果不在科学的价值基础上制定教育政策，势必会影响大多数人在教育领域的利益，减弱甚至摧毁教育对社会的促进作用。教育专家张维平认为我国教育政策应建立在“以人为本”、“教育平等”、“效益优化”、“可选择性”、“多样性”这样五个价值观的基础之上[2]。

教育法规广义上指统治阶级根据一定的价值观，通过一定的国家机关和程序，制定的调整法律主体在教育活动中发生的社会关系的法律规范体系的总和。狭义的教育法规是指调整教育行政关系的法规的总称。它以国家教育行政机关的组织、职权职责、活动原则、教育管理制度和工作程序为主要的规范内容，是在管理教育活动的过程中发生的，国家行政机关之间、国家行政机关同其他国家机关、各级各类教育机构、企业事业单位、社会团体和公民之间的种种教育行政关系[3]。一套科学的教育法规必须建立在正确的基本原则之上，执行起来才会更有效，我国教育法规的基本原则具体表现在以下六个方面：（1）保证教育的社会主义方向；（2）教育的公共性原则；（3）教育的民主性原则；（4）教育的统一性和多样性相适应的原则；（5）教育与宗教相分离的原则；（6）教育与终身学习相适应的原则[2]。

从其基本含义我们可以看出教育政策与教育法规之间存在着差异，但它们有着一致的目的——促使教育有效地发展。在古代社会，国家主要通过政策来调控教育活动，那时教育的规模相对较小，受教育的人群主要集中在统治阶级内部。工业革命以来，世界教育规模急剧扩大，教育成了国家的事业，成了全民的事业，仅仅利用教育政策来管理教育已经不能满足教育发展的需求。西方国家把教育从教会手中夺了回来，开始管理教育事业，促进教育事业的发展。教育政策永远代表着统治阶级的意志，法律在一定程度上代表着全民的意志，统治阶级需要通过教育法规把其意志上升为国家意志，国家的教育法规也需要相关的教育政策得到落实。因此，教育政策代表不了教育法规，更不能用教育政策来指导教育法规，必须使二者走向以教育法规为主导的和合态势，共同调控教育活动和教育关系。

2 教育政策与教育法规的区别

教育政策的产生要早于教育法规，是教育法规产生的依据。它们在制定机关、实施途径和需要解决的问题方面上存在很大的差别。

2.1 制定机关不同

我国制定教育政策的机关可以分为三类：（1）党的机关。它又可以分为三个层次：党的最高领导机关，即党的全国代表大会和由它所产生的中央委员会；党的地方领导机关，它有权制定地区性的重大教育政策；党的基层组织，主要是宣传和执行教育政策；（2）国家权力机关，分为最高国家权力机关和地方国家权力机关；（3）国家行政机关，分为最高国家行政机关和地方国家行政机关。例如《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》是由中共中央和国务院共同制定和发布的。

一般来说，教育法规是由专门的立法机关制定的。我国教育法规的制定机关包括：（1）全国人民代表大会。它是我国最高权力机构，有权制定并修改宪法中的教育条款；有权制定、认可和变动教育基本法律法规；有权改变或者撤销全国人大常委会关于教育的不当决定；（2）全国人大常委会。根据宪法规定，全国人大常委会是全国人大的常设机构，与全国人大一起行使立法权；（3）国务院及其下属教育行政机关；（4）地方各级人民代表大会。省人大及其常委会有权制定地方教育法规，但须报全国人大常委会备案；（5）地方各级行政机关。

2.2 实施途径不同

党和国家的教育政策通过多种渠道和多种方式实施，比较重要的途径有以下几种：（1）依靠各级党组织贯彻执行，它是贯彻实施教育政策的核心力量；（2）依靠国家机构贯彻执行，包括立法、司法和执法三个方面；（3）依靠广大人民群众贯彻执行，主要有四条渠道：舆论工具，包括报刊、电视等；群众性组织；民主党派和无党派人士；广大教职工的教育、教学活动。教育政策主要依靠行政力量来贯彻落实，其强制力相对于教育法规来说较弱。建国以来，各种组织和团体在党的领导下为教育政策的宣传和推广做了很大贡献，例如1977年的恢复高考，1999年的高考扩招等等。

教育法规的实施主要有两种途径：一种是通过国家机关和公职人员依据教育法规来解释具体问题的执法活动，即教育法规的适用；另一种是要求相关人员遵守教育法规和对违法及违规行为进行制裁和教育，即法规的遵守，是以国家强制力为后盾，任何组织和个人必须遵守，不得违反。例如《中华人民共和国教育法》即通过教育行政机关和公安机关来执行，并要求相关人员遵守。

2.3 需要解决的问题不同

教育政策的制定具有应急性的功能，它能在很短的时间内制定出来。因此对于那些突发的、暂时的和尚未定型的教育问题，比较好的解决方式是制定教育政策。例如我国当下某些地区考试替考现象较多，但是还没有一套系统的、有效的方案解决这个问题，大部分地区只能是制定一些暂时性的考试政策来规范考场人员的行为，等积累了一定的有效经验并探索出一套行之有效的方案后，国家和地方就会以制定教育法规的形式来确定我国的考试制度。同样，对于那些成熟的、比较稳定的、须严肃对待的、严格界定的教育活动和教育关系，需要利用教育法规对其作出明确的、具体的、稳定的和可操作的规范和调整。例如我国在1980年制定的《中华人民共和国学位条例》，对学位问题作出严格的法律规范，保证了学位授予的严肃性和高等教育质量。

3 教育政策与教育法规的联系

作为协调教育活动和教育关系的主体，教育政策和教育法规联系密切，它们的本质是一致的。教育政策的基本内容体现着国家和政府的意志，反映着社会和教育发展的要求，其贯彻落实需要通过各种渠道，包括舆论工具、社会团体和教学活动，还需要国家的法律法规。教育法规有国家的强制力作后盾，教育政策只有通过教育法规才具备普遍的效力，得到更好的贯彻落实。

3.1 本质相通

教育政策的本质有两点：首先，教育政策是一种有关教育的政策措施；其次，教育政策是有关教育权利和利益的具体体现。总结起来，教育政策的本质就是有关教育权利和利益的政策措施。教育法规的本质也有两点：首先，教育法规是统治阶级在教育方面的意志的表现；其次，教育法规是由国家制定和认可的教育行为规范，即统治阶级制定和认可的教育行为规范。他们的本质都涉及到统治阶级的意志，都是统治阶级的意志在教育领域的体现，都是为统治阶级服务的思想的凝聚。在我国，无产阶级是统治阶级，它代表了大多数人民，所以我国的教育政策与教育法规的本质是广大人民意志的体现，代表着社会公民的权利和利益，是维护国家公民的教育权利和利益政策措施和教育行为规范。

3.2 目的一致

教育政策的目的是指导教育事业的发展，协调各类教育关系，制约和促进教育活动和教育关系，保证人民的教育权利和利益，促进教育事业发展。就我国而言，教育法规的目的有四个：（1）确认教育的社会主义性质；（2）保证人民的教育权利和义务；（3）组织和发展社会主义教育事业；（4）规范人们在教育领域内的行为。比起教育政策来，教育法规还注重规范人们在教育领域内的行为。教育法规的这个目的有助于教育政策的贯彻实施，其终极目的都是保证人民的教育权利和义务，促进教育事业的发展。

3.3 意志一致

在任何国家，执政党和国家的教育政策指导着教育法规的制定和实施，统治阶级的利益和意志首先和主要体现在教育政策中。仅仅处于这样的阶段不能满足统治阶级的根本需求，必须是他们的意志上升为国家意志，以实现其意志的国家化、普遍化和现实化。例如，我国1985年对教育体制改革的教育政策《中共中央关于教育体制改革的决定》，指导了我国《义务教育法》、《教育法》的制定，并在上述法律中得到体现。宪法是我国的根本大法，教育政策和教育法规都要以其为依据，它由全国人大制定，集中了党、国家和人民的意志。因此，教育政策和教育法规所体现的意志是一致的。

3.4 原则一致

教育政策需要坚持的原则有四项：政治性原则；群众路线原则；民主集中制原则；实事求是原则。这与教育法规的原则基本一致。两者原则的一致性是促使两者和合的关键，因为它们在开始被制定时就有了相似的基因。

3.5 互为补充

教育政策的适应性更强一些，不管在任何时代，教育政策在教育领域扮演着一个重要的角色。教育政策的适用事件可大可小，在教育实践中的贯彻方式也很普遍。教育法规的稳定性更强，效率更高。在解决现有的教育活动和教育关系时，教育法规被利用的频次较高。在教育管理实践中，通常是有法依法，无法必依政策。教育政策和教育法规在解决教育关系和教育活动时各有长短，但他们之间存在很强的互补性，这也是教育政策与教育法规走向和合的必要性。把它们的这种作用发挥出来，对于教育事业的发展将会起到莫大的效用。

3.6 两者相互依存，教育法规为主导

教育政策与教育法规是相互依存的。成熟的教育政策可以通过一定的程序转化成教育法规，而教育法规是新教育政策存在的依据。现有的教育政策是制定教育法规的依据，现有的教育法规是教育政策的现实化、具体化和普遍化，它的实施需要教育政策的支持，教育政策在这个过程中不断完善、成熟，那些成熟的教育政策就成为教育法规的重要源泉。

[1]萧宗六.教育方针、教育政策和教育法规[J].人民教育, 1997(11):35-36.

[2]张维平.教育法规咨询[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2002.

[3]劳凯声,郑新蓉.教育法学概论[M].武汉:湖北教育出版社,1996.

[4]张新平.简论教育政策的本质特点和功能[J].江西教育科研,1999(1):36.

（责任编辑、校对：韩立娟）

Moving Towards Harmony:The Tendency of Education Policies and Education Laws or Regulations

YE Qing
(Department of Party Propaganda, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The educational policies and regulatory events in our country in the founding of New China are briefly introduced. The focus is on the relationship between education policy and education regulations. The difference between the two lies in their forms. And the link between the two is the mainstream of education policy and education regulations. The ultimate destination of the education policy and education regulations is towards harmony.

education policy; education code; harmony

G40

A

1009-9115(2012)05-0128-03

2006-03-07

叶青（1981-），男，河北唐山人，助教，研究方向为思想政治。