政府信息资源规划问题刍议

蒋 蒙

（郑州图书馆，河南 郑州 450000）

蒋 蒙 女，1968年生，馆员。研究方向：信息资源管理。

20世纪80年代中期，政府文书效率存取理念的确立直接推动了政府信息资源规划（Government Information Resource Planning，简称GIRP）的产生。经验表明，信息资源开发利用成效显著的国家和地区都是从政府信息资源开发利用起步的，而GIRP在其中发挥了至关重要的作用[1]。GIRP是政府信息资源管理的一项具有战略性与基础性意义的工程，最终目标是实现信息系统集成与资源共享，核心是运用数据管理方法和信息工程理论，根据政府信息资源特有的生产结构与传播机制，在信息生命周期内，对政府信息资源开发、组织、服务以及管理的政策、制度、标准、技术等做出科学的预测、规划与安排。

1 政府信息资源规划的重要价值

1.1 推动政务流程再造

传统的政府组织结构特征是横向上的职责专门化与纵向上的职位等级制，不仅效率低下，而且管理成本较高[2]。对这种僵化的组织结构进行变革就是政府再造运动兴起的背景。GIRP的价值体现在：其一，GIRP支持政府组织结构的合并、分离、重组等流程的重新定义，通过对工作流的调整、改造，减少中间管理层次，扩大各级行政组织的管理幅度，促进政府结构的扁平化。其二，GIRP可以对政务流程各环节的用户视图进行拆分，对数据元素开展自动析出与整合，提供智能化的数据挖掘、检索、分析、决策功能。这有利于推动传统的单纯并联或者串联的政务流程模式向网络化模式转变，实现提高行政效率、降低行政成本的政务流程再造目标。

1.2 促进阳光政府建设

政府信息公开通过赋予和保障公众的知情权，使公众具备参与政府管理、有效监督政府的职权，体现了政府和公众之间“自然公正”的价值取向[3]。GIRP以制度创新、组织创新、技术创新为载体，通过建立完善的政府信息公开机制来维护公众参政议政与民主监督的权利，从而防止“自然公正”原则的失衡。其一，GIRP应用于政务活动，可以将公众对政府的建议和要求通过整合后的多元化渠道快速反映到统一的信息平台。其二，GIRP能够对易于产生腐败的政府部门与关键岗位开展技术性的透明设计，将行政过程和结果暴露在公众视野之中，预防和发现腐败问题。其三，GIRP通过标准化质量管理来规制政府公开信息的行为，弱化政府部门对信息的控制权和垄断权，减少影响信息公开的扰动因素与不确定性，全面提升政府信息公开的力度。

1.3 实现政府信息共享

未经科学组织、整合的政府信息是物理拓扑上分散的、非结构化的和异构性的、无法共享的“孤岛”信息[4]。政府信息共享的关键在于保证政府各部门之间有效的数据交换、查询以及办公过程的协同运行和控制，保证数据的一致性与完整性[5]。信息资源共享正是GIRP的重要思想[2]。基于GIRP理念建立的信息系统，使政务流程无缝链接，实现协同政务，极大地提高了政府信息的可视性、可交流性、可得性和可用性。其一，组织协同。对参与GIRP的政府部门进行分组管理，使组与组之间、大组和小组之间构成协同规划网络。其二，方式协同。定义参与GIRP的政府部门的隶属关系，使不同组别、不同职能的政府部门协同起来。

1.4 提升公共服务能力

为公众和社会提供公共服务是政府的一项重要职能，提高服务品质、服务效率是政府管理追求的目标之一[4]。一方面，GIRP通过对政府信息发布、政府信息指引、政务办事服务等各种服务功能的优化、整合，建立以用户为中心、以服务为导向的统一的政府门户网站与信息窗口，向公众和其他社会用户提供“一站式”的信息服务，极大地提高了政府管理的效率。另一方面，GIRP通过智能技术对各种类型的用户数据进行深入挖掘与充分研究，创建细分化的、具有实用性的用户信息资源体系，不仅使用户能快捷地接入各政府部门的信息系统，而且能得到有针对性的个性化和特色化服务。

2 政府信息资源规划的重点领域

2.1 政府基础信息库规划

除了政策设计与制度安排之外，在技术层面上，基础政府信息资源数据库建设是GIRP的重要内涵，其目的是要保证政府信息资源在纵向分布上的有序性[6]。基础信息库具有3大特征：其一，原始性。基础信息库中的数据直接采集而来，具有唯一性和不变性。其二，基准性。基础信息库中的数据可以作为其他执行层和应用层数据库中数据项目的参照坐标。其三，普适性。基础信息库中的数据具有广泛的应用性。只有当数据属于多项业务应用系统的共性信息需求时，该数据才能进入基础信息数据库[7]。政府基础信息数据库由3部分组成：其一，政务信息库。主要是指各级国家行政机关在行政过程中产生的文件、档案资料。其二，公共信息库。包括物质资源、人力资源、教育和培训、就业与失业、福利和社保、医疗与卫生、文化娱乐、体育健身、民族宗教，以及金融资源、公共安全信息等。其三，市场信息库。包括与生产经营活动相关的所有信息。

2.2 政府信息网络规划

GIRP包含的信息集成思想，不仅是指要对政府部门现有的信息应用系统的集成，而且要对整个政务流程实现充分、快捷的数据共享。为此，在GIRP中要突出政府办公业务网（内网）、政府办公业务资源网（专网）、政府公众信息网（外网）的建设[8]。政府信息网络规划的重点是信息交换框架：其一，建立局域、跨级和对外信息交换目录，通过对信息关联的量化分析，形成共享交换元数据。其二，为政府部门各种电子文档、数据库资源设置标准转换引擎，使各种政府信息向标准数据库转换。其三，对不同政府部门的异构信息数据库平滑接入，采用数据迁移和同步系统，实现异构数据库的同步查询与访问，把分布在不同区域、不同载体、不同格式上的“孤岛”信息结合成有机整体。政府信息网络的协调管理同样是GIRP的重要内容，包括界定政府部门的职能和信息资源管理范畴，明确信息资源开发、管理与发布的权限；界定行业、公益、增值等类型的政府信息资源的内涵；根据信息资源的不同性质制定交换规则、共享机制、价值体系等。

3 政府信息资源规划的技术流程

3.1 政府信息需求和数据流分析

表面上看，政府信息资源管理中存在的投入与效益比低下、重要数据无法共享、标准规范不统一等问题可以归咎于政府部门纵横割裂、系统异构等原因，但是其本质是缺乏科学的需求导向分析[7]。GIRP的首要阶段就是需求分析。首先是业务需求分析，即利用关键因素理论对政府部门以科室为单位进行自上而下的职能分解，将职能划分到最小业务单元，使职能落实到具体的业务中，进一步将业务归结成自动性、人机交互性与人工性3种类型。然后，建立功能列表和功能模块以及功能子系统，形成子系统、功能模块与程序模块组成的功能模型。其次，数据需求分析是利用范式理论和编码技术，对用户视图进行适当拆分，建立视图层级关系，形成数据项集，得到初步的数据实体列表与业务主题。在此基础上，通过频度分析等方法提出元数据，形成由主题数据库、数据列表和数据元素构成的数据模型。

3.2 制定政府信息管理基础标准

GIRP的核心是建立统一的基础标准，实现标准化技术、标准化设施、标准化术语和标准化管理。目前，标准化建设中还存在着缺乏对标准的合理规划、割裂现代标准与传统标准的关系、信息标准化的自觉意识、统一意识不强、忽视信息管理和信息服务标准等问题。在标准化工作中尤其应注重标准体系框架的构建，内容包括元数据标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准、逻辑数据库标准、网络通讯标准、信息安全标准等。在政府信息标准发展的策略上，应发挥政府的主导作用和法规与政策的强制约束力，还应建立业内标准化联盟，同时调动社会各方力量的参与积极性。

3.3 政府信息资源规划绩效评价

GIRP评价是按照既定的指导思想，依据科学的程序，通过建立指标体系，采用数理统计原理，以定性与定量相结合的方式，对政府信息资源规划过程的规范性、合理性以及实施效果作出全面、准确、客观的评判。GIRP评价要针对并围绕相关的影响“要素”开展，这些要素包括“理念和价值观”、“环境”、“目标”、“时间”、“方法论”、“工具”、“执行过程”等[9]。通过对各要素的综合归纳，可以把GIRP绩效评价体系分成组织体系、制度体系、指标体系等3个部分。由于GIRP的最终目的是推动政务再造，实现信息系统集成与资源共享，因此要注重评价结果的实际推广运用，这对政府管理创新改革具有现实意义。

[1]罗程，刘瑛.国外政府开发利用信息资源的经验和启示[J].电子政务，2008（6）：56－60.

[2]刘文远，韩冬.信息资源规划理念对我国政府管理与服务创新的影响研究[J].电子政务，2007（3）：37-40.

[3]王新才.政府信息资源管理[M].北京：科学出版社，2011.

[4]杨兴凯.基于GIRP的电子政务应用模式研究[J].中国信息界，2010（11）：34-37.

[5]李骏.电子政务模式下的GIRP功能需求分析[J].石油工业计算机应用，2005（1）：30-33.

[6]周毅.基于信息权利保护的政府信息资源规划研究[J].情报资料工作，2010（3）：45-49.

[7]程万高.政府信息资源开发利用[M].南京：科学出版社，2009：127.

[8]朱晓峰.政府信息资源生命周期管理[M].南京：南京大学出版社，2009：74.

[9]裴雷，马费成.我国政府信息资源规划的基本构想与实现[J].情报理论与实践，2009（9）：27-31.