我国高校制定发展规划现状透析＊

杨 琪， 罗 云

(1.西北师范大学甘肃省高等学校师资培训中心，甘肃 兰州 730070;2.兰州大学教育学院，甘肃 兰州 730000)

发展规划是高等学校的办学纲领，是指导学校建设与发展的宏伟蓝图，是引领教职员工前进的行动指南。一所高校，要想在愈益激烈的院校竞争中立于不败之地，就必须有一个科学的发展规划。由于我国高校发展规划的制定工作起步较晚，经验不足，加之院校管理研究滞后，我国高等学校发展规划的制定的确存在不少问题，值得我们关注和研究。

一、高校制定发展规划的重要意义

(一)制定发展规划是高等学校自主发展的需要

自主发展是社会主义市场经济对高等学校办学的客观要求。在计划经济体制下，高等学校是上级行政机关的附庸，高等学校的一切办学行为都必须按照上级领导机关的“计划”执行，不需要也不可能自主办学。在市场经济条件下，高等学校是独立的法人单位，根据《中华人民共和国高等教育法》的规定，它应当面向社会，依法自主办学。自主办学就意味着高校需要自主发展。高等学校要自主发展，就需要制定一个科学合理的发展规划，因为自主发展就要自己决定发展方向和目标，自己决定发展速度和策略，自己承担发展后果和责任。在这种情况下，如果没有一个科学合理的发展规划作指导，自主发展就变成了没有依据的盲目发展或随意发展，很可能丧失机遇，也可能会留下后患。因此，制定发展规划是高等学校实现自主发展的一个前提条件。

(二)制定发展规划是高等学校科学发展的需要

科学发展是高等学校全面、协调、可持续发展的保证。高等学校要实现科学发展，也需要制定一个科学的发展规划。因为没有发展规划，我们就不知道发展什么，不发展什么?先发展什么，后发展什么?重点发展什么，兼顾发展什么?不弄清楚这些问题，在实际工作中，我们只能“眉毛胡子一把抓”，或者“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。这样的发展显然不是科学发展，也不可能实现学校的全面、协调、可持续发展。要实现学校全面、协调、可持续发展，就必须对上述问题及早谋划、深入研究、科学预测、严密论证。这样的工作就是制定发展规划的工作，这样的过程也就是制定发展规划的过程。可见，要实现高等学校的科学发展，就需要制定科学的发展规划。

(三)制定发展规划是高等学校创新发展的需要

创新发展是新时期对高等学校办学的新要求。改革开放以来，特别是高等教育大扩招以来，我国高等学校基本上走的是一条以外延扩张为主的发展道路，扩大办学空间和办学规模是这一时期高等学校发展的主旋律。经过近30年特别是最近10年的大发展，我国高等教育已经实现了大众化，高等教育总规模已跃居世界第一，我国已经成为名副其实的高等教育大国。如何从高等教育大国变为高等教育强国，这是新时期对高等学校办学提出的新问题，面对这个新问题，继续沿用过去的发展方式显然已不合时宜，只有转变发展方式，走以提高质量为主的创新式发展道路，才能促进我国早日从高等教育大国转变为高等教育强国，而要走创新式的发展道路，就必须有创新的发展规划作指导。否则，所谓的创新不是急功近利的标新立异，就是“新瓶装旧酒”的形式主义。所以，制定发展规划也是高等学校实现创新发展的需要。

二、我国高校制定发展规划存在的问题及原因

不可否认，近年来，在国家实施的“211工程”、“985工程”等一系列重点建设项目的推动下，在教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》和《2003－2007教育振兴行动计划》的引领下，我国高等学校的规划意识有了明显的增强，很多学校不仅成立了专门的规划管理机构，而且还都制定了自己的发展规划。这些发展规划对于增强学校的自主办学意识，促进办学目标合理定位，加强校情科学分析，明确办学思路思想，指导教育教学改革，都发挥了积极的作用。但从目前的现实看，问题还是不少的。

(一)我国高校制定发展规划存在的问题

1.办学定位和目标趋同、缺乏特色和个性

从现有的高校发展规划来看，学校定位和办学目标趋同，缺乏特色和个性，是一个普遍存在的问题。如在学校的定位上，很多学校都是对自己所属类型和办学层次的一种期望确认，缺少具体内涵的规定。“985”高校的定位基本上都是研究型;“211”高校的定位大都是研究教学型，省属重点大学的定位大都是教学研究型，省属一般本科院校的定位大都是教学型，高职高专院校的定位大都是高等职业教育，至于研究型、研究教学型、教学研究型、教学型、高等职业教育的具体内容是什么，则没有具体规定。在学校的发展目标上，也存在着类似的问题。“综合性”、“研究型”、“高水平”、“国际化”、“世界一流”、“国内外知名”、“以××教育为主”、“国内一流”、“省内一流”等词汇，是我国高校发展目标中使用最多、最频繁的词语，但很少有学校对其具体含义和特殊质性作出明确的界定，给人的感觉好像是不同类型、同一层次的高校定位和办学目标基本相同。比较而言，发达国家高校的定位和办学目标则显得层次清晰，个性鲜明。如澳大利亚的悉尼大学是澳大利亚历史最悠久的大学，其发展目标是成为各个学科都争创一流的综合性大学和澳大利亚大学总体水平的代表;澳大利亚国立大学的发展定位是建成南半球的普林斯顿，既规模不大，但研究力量雄厚的研究型大学;北悉尼技术和继续教育学院的发展规划则是要与工业界紧密联系，课程满足工业界最新要求，毕业生掌握实际工作技能，在求职时具有优势。［1］35

2.校情分析不透

尽管各个学校的发展规划都有对本校情况的分析，但不少学校发展规划的校情分析都是对本校校史的概述和现状的描述，或者是对学校办学成绩、存在不足、面临困难的一般总结，缺少对学校办学文化与传统、基础与机遇、优势和特色的深入分析和准确把握。有的甚至不了解本校的文化与传统，不清楚本校的基础与机遇，不知道本校的优势和特色。他们把校情分析仅仅当作发展规划的一个组成部分或点缀，而不是看作制定规划的依据或基础。所以，在制定发展规划中，他们往往不求甚解，敷衍了事。而美国大学则普遍认为，进行战略规划的首要任务就是要对战略环境进行详细的分析和评估。他们不仅对外部战略环境的分析详尽透彻，而且在内部环境的分析方面，他们都普遍采用SWOT分析法，将与研究对象密切相关的各种优势(Strength)、劣势(Weakness)、机遇(Opportunity)、威胁(Threat)一一列出，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，据此制定相应的发展战略与对策，从而保证了规划制定的科学性和可行性。［1］28－29

3.发展思路模仿性强，创新不足

在发展思路上，各个学校的发展规划存在着严重的相互模仿现象。所有的学校都是要“有所为，有所不为”，要“发挥优势，突出重点、形成特色”，要“汇聚队伍、凝练方向、建设基地”，要“加强基础学科，发展交叉学科，培育新兴学科”，要“淡化行政权力，强化学术权力”，要“立足地方、面向区域，服务全国，走向世界”，要“坚持以人为本，创新体制机制、促进科学发展”，除了学校名字、区位特点、学科差异之外，不同的学校，发展思路很相近。这一方面说明了我国高等学校具有高度的同质性;另一方面也表明我国很多高等学校的发展规划不是根据高等教育的发展规律和自己的办学实际建构出来的，而是相互模仿，复制抄袭，生搬硬套来的，缺少创新或创新不足。

4.操作性内容规定“过硬”和“过软”并存，指导性不强

从发展规划的操作性内容来看，很多高校的发展规划都存在着规定“过硬”和“过软”两个方面的问题:一方面，一些学校提出的办学对策、举措，在发展规划中规定“过硬”，指令性过强，缺乏前瞻性和灵活性，导致这些学校的发展规划刚刚公布或者公布不久就不适用于已经变化的条件了，还有些学校的发展规划则变成了各职能部门、学院、甚至教职员工的工作手册，不仅不利于学校各职能部门、学院和广大教职员工创造性的开展工作，而且还在一定程度上抑制了他们的主动性和积极性;另一方面，有些学校的发展规划提出的发展策略、措施又“过软”，意思含糊，模棱两可，缺乏操作性和可行性，使发展规划完全变成了不切实际，空洞无物，毫无指导作用的“废话”、“大话”、“空话”和“套话”。这两种情况都不利于发展规划指导作用的发挥。

(二)高校制定发展规划存在问题的原因分析

发展规划是学校的办学依据，是指导学校建设、改革与发展的纲领性文件。为什么由学校领导专人负责，由专门的发展规划部门负责起草，经过上上下下各种会议多次讨论通过，事关学校发展全局的学校发展规划，还会出现这么多的问题呢?笔者以为，原因主要有以下几点:

1.学校领导对制定发展规划重视不够

表面看来，各个学校在制定发展规划时，都成立了专门的领导机构，有些学校还由副校长甚至校长亲自负责，大会动员、小组讨论，场面热热闹闹，形式轰轰烈烈。其实，大家心里都清楚，我国高等学校一直实行的都是行政主导的管理模式，学校的一切办学行为都必须按照上级的政策和文件执行。高等学校要完全按照自己制定的发展规划来办学有很大的难度。上级主管部门政策的变化，或者学校主要领导职务发生变动，都会影响规划的落实和执行。因此，不少学校领导对制定发展规划是口头上重视，心理上轻视，行动上忽视。在美国大学，战略规划具有纲领性文件与行动指南的至高地位，无论哪方面工作，都必须根据规划来进行。因此，大学校长的重要任务之一就是组织制定发展战略规划。在战略规划草案出台后，大学校长还要致信给全体师生员工、校友以及关注大学的人们，邀请他们对规划提出意见和建议。每位校长对此都非常重视，常常要举行多次各种规格和规模的辩论和讨论会，以确保规划的严谨和科学。［1］26－27这些做法，值得我们借鉴。

2.发展规划部门及其工作人员的专业化水平有待提高

众所周知，发展规划部门是我国高等学校新设立的一个组织机构。在1999年以前，我国高等学校基本上都没有设置这种机构，与发展规划相近的一些工作如信息统计、参谋咨询等，主要是由校长办公室或高等教育研究所来承担。在1998年教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》之后，一些重点大学如北京大学、上海交通大学等，为了更好地落实这个计划，才相继成立了这种专门的发展规划机构。应该说，高校发展规划机构的成立，体现了学校领导对发展规划工作的重视，在促进高等学校“三大规划”的制定和实施方面发挥了积极的作用。但我们也必须承认，由于我国院校研究相对滞后，大多数发展规划部门没有制定发展规划的经验，相关工作人员也没有接受过相应的专业培训，他们对高等教育的发展规律和高等学校的办学规律理解得还不够深刻，对本校的历史和现状也把握得不够准确，影响了发展规划部门在科学制定学校发展规划中应有的作用。

3.广大教职员工参与不够

应该承认，不少学校在制定发展规划时也很重视群众的参与，如采取多种形式深入到院、系等基层部门搞调查研究;召开座谈会，征求教职工的意见;规划草稿写好后，下发到各部门、学院，让教职员工进行讨论等。但由于这些形式都是自上而下的，带有明显的行政主导色彩。在当今形式主义盛行和公共责任分散的大学校园里，大多数教职员工对学校发展规划缺乏参与热情，不愿意参加这样的座谈会和讨论会，即使勉强参加，由于没有对这个问题进行过深入研究和思考，加之有“言多必失”、“因言讨嫌”的顾虑，也只能提一些不着边际的“不成熟意见”，或说一些“不痛不痒”的“套话”或歌功颂德的“好话”，不能代表广大教职员工的意见和愿景。由于缺少一定广度和深度的群众参与，很多事关学校发展的深层次问题并没有在制定规划的过程中得到应有的重视，教职员工的创造性和积极性没有得到有效利用。

三、加强我国高校发展规划制定工作的建议

(一)学校领导要提高对发展规划作用的认识，加强对发展规划制定工作的领导

尽管受管理体制的影响，我国的高等学校还不能完全做到自主发展、创新发展，但学校领导不能因此而轻视制定发展规划的作用。作为高等学校的领导，必须要认识到:高等学校要实现自主发展、创新发展，就必须学会制定发展规划。制定发展规划既是现代高校领导的主要工作方式之一，又是实现大学校长思想领导的一个重要途径。所以，作为一个现代化的大学校长，必须高度重视发展规划的制定工作，加强对学校发展规划制定工作的领导。

首先，要健全发展规划制定工作的机构。要改变目前由发展规划办公室起草，由发展规划领导小组审议，由校长办公会议或学校党委会议审定的行政工作范式，充分发挥学术组织或学术人员在发展规划制定工作中的作用。要成立学校发展规划委员会，委员会要由一定规模的、具有不同学术背景、熟悉学校情况、懂得高校管理、关心学校发展、具有远见卓识的专家组成。校长作为学校的最高行政负责人，要亲自担任发展规划委员会的主任。规划委员会作为学校发展规划的参谋、咨询、审议、督察机构，规划委员会委员对学校发展规划的所有问题都有建言献策的权利和义务。规划委员会要定期召开会议，讨论发展规划的制定、执行、检查、完善事宜。

其次，要加强对发展规划制定工作的思想指导。现在，我国高校在制定发展规划中存在的一个突出问题是不能体现校长的办学思想，这主要有两个方面的原因:一是大学校长没有自己的办学思想。不少大学校长都是“空降”的，加之任期过短，对任职学校了解不多，没能形成自己的办学思想;二是有些大学校长虽然在长期的办学实践中，形成了自己的办学思想，但由于缺少高等教育科学素养，加之不重视高等教育研究机构建设，不善于研究总结和理论提升，没有概括出来，无法指导发展规划的制定。要改变这种现状，作为校长，就要加强对发展规划制定工作的思想指导。作为学校发展规划制定的责任人和实施的负责人，校长必须与发展规划委员会及办公室的有关同志经常交流，共同讨论学校的定位、办学目标、发展方向，共同寻找学校的发展优势、重点和特色，在讨论中形成、完善自己的办学思想。只有这样，发展规划委员会及办公室的同志才能理解并在发展规划的起草、论证、审议中贯彻校长的办学思想，也只有在这种思想指导下制定的发展规划，才有实施的可能。

(二)发展规划部门要加强对院校管理的学习和研究，努力提高制定发展规划的专业化水平

发展规划部门不同于一般的行政机构，它的主要工作是制定发展规划。制定发展规划是以院校研究为基础的，因为“弄清楚一所学校现在处于什么状况，然后据此分配资源，这是一项艰苦、细致和繁重的工作”。［2］因此，发展规划部门必须把院校管理的学习和研究作为经常性的任务。只有把院校管理学习好了、研究透了，制定的发展规划才会有科学性和前瞻性，才可能有创造性和可行性。否则，平时不注重研究院校管理，不注意搜集反映学校校情的信息和数据，不掌握高等教育的发展现状，不懂高等教育的科学和规律，到制定发展规划时，只能是模仿、复制兄弟院校的发展规划，或者是对兄弟院校的发展规划进行修改、更新，不可能也不会创造性地制定学校的发展规划。所以，发展规划部门的工作人员必须加强对院校管理的学习和研究，完善发展规划的制定流程，尽快提高自己工作的专业化水平。

(三)要善解民意，善问民计，切实把发展规划的制定过程变成一个群策群力、集思广益的过程

由于发展规划是对高校未来发展结果的一种展望，它要解决的是“学校向何处去”的大问题，事关学校发展的前途和命运，也事关教职员工的利益和福祉，因此，制定发展规划，必须要善解民意，善问民计。

第一，要善解民意。反映民意是制定高校发展规划的基本要求，在当前高等学校管理模式严重行政化的情形下，尊重民意、善解民意，对制定学校发展规划尤为重要。只有尊重民意、善解民意，把广大教职员工的意见和愿望反映到规划中来，才能使教职员工真正感到学校领导对普通教职工的尊重和重视，并愿意为规划的落实和执行贡献自己的智慧和努力。

第二，要善问民计。善问民计是制定高校发展规划的根本方法。广大教职员工特别是广大教师都是各个学科的专家，他们热爱学校，对学校情况更熟悉，对学校的发展尤其是对本学科的发展往往有自己独到的想法，所以制定发展规划一定要善于向他们问计。善问民计，就是要虚心听取教职员工的意见，坚持向教职员工学习。善问民计，就要摒弃那种带有明显形式主义和官僚主义色彩的自上而下的调研方法，采取更加有效的、民主的调研方法，更广泛、更深入地听取广大教职员工对学校发展定位、目标、优先领域和工作重点的看法和建议。只有这样，我们才能真正把发展规划的制定过程变成一个激发热情、凝聚人心的过程，变成一个群众参与、聚众思进的过程，变成一个广纳善言、集思广益的过程。

［1］刘念才，周玲.中外大学规划:比较与借鉴［M］.上海:上海交通大学出版社，2007.

［2］乔治·凯勒.大学战略与规划——美国高等教育管理革命［M］.别敦荣，译.青岛:中国海洋大学出版社，2005:103.