论集体经济式微对村民自治的钳制

方丽华， 卢福营

(1.浙江师范大学法政学院，浙江 金华 321004;2.杭州师范大学 政治经济学院，浙江 杭州 310018)＊

政治是经济的集中表现。从经济与政治的相互关系切入分析政治现象，是一种经典的理论范式。马克思主义和其他许多理论学派分别从不同的角度探讨政治与经济的关系，揭示了经济对政治的影响。从一定意义上说，作为一种具有中国特色的农村基层政治形式，村民自治是伴随着家庭承包经营制的推行和人民公社体制的解体而出现的，在30多年的发展中始终与农村经济变迁存在着密切关联。改革以来，在农村经济迅速发展的同时，一些村庄的集体经济在市场化、“去集体化”的改革中逐渐式微，对村民自治的运作与发展形成了独特的钳制作用。

一、民主管理的变形

20世纪80年代以来，随着人民公社体制的解体，中国农村普遍推行村民自治制度。国家下放村务管理权，村内事务的决策、管理权归村民群众所有，村民因此成为了村庄的当家人。然而，农村家庭承包经营制度以及随后推行的一系列“去集体化”经济改革，导致村级集体经济日渐式微。同时，在多种经济共同发展的背景下，农村非集体经济日渐成长，特别是在东部沿海一些较发达地区的农村，非集体经济在村域经济中占据了主导地位。

从一定意义上说，村级集体经济是村民群众实现自我管理的重要基础。集体经济的式微致使村民群众的民主管理失去了集体财政的有力支撑，有可能造成村庄治理的瘫痪。特别值得关注的是，集体经济式微还会导致种种村民自治的制度偏离和民主管理变形的现象。

在村级集体经济式微的背景下，由于“村集体没有自己的经济来源，村委就形不成一个健全的组织，有许多公共事务就办不成”。［1］村级组织所能掌控的经济资源稀缺，陷入了“无钱办事”的困境。为减轻农民负担，国家又坚决地整治农村中的“乱集资、乱摊派、乱收费”行为，严格限制村级组织以各种名义向村民群众收取任何管理费用。缺乏集体经济来源的村级组织只能尽量减少开支，少开展村务管理活动，由此造成村级组织的不作为和村庄治理的瘫痪。同时，为了开展必要的村务管理活动，又不得不寻求其它财政渠道和经济来源。

其一，向上求助于基层和地方政府的公共财政援助。毫无疑问，政府的财政资助确实能在很大程度上为村级民主管理活动提供经济支持。但是，基层和地方政府在提供财政支持的同时，有可能渗透行政干预，左右村级组织的治村行为。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”简言之，乡镇政府与村民委员会之间是一种指导与协助的关系，乡镇政府只有指导权，无权干涉村民自治范围内的事务。但是，因财政上对政府的依赖，致使村级组织的自主性和村民的民主自治权受到了基层和地方政府的干预。实证表明，目前农村中相当部分村庄的村委会因集体财政缺乏而无法自主开展自治活动，成为主要听命于基层和地方政府的行政指令，协助完成政府下延到村的政务的准行政组织，变异为基层政府的执行机构、派出机构。

其二，向下求助于财富阶层的捐赠和资助。伴随着农村经济改革的深入和个体、私营经济的迅速发展，一个以个体、私营企业主为主体的农村新兴经济能人群体迅速崛起，成为当下农村社会中最具经济实力的财富阶层。新兴经济能人群体在收入分层上居于较高地位，但政治体制对这一群体的吸纳力远远落后于经济社会的发展。迄今为止，向新兴经济能人开放的政治角色最主要的是两类:“一是农村基层干部;一是党代表、人大代表、政协委员之类代议型政治角色。”［2］由此造成其政治地位与经济地位的不一致现象。面对这种地位落差，他们往往会利用自身财富资源积极参与公共活动，以此来提升政治地位、社会声望。参与村庄公共生活，竞争村干部特别是村书记和村主任，成为了新兴经济能人的一种理性选择。

在村级集体经济式微的背景下，村级管理和村庄建设时常会通过各种途径和形式寻求新兴经济能人的财力支持，从而为新兴经济能人介入村庄政治生活提供了有利机会。他们趁村级集体经济之虚介入乡村治理过程，影响村务决策管理活动。部分新兴经济能人更是直接借助财富资源优势参与村干部竞选，巧妙地利用村民自治提供的民主选举机制进入村级领导班子，甚至担任村党书记、村主任职务。如此，在部分村庄形成了由新兴经济能人主导村庄公共权力结构、支配村庄公共权力运作过程的能人治理模式。

无可厚非，新兴经济能人利用财富资源参与村干部的竞选活动，介入村庄公共生活，符合村民自治的制度精神。特别是他们积极为村庄公益事业捐赠、以财富支持村务管理活动等，有助于农村社会的管理与发展。但是，新兴经济能人借助个人财富介入村庄政治生活，甚至主政村庄治理，势必对乡村治理结构和运作过程产生深刻影响。客观地说，它有可能导致民主管理的变形，使村民群众自治变异为农村能人治理。

实践证明，新兴经济能人治村在现阶段中国乡村治理和农村发展中表现出了独特的优势，事实已经成为部分非集体经济相对发达地区村庄治理的一种基本趋向。但是，能人治理内在地存在着自身难以克服的局限。有人甚至认为，当“经济能人”、“社会能人”整合进村级权力层次时，施政效果却往往事与愿违。也可以说乡村社会精英参政往往都是为了谋取个人利益，难以成为整合农村社会的权威力量，更不可能起到推动基层民主政治发展进程的作用。［3］尽管我们不太认同这种说法，但对新兴经济能人治村的作用必须辩证地认识，在充分肯定其积极效应的同时，也需要理性地认识到其存在的负面影响。

二、自我教育的无力

“村民自治是农村居民根据法律独立自主地管理本村事务的基层群众自治制度。”［4］从法理上分析，村民自治是“三个自我”的统一。村民群众不仅要进行村务的自我管理，而且需要开展自我教育和自我服务。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定:“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”可见，开展有效的自我教育是村民自治题中应有之义。

在传统集体经济背景下，村民以共同的利益归属为纽带联结在一起，社区认同感强，集体主义意识强烈。受全权全能国家政治的影响，农村社会实行高度集中的人民公社体制，管理、教育、服务等职能被统摄于国家机构。同时，国家也承担了农村社会教育的职责。随着村民自治制度的推行，国家在下放村务管理权力的同时，把农村社会的教育权部分地下放给了村庄和村民。要求村民群众开展自我教育，但没有相应下拨支持村民自我教育的财政经费，村民自我教育的费用主要由村级财政负担。

然而，20世纪80年代以来，在农村社会的现代性转型过程中，农村社会的教育需求急剧增长。

在传统的礼治社会，传统、习俗、村规民约、伦理道德等一系列内生性的规范规约着人们的行为，维持着社会秩序。村民的人际关联及社会交往建立在以血缘为基础的亲疏原则上，建构了一种“差序格局”，形成了独特的无讼社会。人民公社制则主要借助于强行政手段，实现对农村社会的高度整合。伴随着市场化、社会化、民主化、法治化进程的逐步推进，契约和法律逐渐成为了规制人民行为、整合农村社会的重要手段。但是，由于各种原因，广大农民群众的法律意识薄弱、法律知识贫乏，一方面，不习惯按法律行事，用法律规范自己的行动;另一方面，无法有效地利用法律武器维护自身的合法权益。因此，急切需要加强农村和农民的法制教育，逐渐将农村社会运行纳入法治轨道。

在传统社会，尊卑有别、上下有等的等级观念深入人心，普通村民处于“子民”、“臣民”的位置。在人民公社时期，表面上看村民是国家的主人，事实上他们是国家建构和管理的对象，处于被管理者的地位。实行村民自治制度后，村民群众不仅是乡村社会的建设者，而且成为了村庄事务的民主管理者。随着村民群众身份的根本性转换，迫切需要加强村民群众的公民意识、民主素养、管理能力等的教育与培训。

在传统农业社会中，农民通过世代相传的方式完成农业生产经验的传递，主要依靠经验从事经济活动。伴随着农村经济的非农化、市场化，当下中国农民必须适应经济现代化的要求，接受市场经济和非农经济知识、技能的培训。现代社会又是信息社会，它不同于相对稳定、封闭的传统乡土社会，现代信息的多变性、快速性、及时性对农民的现代信息技术掌握程度提出了更高的要求。因此，对农民群众进行必要的信息技术培训也是农村社会发展的客观要求。

此外，诸如公共理性、公共安全、平等理念、环境保护、文明素养、公共生活技能等方面的教育，也需要根据现代农村社会的发展逐渐展开。

当然，农村社会教育需求部分可以借助于国家的公共教育来满足，但相当部分还需要通过多种形式的村民自我教育活动得以实现。村民的自我教育并非无米之炊，势必需要相当的物质基础和财政支持，但村级集体经济的式微致使村级财政薄弱，由此形成了不断增长的村民自我教育需求与相对薄弱的村级财政之间的矛盾。在现阶段中国农村发展和村民自治过程中，村民的自我教育因得不到强有力的财政支撑显得相当无力。

同时，应当看到，乡镇集体企业的发展能使社区就业最大化，亦能通过岗位、技能培训提高村民的素养，成为村民自我教育的一种重要载体。但集体企业改制后，民营公司为追求利润最大化，不愿对其职工进行技能培训，一定程度地影响了农民的再教育过程。

三、自我服务的缺失

自我服务是村民自治的重要内容。从理论上讲，农村社会服务的主体包括国家、村社区和村民。由于我国目前仍处于社会主义初级阶段，这一现实国情意味着我国的生产力水平仍比较低，国家的财政能力有限，政府对农村公共服务的供给不足。特别是在长期的城市偏好政策导向下，农村公共服务有意无意地被政府所忽视。另一方面，受农业和农村发展的限制，许多地区的农民仍刚从“贫困陷阱”中跳出来，小农经济的生产方式限制了农户自我保障能力的提高，无法集结农户的力量充分满足农村社会服务的需求。因此，“政府目前仍不可能改变以村集体为主自我提供村庄公共服务的方式，仍将把村庄公共服务设为村民自治的基本内容或基本功能”。［5］《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。”这就意味着，在村庄这个相对独立的社区内，村民委员会将承担办理社区公共事务，提供社区公共服务的职责。村民委员会办理本村公共事务和公益事业所需的费用，主要向村经济组织或村民筹集。

在乡镇企业的早期发展中，农村社区的土地及劳动投入成为其最重要的原始积累，集体企业与乡村社区互相依赖、互相合作，最终形成了“农民办企业、乡镇企业反哺村社区建设”的“村企同构”现象。此时，“乡镇企业创办的最大动机是社区就业最大化和福利最大化，不是一般企业追求的‘利润最大化’”。［6］村集体所得利润成为扶助农业、发展农村公共事业的主要财源。乡镇集体企业改制后，成为了以“营利”为目的的市场主体，与乡村社区分割为两个具有相对独立利益的主体，无需再对乡村社区建设负责。村集体的主要财源被割断，村社区公益事业的重要经济基础因此被剥离。

从理论而言，农村医疗卫生服务、技术推广服务、信息服务等服务内容因其显著的非排他性、非竞争性而具有明显的公共服务性质，各级政府应责无旁贷地承担起这一系列的服务供给责任。但在财政体制的分税制改革过程中，伴随着财权向中央的上收，各类事权却通过“压力型体制”逐级往下压，导致财权与事权的不对等。新世纪的税费改革又取消了“乱集资”、“乱摊派”、“乱收费”的“三乱”行为、取消了“统筹提留”资金、取消了农业税，这一连串的经济体制改革使基层政府的财力逐步减弱，尤其对以农业收入为主的不发达地区而言，基层政府的收入来源更是稀少。鉴于地方政府财力的有限性，中央政府通过各种转移支付资金大力支持农村的公共服务建设。但我们必须清楚认识到，在农民日益增长及多元化的公共服务需求面前，来自中央的有限专项资金难以广覆盖、深层次地用于农村公共服务建设。在中央及地方政府财力有限的情况下，村社区应根据村民的公共服务需求承担起更多的自我服务义务。但是，“去集体化”改革后的村级集体经济薄弱，村社区的公共服务因缺乏必要的财政支撑而陷入缺失状态。

“农村公共卫生服务，主要包括农村疾病预防与保健、妇幼保健、健康教育、环境卫生、医疗保障等服务内容。”［7］农村公共卫生服务可由政府、非营利机构、乡镇卫生院、村卫生室等集体和私人性质的诊所共同提供，但在现实中，“私人诊所和村卫生室成为农村医疗卫生服务供给和农户就医的主体”。［8］村卫生室这一面向本社区村民提供的医疗服务因村集体无力提供资金支持而处于自负盈亏状态。为了维持机构的运转，保证服务人员的收入，许多诊所的医疗服务价格偏高，农民经常遭遇“大处方”，导致村民的医疗支出高，因病致贫、因病返贫现象较严重。村集体的投入不足，一方面导致小规模、低收益的村卫生室无力更新设备、引进技术，医疗服务价格高、质量差;另一方面，亦无力通过村卫生员向农民宣传公共卫生知识、开展健康教育，农村疾病预防、公共卫生等知识的普及度不高。

随着我国市场经济、信息社会的日益发展及农村产业的多样化，农村技术、信息服务的重要性也更加突出。除政府集中、统一的技术指导和信息服务外，还需要各村从本村实际出发，开展必要的技术和信息服务。但是，因缺乏强有力的经济后盾，农村社区的生产服务相当缺乏，既无力聘请专业技术人员入村推广实用技术，又缺乏有效的现代科技推广设施，也难以获得各种市场信息。农民对技术和信息的可及性与可得性较低，很多地方仍停留在口口相传的经验交流模式上。

在村集体建设中，道路、桥梁、灌溉系统、水电工程等基础设施是农村致富、方便农民生活的必要条件，但在政府投入不足、村集体经济来源短缺的困境中，上述农村公共产品稀缺。其中尤为突出的问题是因灌溉系统的落后而影响农业生产，许多农村地区缺乏足够的灌溉设施，已经存在的小水库、渠道等水利设施又因年久失修而无法满足农业生产的需要，在干旱季节，农作物因缺水而歉收减产，不利于农业的可持续发展。此外，农村的污水、废水处理系统不够完善，许多生产、生活垃圾直接倒入小溪、河流中，既污染环境又易造成疾病的传播。

总之，集体经济式微已经对村民自治的运作与发展形成了多方面的钳制作用，为保障和推动村民自治的有效运行和正常发展，必须设法解决村民自治政治体制与“去集体化”的农村经济体制之间的矛盾。一方面，需要采取措施加强农村集体经济建设，增强村级集体经济实力，为村民自治奠定必要的物质基础;另一方面，更为重要的是，需要在坚持公有制经济为主导、多种经济共同发展的基本经济制度的前提下，积极探索有效的村民自治财政支持新机制。

［1］曹锦清.黄河边的中国［M］.上海:上海文艺出版社，2000:447.

［2］卢福营.能人政治:私营企业主治村现象研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2010:61.

［3］周大鸣，刘华芹.农村的权力分化与整合——以招远市明村华村为例［J］.学术论坛，2003(5):132-137.

［4］金姗姗，卢福营.村民自治:中国特色的农村基层群众自治制度［J］.浙江师范大学学报:社会科学版，2008，33(1):56-60.

［5］毛丹，任强.中国农村公共领域的生长——政治社会学视野里的村民自治诸问题［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:149.

［6］毛丹，张志敏，冯钢.后乡镇企业时期的村社区建设资金［J］.社会学研究，2002(6):76.

［7］章也微.我国农村公共卫生服务中的政府职责研究［J］.浙江师范大学学报:社会科学版，2008，33(1):61-64.

［8］徐小青，郭建军.中国农村公共服务改革与发展［M］.北京:人民出版社，2008:71.