体育公共产品政府供给行为的监督途径——兼论我国体育公共产品性质

任慧涛，赵 克

（集美大学体育学院，福建厦门 361021）

体育公共产品政府供给行为的监督途径
——兼论我国体育公共产品性质

任慧涛，赵 克

（集美大学体育学院，福建厦门 361021）

政府提供体育公共产品是为了满足公民物质文化需求中的健身需要，健身需要是公民发展性权利的主要构成之一。由于我国"命令式"的特色行政体制结构，体育公共产品的需求主体（公民）和供给主体（政府）形成了一种非对称的权利义务关系，政府的不作为行为具有隐蔽性。研究认为，以国家机关、社会组织为主要诉讼代理人的司法救济并非督促政府行动的唯一途径，通过代表议案建议督办、公民或公民团体信访与听证等途径，充分挖掘第三方监督机制及需求主体自身来要求政府保障公民健身需要。

监督;政府供给;体育公共产品;性质

公共产品供给所占政府支出比重是衡量一个国家或地区社会福利、文明程度的重要指标。《经济、社会与文化权利国际公约》等国际法规规定了联合国成员国的个体国家必须保障国民权利、承担公共产品供给义务。其中有规定国家应当“保护公民身体健康、进行体育锻炼”的职责。当体育公共产品供给由国际法层面要求时，它就成为一种须由各个联合国成员国以宪法加以规定的、以抽象的普遍性人权确定为具体法律保障的社会性权利。［1］政府提供体育公共产品是为了满足公民物质文化需求中的健身需要，健身需要是公民发展性权利的主要构成之一。制度规范及设计亦是政府进行公共产品供给的组成部分。对于发展中国家而言，政府所控制的资源有限且多投入基础建设等推动经济发展的项目，不可否认的是此项政策会增加国家整体的社会资本，但相应地减少的公共产品尤其是福利性公共产品供给。趋紧的社会发展成果分配与公民增长的物质文化需求构成矛盾，必然会导致社会冲突，影响社会稳定。

体育公共产品供给是个体国家为满足辖界内公民追求身心健康权利而采取的重要手段。体育公共产品之所以存在，是因为国家机器通过形式繁多、极具吸引力的体育运动项目来保障个体劳动力的持久，此外，体育运动尤其是竞技运动是缓和人作为动物人而具有的竞争性、侵略性以及个体不良情绪的完美方式，对缓和应激性社会冲突、降低青少年犯罪率等产生作用。在管辖控制范围略同、民众特性相似的城市居住社区内，体育运动场地的“减压阀”作用尤其明显［2］。鉴于以上，欧美发达国家和邻近的日本等国都积极开展社区体育场地及设施建设，并通过制定法律法规、赋予公民个体及第三方组织监督权等权限督促政府扩大体育公共产品的供给行为。

1 我国体育公共产品性质及政府供给的必然

公共经济学认为所有的社会产品分为公共产品、准公共产品和私人产品，萨缪尔森定义纯粹的公共产品或劳务是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少，即著名的公共产品三大特征：效用的不可分割性、消费的排他竞争性和受益的非排他性。

体育场地是我国城市社区居民进行体育运动的客观基础，保障与鼓励城市居住社区辖区内的群众体育被列为我国“十二五”期间全民健身计划的工作重心。社区体育场地不足、运动设施匮乏制约着群众体育开展。配套省市居住社区居民需要的体育产品（体育场地用地、基础运动设施）供给是否应当政府职能完成，关键是要辨析此处的体育产品的性质，从而寻找最终主要受益者。

为便于讨论，假设两个同一小区的个体公民A、B的体育运动可以完全区分。即公民A一整天都坐在办公室，所从事的体育运动只有下班吃完饭在小区的扭腰器等做些伸展运动;公民B一整天都坐在办公室，所从事的体育运动只有周末去高尔夫球场打高尔夫。公民A的体育锻炼行为，虽然对于其自身产生私人影响，但以政府提供社区健身路径的宏观层面来讲，仍具有保证公民劳动能力、消除不良情绪之目的。

公民B虽然选择自行消费进行高尔夫运动，其依然拥有在该小区内的健身路径上进行锻炼的权利。在此，只是自愿选择履行了“放弃权利的权利”。同时，从性质上来讲，公民A的运动目的不能包含公民B的运动目的;而公民B的体育运动必然涵盖公民A的锻炼目的，此外，公民B所从事的体育运动天然所具有的竞争性和排他性特征，更是进行准确界定的参考依据。①我国体育公共产品供给的主要部门——国家体育总局对于公共产品的认定亦验证了以上推论，其对外公布的社会体育公共产品定义为：“以社会为服务对象，以满足社会对体育的共同需要和共同利益为目的，社会成员共同拥有并可能享用，对社会具有整体功效的公共性质的体育产品。

体育公共产品享有的主体为单个国家的所有公民，但由于地域性和生活空间的限制，有形的体育公共产品多具有地方性类似的私人产品的特点。例如，坐落于某社区内部的健身路径作为由国家体育彩票中心购置，明显具有公共产品内涵，概念上应当由我国全体公民享有，然而其效应的保障群体实际上是在该小区居住的公民。让单个社区体育场地绝对具有体育公共产品这一定义是当且仅当我国所有社区这一行政管辖辖区内都有相同的健身路径配置。

以上讨论是公共经济学中的著名辩题“灯塔经济”在体育公共产品供给中的翻版。“阳光不可能以同样的角度、同样的热度投射在地球上的每一个人身上”，追求公共设施、公共服务等公共产品供给的“绝对公平”在日常的政府行为中颇具难度。一方面，政府要依照所在国家、所辖区内的经济发展水平进行公共物品供给数量及幅度的量化确定;另一方面，地区与地区之间的人民群众生活习惯、经济发展状况甚至是气候条件不一样都会导致体育公共产品分配的公平问题。这一问题主要源自追求体育公共产品分配的绝对公平过程之中，通过质性研究及学理性分析便可解决。②参见王凯珍《社会转型与中国城市社区体育发展》，通过实证及学理性分析得出结论：“不一样类型社区状况下，影响个体社区体育模式的背景有着许多不同。在把握‘宏观管理统一化与社区发展模式多样化’前提下，让社区居民满意度、归属感达到一定要求即可。”

真正应当注意的是我国特殊的“家长式”的政府性质，从重点市场垄断到个人收入纳税等方面都能清晰地看到政府掌控着大量的属于全体公民的国民财富。近两年来，因公众群体对于社会分配结果不满而出现的群体冲突事件率有发生，严重影响了社会稳定，反作用于经济发展。为避免落入“中等收入陷阱”，就需要我国政府采取经济发展及成果分配的政策调整手段来满足“人民日益增长的物质文化需求”。

由于我国“自上而下的指令与自下而上的参与”这一“纵向民主”行政体制结构，使得公共产品的需求主体（公民）和供给主体（政府）形成了一种非对称的权利义务关系，政府主管部门的不作为行为具有隐蔽性①参见许章润的《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，该文对我国法制化进程中，如《反垄断法》的制定过程、《邮政法》的修订和“两税合一”等立法过程成为政府部门利益博弈平台却忽略利益相关民众意见有详细评述。，很难以通过要求公务公开、收支公开等初级的权力约束形式来进行自我监督审查，即“让官员自己出台政策监督自己的权利无异于‘让鸟儿做个笼子把自己关进去’，预防体制的建立最终必须要在严格的法律框架内进行。”［3］

不仅如此，法律就体育公共产品供给配额本身也难以给予精确定义。扩大监督模式，让对体育公共产品供给的政府行为监督控制多渠道化、多途径化，必然要比只是通过出台个别政府规章制度泛泛地要求政府更有效。

2 政府供给行为控制的监督途径

现代世界经济发展迅速，人与人构成的社会结构愈发紧密，无论经济、政治危机发生都有着突发性及隐蔽性的新特点，社会治理越来越依赖政府的宏观调控。但战争史尤其是一战、二战之中的阴霾让公众对极权主义担心之至，当代的强权政府对于个人权利的践踏让公众对于赋予政府太多直接干预的权力充满忧虑。因而，更需要通过寻找多种形式的监督途径来维持社会良性自我运行与政府管理职能之间的平衡。法律约束作为政府行为控制的最重要手段，必然要充当这个平衡木上最重要的砝码。

新中国成立之初，我国的政府行为一直摇摇摆摆地走在“人治”与“法治”之间。中华人民共和国立法历程短，建国30年内基本为政策社会，许多的立法不过是把行之有效的政策法律化。1992年之后，为系统建立社会主义市场经济法律体系，我国逐渐形成了以宪法为中心各部门法完备的法律体系。2006年后，国家愈发重视法律的价值，不再仅把法律作为经济运行的工具，而是上升为对法律的信仰之治，完成由“政策之治转向法律治理”。［4］

2.1 国家机关、社会组织等人民赋权部门的监督

体育公共产品是政府（包括地方政府）履行其公共职能的义务。无论是提供体育器材或体育用地，政府提供产品有必须满足的纳税人权利。如果认定政府不作为或作为不合理，公民有权提出行政诉讼。目前我国已颁布《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》等，提倡地方政府来对公民的体育锻炼权利进行物质层面的保障，这些群众体育法律规范的出台，为缺少保障的权利要求进行申诉提供了可能。但是，鉴于体育锻炼属于深层次的权利要求，通过行政诉讼来监督体育职能部门的作为的可行性依然很小。在《行政诉讼法》中规定“……认为行政机关没有履行义务的，人民法院受理公民、法人和其他组织提起的诉讼……”［5］而具体操作上，在法院受理阶段基本给予不予受理的解释。目前我国政府供给行为不作为的诉讼救济渠道闭塞，成为体育公共产品供给不足的重要导因。

韩国学者韩大元提供了另一种解决“公权力对个人权利侵害时”个人的救济途径，即宪法诉愿制度。其分为违宪审查型与权利救济型。违宪审查型指对违宪法律的控制，以维护法律体系的稳定与统一性;权利救济型指因公权力的作为或不作为而使宪法规定的基本权利受害者提起的救济。［6］由于牵涉到《宪法》，即便是释宪要求对于体育权利的申述都可能被视为影响法制稳定的严苛要求，政府会以默然的方式建议放弃申述。

公益诉讼泛指为了防止“公地悲剧”的出现而提起的诉讼。提诉人既包括国家机关代表国家以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼，也包括法人和一切非法人组织以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼。［7］由于体育设施涉及单个城市社区影响区域内公民的利益，因此公益诉讼有可能成为对体育职能部门进行规范设计约束的有效方式。［8］同时，公益诉讼适用于发展性权利的保护，因为其主体一般是社会中的广泛中层群体，具有一定的法律素养和资金负担能力，更易于同强大的政府抗衡。此外，合理运用公益性团体，第三方组织的介入，会对社会舆论影响扩大具有较大帮助，进而提成执政者对某项体育公共产品的重视程度，纠正和改进体育职能部门的行为。

2.2 人大代表、公民等天然赋权的监督

随着法制社会的观念深入，现代民主决策程序逐渐形成，即通过公民投公共审议，依照自我利益的立场逐步修正并形成某个公民团体的立场，完成将公民的个体偏好集合为公共偏好。该机制的关键一方面是在议案形成前，要有公民广泛参与、发表意见的公共空间，可以为形成公共利益团体而沟通甚至争辩;另一方面是议案通过后，在机制执行过程中公民代表（如人大代表）应执行审查督办权利。议案形式一是制度性议案，针对职能部门规划设计的方案进行效应辨析。例如，赵克、郑旭旭等在对我国城市居住社区体育配套设施建设的法律规制研究中提出“建议全国人大、地方立法机构要增加制定并通过有关制裁挪用、挤占城市居民小区体育用地的违法行为的补充规定……”。［9］议案形式二则是实物性的，即要求国家提供某种具体的体育公共产品，来满足公民相关的某种迫切需求或者暂时解决短期弊端，如玉树大地震之后，国务院印发了《玉树地震灾后恢复重建总体规划》，充分整合了各个部委、当地政府和居民等意见，经过科学评估、专家论证，制订了恢复重建民族传统体育场、高原训练和群众健身设施等原则。

听证制度是公民参与政府公共决策的重要手段，是一项以某种具体事项为单位的“准直接民主机制”。它指政府职能部门在涉及公民利益的公共决策过程中，参考结合涉及的团体、社会及有关专家的意见，以实现得到最佳政策选择为目的而使用的普遍性合作决策模型。［10］体育公共产品作为政府提供给公民的准公共产品，是保障劳动力健康持续和满足公民发展需要相关权利的国家义务，对相关民众利益具有很强的外部性，必须纳入听证范围。我国政府区域性地开始试行用听证会来解决公民的基础健身需求，2010年9月，《昆明市全民健身实施计划（2011—2015年）》在昆明市举行听证会，征求来自体育行业的专家、律师和社区工作者的建议，以期建设具有地方特色和方便当地居民的全民健身服务体系。

信访制度是指公民、法人或者其它组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动的一种制度。2005年5月，《信访条例》以第431号国务院令颁布施行，赋予了信访部门交办、督办等权利，执行信访案件的监督和督促。条例还细化信访便民原则，鼓励公民通过电子通讯、网络平台等多种形式来反映情况。由于我国弱势群体长久存在的“臣民意识”等因素的影响，信访多是典型的“民告官”行为，其处理结果往往受到高层领导批示等督办而向参与信访的弱势民众倾斜，这使得其救济结果直接且有效。信访制度虽然和西方国家推崇的法治理念有所冲突，但在现阶段我国政府职能转型的特定背景下，信访制度的存在依然是现实需要。

应当注意的是，在上述讨论行为监督的过程中，政府作为供应主体与弱势的消费主体（公民）必然存在某种程度的信息不对称。这种差异将会为“权力寻租”提供操作空间，减少其提供的体育公共产品数额或者降低与之相关的标准，侵占公民应当享有的合法体育权益。此时，上级政府就可以通过信访机制的途径来寻求权益直接相关者的帮助，核实监督下级部门是否依照标准执行。

随着我国法制体系建设、政府职能改革往纵深发展，公共产品的供给问题将成为整个社会冲突形成的重要促成因素之一。［11］体育公共产品作为“社会的润滑剂”，其供给问题的解决不仅需要多种监督途径并用进行约束，更需要政府真正注重“让人民生活的更有尊严”，自发性地关注广大人民群众的权益。

［1］褚松燕.权利发展与公民参与［M］.北京：中国法制出版社，2007.

［2］王凯珍.社会转型与中国社会体育发展［D］.北京.北京体育大学，2004：36-37.

［3］［美］约翰.奈斯比特，多丽丝.［德］奈斯比特.中国大趋势——新社会的八大支柱［M］.北京：中华工商联合出版社，2009：39-60.

［4］刘金国，蒋立山.中国社会转型与法律治理［M］.北京：中国法制出版社，2007：102-105.

［5］陈云生.违宪审查的原理与体制［M］.北京：北京师范大学出版社，2010：36-57.

［6］韩大元.论宪法诉愿制度的基本功能［R］.北京：东亚公法学的现状与发展趋势国际研讨会，2006.

［7］田凯.行政公诉论［M］.北京：中国检察出版社，2009：9-13，74-84.

［8］黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2008：148-158.

［9］赵克，郑旭旭，兰自立，等.城建居民小区体育设施配套建设立法研究［J］.体育科学，2001，21（4）：7.

［10］彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度——透明决策与公共治理［M］.北京：清华大学出版社，2004：4-6.

［11］江帆，闵颖.公共产品分享权益及其法律保障［J］.当代法学，2009，23（3）：98-103.

Supervision of Public Sport Products Supplied by Government——Discussion on Nature of China's Public Sport Products

REN Hui-tao，ZHAO Ke
（Physical Education College of Jimei University，Xiamen 361021，China）

The government provides public sports products to fulfill the fitness needs which belong to the material and cultural needs of citizens.Fitness needs is the main components of human developmental rights.Because of our country“authority”features of administrative system structure，the needs of the public sports product's main demander（citizen）and supplier（government）formed a kind of symmetrical rights and obligations，the government's nonfeasance behavior is inconspicuous.Using the organs of state，social organizations as mainly legal representatives are not the only ways to supervise government behavior，the non-legal method system such as representative's motion，suggestion by letters and visits，hearing should be taken.If so，the third party and demander（citizen）can keep superintending，and request the government guarantee citizens bodybuilding needs.

supervision;the government supplies;public sports products;nature

G 80－05 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007－7413（2012）01－0010－04

2011－12－30

国家社会科学基金项目（09BTY021）

任慧涛（1986—），男，河南开封人，在读硕士。研究方向：体育社会学和体育法学。

［责任编辑江国平］