公共体育服务中政府与非政府组织互动合作的必然性分析

焦素花

（皖南医学院 基础部体育教研室，安徽 芜湖 241000）

公共体育服务中政府与非政府组织互动合作的必然性分析

焦素花

（皖南医学院 基础部体育教研室，安徽 芜湖 241000）

采用文献资料法、逻辑分析法，从理论上分析了公共体育服务过程中政府与非政府组织互动合作的必然性依据。政府和非政府组织在组织特点和运行方式上有着各自的特点和优势，建立两者的互动合作关系，对于提高我国公共体育服务供给的数量和质量，加快建设我国服务型政府和推动体育事业改革，具有重大意义。

公共体育服务；互动互作；必然性

随着经济社会的进步，我国公众对公共体育服务的需求不断增长，传统的政府一元化供给模式已不能有效地完成公共体育服务的供给。公共体育服务供给主体单一，成为影响公共体育服务事业发展的重要因素[1]。非政府组织在提供公共服务方面不仅能够对政府起补充作用，且在一定程度上对克服公共服务领域市场失灵和政府失灵有独特优势。建立政府与非政府组织的互动合作关系，对于提高我国公共体育服务供给的数量和质量，加快建设我国服务型政府和推动体育事业改革，具有重大意义。

1 概念的界定

1.1 公共体育服务的概念

“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。从最宽泛的意义上说，凡是涉及到一个人以上的对象都属于“公共”的范畴。公共服务是指公共组织为满足公共需要而提供的公共物品或混合物品。公共体育服务，是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品[2]。

1.2 非政府组织的概念

非政府组织（Non-Governmental Organization）的英文缩写NGO。它是一个不属于政府、不由国家建立的组织。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但该名词一般仅限于非商业化、合法的、与社会文化和环境相关的倡导群体。NGO通常是非营利组织，他们的基金至少有一部分来源于私人捐款。现在该名词的使用一般与联合国或由联合国指派的权威NGO相关。而大多数非政府组织（NGO）都会是非营利组织（NPO-Non-profit Organization)[3]。

1.3 政府与非政府组织的互动合作

政府和非政府组织的互动，就政府而言，要对非政府组织进行合理筹划定位，充分发挥非政府组织的中介服务作用，为非政府组织健康发展创造良好的外部环境。就非政府组织而言，就是要促进和维护与政府之间的合作，提供优质高效的公共服务，主动为政府排忧解难。政府与非政府组织的互动合作关系还应遵循一定的道德准则和行为规范，二者之间应相互尊重、相互理解，合作的同时要保持各自组织上的独立性。在公共体育服务提供方面，政府与非政府组织的互动合作关系表现为政府部门对体育非政府组织的注册登记起推动作用并加强对非政府组织的管理扶持，体育非政府组织则广泛参与社会公共事务，从而减轻政府部门的工作。

2 加强政府与非政府组织互动合作的必要性

2.1 市场失灵理论

传统狭义的市场失灵理论认为，垄断、公共物品、外部性和信息不完全或不对称的存在使得市场难以解决资源配置的效率问题，市场作为配置资源的一种手段，不能实现资源配置效率的最大化，这时市场就失灵了。当市场失灵时，为了实现资源配置效率的最大化，就必须借助于政府的干预，这实际上已经明确了政府干预经济的调控边界。不过现代广义的市场失灵理论又在狭义市场失灵理论的基础上认为市场不能解决的社会公平和经济稳定问题也需要政府出面化解，从而使得政府的调控边界突破了传统的市场失灵的领域而大大扩张，政府干预经济领域的扩张一方面说明政府在市场经济中的作用越来越重要，但另一方面政府的企业性质又要求必须对政府的行为加以规范，以提高政府的管理效率。

2.2 政府失灵理论

20世纪30年代遍及资本主义世界的经济危机打破了传统经济学的“市场万能”的幻想——完全竞争的市场制度能够自动实现社会资源的优化配置。这在客观上促使了凯恩斯主义的兴起。凯恩斯经济学主张放弃自由放任的市场经济政策，实行政府的干预以矫正市场失灵，提高经济运行效率。然而随着政府干预的加强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府财政赤字与日俱增，政府的社会福利计划相继失败，经济停滞膨胀。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton A.Weisbrod）于1974年提出政府失灵理论。该理论认为政府决策往往只是代表了中位选民的意见，而不能满足其他中位选民的需求，从而导致了政府失灵。他采用了需求——供给这个传统经济学的分析范式来解释在政府和市场之间为什么存在非营利组织。在他看来，任何投票者都有对于物品的需求（包括公共物品和私人物品），政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性。由于政府和市场在提供公共物品方面存在局限性，无法满足个人对公共物品的需求，导致了对于非营利部门的功能需求，这是非营利部门存在的主要原因。在韦斯布罗德的分析中，政府、市场和非政府部门作为提供公共服务的工具，在提供个人所需公共物品结合服务上是互补关系。他通过论证政府和市场在提供公共物品方面的局限性来说明非政府组织存在的必要性。

2.3 志愿失灵理论

非政府组织在提供公共服务时也有内在的缺陷，无法独自满足公众对公共物品和服务的需求。美国公共政策学者、非营利组织专家萨拉蒙提出志愿失灵理论。他认为志愿失灵包括四个内容：慈善不足，慈善的特殊主义，慈善的家长式作风，慈善的业余主义。慈善不足指作为集体物品的提供者，非政府组织无法产生充足的、可靠的资源，来处理社会中的公共服务问题。即慈善捐款的数目和非政府组织运行所需资金和物资存在着一定的缺口，从而导致资源不足现象。慈善的特殊主义指非政府组织所服务的对象一般是特殊亚群体，但是有一些亚群体可能并不能在非政府组织的结构中得到充分体现，导致这一部分亚群体的需求被忽视。慈善的家长式作风指掌握那些慈善资源、控制非政府组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权，能决定该部门做什么，为谁服务，导致内部决策的非透明化和非民主化。慈善的业余主义指非政府组织的工作往往由有爱心的业余人员来做，并且在提供公共服务过程中可能采取业余的方式，从而影响到服务的质量。在萨拉蒙看来，非政府组织内在的缺陷并不能削弱非政府组织存在的必要性，他认为非政府组织的弱点正是政府的长处，而政府的短处亦是非政府组织的长处。这种情况下，无论是非政府部门代替政府部门，还是政府部门代替非政府部门都没有二者之间的合作有意义。志愿失灵理论恰好说明了政府与非政府组织之间相互依赖，相互合作的重要性。

2.4 公共治理理论

公共治理理论形成于20世纪70年代，它是在公共行政学中引入治理概念，并对其加以发展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式。公共治理理论强调治理主体的多元化和各治理主体之间的相互依赖和合作。公共事务不仅仅是政府统治的范畴，营利组织和非政府组织都可以作为权利的中心承担对公共事务管理的责任。在主体多元化的公共治理范式中，政府的角色被重新定位，其职能范围在缩减，从全能政府转变为有限政府，同时非政府组织和营利组织开始承担大量的公共事务和公共服务责任，在不同的社会领域发挥各自的职能。

3 政府与非政府组织互动合作的意义

3.1 提高我国公共体育服务供给的数量和质量

我国举国体制的确立在计划经济下使中国的体育事业确实取得了很大的成就，竞技体育得到了空前的发展。然而有限的财力使得服务于群众体育的机构数量有限，服务的内容和方式单一，服务对象可选择的余地小，服务质量不敢保证。中国城乡二元社会结构使得农村公共体育服务得不到保障。一些弱势群体如老年人、残疾人、妇女等的体育需求更是得不到满足。市场经济体制建立以来，各种资金涌入市场，市场承担了政府的部分职能，作为一只“看不见的手”发挥着配置资源，服务社会的功能。比如各种营利性体育俱乐部的出现有效解决了各种私人的体育需求，然而市场却不能有效提供公共物品。尤其在政府与市场照顾不到的弱势群体等方面。政府加强与非政府组织在公共物品和公共服务领域的合作，建立起良性互动的合作关系，由政府负责资金动员和政策支持，非政府组织提供公共体育服务，使双方都能发挥出自己的优势，扬长避短，能增加公共体育服务供给的方式和渠道，同时能提高公共体育服务供给的数量和质量[4]。

3.2 加快实现我国政府向“小政府，大社会”转型的目标

我国长期处于“强国家，弱社会”的社会形态，全能型政府几乎垄断了所有的社会资源，并对社会生活进行全面干预。温家宝总理在2005年工作报告中提出：“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”为实现政府转型的“小政府，大社会”的目标，将原来由政府承担的一些公共服务过渡给企业或非政府组织去承担。非政府组织所具有的公益性和非营利性使得它能够在某种程度上履行与政府类似的公共职能，而其接近群众，成本低，灵活高效的优势，可以弥补政府的不足，增加公共物品的供应量，提高公共服务的供应效率，为政府职能的转变创造必要的条件。从政府方面来说，促进非政府组织的发展，充分发挥非政府组织的作用，向非政府组织转移部分社会管理和公共服务职能，是转变政府职能非常有效的举措。因此在政府与非政府组织之间建立一种互动合作模式将极大推动我国政府职能的转变和服务型政府的建设。

3.3 加快推动我国体育事业的改革，促进公共体育服务均等化

1995年6月国务院颁布的《全民健身计划纲要》提出了体育社会化和产业化的要求。2001年8月国家体育总局制定《全民健身计划纲要第二期工程（2001年～2010年）规划》进一步明确了：继续坚持国家与社会共同兴办体育事业的格局。2002年中共中央国务院颁布的《关于进一步加强和改进新时期体育工作意见》指出，构建群众性体育服务体系，要坚持政府支持与社会兴办相结合。政府重点支持公益性体育设施建设，群众性体育组织和体育活动以社会兴办为主，鼓励、支持企事业单位和个人兴办面向大众的体育服务经营实体。2007年颁布的《体育事业十一五规划》也指出，“十一五”时期体育事业发展应当坚持以下基本原则：坚持国家办与社会办相结合，政府调控与市场调节相结合。明确政府在发展体育事业中的基本责任，强化政府的政策规划和公共服务职能，充分调动社会各界兴办体育事业的积极性。以上文件表明体育事业改革要坚持国家与社会共同兴办体育事业的格局，走社会化、科学化、产业化的道路。政府把一部分公共体育服务交由非政府组织去做，非政府组织利用自身优势完成政府难以完成的那部分公共体育服务，恰好体现了体育事业改革的社会化道路。

公共体育服务均等化主要集中在有形的基础性公共体育服务领域，即包括均等化的国民体质监测、公共体育场地设施服务、公共体育教育服务等[5]。它是在社会平均水平的基础上，基于公平原则，把公共体育服务供给的差距控制在合理的范围以内，促进城乡、区域之间的协调发展。平均化则是对公共体育资源进行等额分配。由于政策经济等方面的原因，我国的公共体育服务存在城乡，地区供给不均等的现象。在现有政策法规的约束下，发展我国非政府组织，不断推动非政府组织建设，加强组织之间的协调合作和政府与非政府组织之间的合作交流，可以有效推进我国公共体育服务的发展，促进公共体育服务均等化的实现。

3.4 推动非政府组织的良性发展

非政府组织与政府的关系是非政府组织重要的外部关系之一。非政府组织要想发挥作用，为社会建设添砖加瓦，首先要得到政府的许可，允许其进行组织建设。其次，政府仍处于社会的主导地位，掌握着大量非政府组织发展所需要的重要资源，非政府组织要想取得更进一步的发展，需要争取从政府那里获得积极地支持，如争取政府提供活动经费，提供信息，以及其他一些开展活动所需要的资源、场地设施、技能、专业知识等。而政府既可以支持和扶持非政府组织的发展，也可以限制甚至扼杀其发展，因此政府的态度对非政府组织的发展有着至关重要的作用。从这一角度来说，政府与非政府组织的互动合作关系将有利于非政府组织的发展。政府可以根据非政府组织的现状和公共服务发展的需求，制定促进非政府组织发展的政策，引导非政府组织的良性发展。非政府组织可以通过政府渠道获取发展所需资源，加强对自身薄弱环节的建设，提高在组织结构上的合理性。

4 小结

目前，公共体育服务中，我国政府与非政府组织之间的关系还面临着不少困难和挑战，这些困难和挑战影响了两者之间持续有效互动合作关系的发展，但是在我国，促进公共体育服务供给中政府与非政府组织的有效互动，是政府改革的一个基本趋势，是体育事业改革的目标，同时也是非政府组织发展的必然要求。

[1] 郝艳艳,李金亮.体育公共服务多主体供给分析[J].体育科技文献通报,2010,18(6):98-99.

[2] 肖林鹏,李宗浩,杨晓晨.我国公共体育服务体系概念开发及其结构探讨[J].天津体育学院学报,2007,22(6): 472-475.

[3] 孙静.建国以来我国非政府组织的发展历程及启示[J].山东师范大学学报(人文社会科学版),2011,56(4):106-111.

[4] 王景波.加强体育行政部门体育公共服务职能的研究[J].沈阳体育学院学报,2009,28(1):18-20.

[5] 李静.试论体育公共服务体系建设[J].南京体育学院学报(社会科学版),2009,23(1):62-65.

（责任编辑、校对：孙海祥）

Inevitability about Interactive Cooperation of Government and No-Governmental Organization in Public Sports Service

JIAO Su-hua

(Teaching and Research Section of Physical Education, Wannan Medical College, Wuhu 241000, China)

Through using the method of literature review and logical analysis, it discusses theorital basis of inevitability about interactive cooperation of government and non-governmental organization in public sports service. Government and non-governmental organizations are established as a kind of interactive and cooperative relationship, playing a significant part in improving the quantity and quality of public sports service supply such as strengthening service-oriented government and promoting non-governmental organizations and the reform of sports undertaking.

public sports service; interactive cooperation; inevitability

G812.0

A

1009-9115(2012)02-0076-04

2011-11-06

焦素花（1979-），女，河南平顶山人，硕士，助教，研究方向为体育社会学。