社会转型中的人民政协功能开发

马 利

（中央社会主义学院 图书馆，北京 100081）＊

“当代中国的社会转型，在促成经济制度变迁的同时，也带来了利益结构的深刻变化”，［1］传统的社会体系和社会组织关系构成也发生了很大改变。在社会被注入新的生机和活力的同时，社会分化也不断加速，新生的社会力量不断涌现，社会利益群体和其各自间的利益关系也更加丰富和多元。与此同时，国家、社会、个人之间的关系和党的执政方式、国家的施政格局，也经历着重大调整和改变。

一、社会结构变化和社会利益关系重构

改革开放以前，我国执政党对国家、社会和个人的领导和施治是全方位的，党、国家、社会三位一体，全面覆盖了整体社会和全体成员，社会和个人都被归属于国家权力系统所统辖的体制范围之内，其呈现的特征为:国家管理格局单一，权力系统全能而封闭，国家、社会和个人的利益关系单纯而一致。这种一元化的治理体系，使得执政党和国家的治理方式也趋于单一、直接和刚性，社会生产力和民间活力的进一步解放与焕发受到制约。

我国经济体制改革引入市场经济后，给社会带来的重大变化之一，就是社会和个人的自主空间不断扩大。在市场经济的浪潮下，社会资源被重新分配，原有的社会阶层产生分化，在国家体制之外的多种新生社会力量迅速崛起，并在经济和社会生活中占有越来越显著的位置。根据有关学者的研究，中国现已分化出国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层这十大阶层，［2］社会结构由原先的相对简单、明晰而变得复杂和多元。同时，大量民间非政府组织不断涌现。据民政部《2010年社会服务发展统计公报》数据统计，截至2010年底，全国各类民间组织达43.9万个，其中民间社团达24.3万个。［3］诸多的社会力量在国家权力体系之外的社会空间自主地从事相关活动，自我运转和自我管理，体制力量和国家权力辖制的范围有所收缩，国家权力的行使者——政府，也由全能政府向有限政府转变。

社会空间的扩大，社会阶层的分化，带来了社会利益的多元。新生的社会力量和不同的社会阶层，形成各自的利益关系，在自身生长与发展的同时，也要求自身利益的实现。如随着市场经济的不断发展，中国民营经济迅猛发展，经济实力不断扩大，成为一支重要的社会力量，在社会经济发展中所起到的作用也愈益显著。在民营经济与国家和社会的关系愈益深化的同时，民营企业主希望表达其利益诉求和进行政治参与的愿望也随之增强了。另外，社会的转型使社会的个体成员拥有了越来越多的个人空间，个人自由度和自主性大大增强，我国公民的公民意识、权利义务意识、利益表达意识和政治参与意识也不断增强。新出现的社会力量组织，高度分化和多重交织的社会利益关系，使得我国社会构成经历着重大变化，社会利益关系也经历着变革和重组。

二、社会转型中人民政协的作用优势

在社会转型和全面深刻的政治经济等变革中，社会多元化、政治民主化是未来的主要发展趋势。在高度分化的社会环境中，一些新涌现的社会组织和群体属于国家政治权力体系之外的社会力量，这些社会组织和群体，带着非政府的民间属性，国家权力体系无法直接对其主导，因而，其既表现为与国家权力体系的分离，也形成对国家权力体系的压力。随着改革开放的深入，大量体制外社会力量的涌现和崛起，是执政党和政府面临的最主要的社会新格局，这些社会力量与其所代表和联系的广大社会公民，如果不能与政府、国家制度和权力体系形成有机的联系，如果其利益表达和政治参与诉求不能被国家权力体系有效接纳，就会影响社会和谐与政治稳定。

改革开放以来，我国政治民主化进程也在加速，但在中国特定国情下，现阶段的政治权力体系尚无法搭建一个相对完善、成熟的制度化平台，将各种新生的体制外社会力量纳入国家整体制度化、法治化的框架之中。在现有的民主制度中，我国有人民代表大会制度，以民主选举的方式，表达人民的意愿，行使人民的权力。但缘于我们的体制传统，人民代表大会代表所整合的主要是国家体制内的社会力量，对于体制外的社会力量，尚不能完全充分吸纳。在这种情况下，人民政协制度就成为团结吸纳体制外社会力量的重要平台。人民政协是体现我国协商式民主的主体机构，是中国共产党领导下的统一战线组织，在几十年的发展中，蕴含着优良的民主传统并在国家政治生活中发挥了重大作用。人民政协的制度设计和功能属性使其可以广泛吸纳和凝聚各种社会力量，其机构特点是一个介乎于体制内和体制外的中间组织，在机构设置和管理上，其属于体制内，但却又不是权力机构;在工作对象和作用发挥上，则主要在体制之外。在中国社会转型的新时期，面对新的社会环境，人民政协的功能和作用不断扩大，成为执政党和政府联系各种社会力量的重要纽带和桥梁。

在中国政体框架中，人民代表大会作为权力机构，在国家民主政治运行中发挥中坚的作用，而人民政协作为非权力机构，也在国家民主政治生活中发挥着重大而不可缺失的作用，因而成为国家的一项基本政治制度。国家的政治决策，需要获得社会大众的普遍支持，从而使其建立在最广泛的合法性基础之上，而其实现的途径，是社会公民的广泛政治参与。由于人民代表大会主要代表和联系的是体制内的社会力量，在多元分化的社会中，只有体制内而没有体制外社会力量的参与和支持，将会导致国家政治决策的合法性来源不足，从而使得政治决策实施不畅或部分失效，因而，人民政协所体现的协商式民主，是人民代表大会制度的重要补充，其既是中国共产党实现党领导下的多党合作制的重要组织形式，也是共产党团结广泛的社会力量、吸纳社会各界公民代表进行政治参与的重要制度化平台。中国有着自己的国情和政治发展环境，不适宜西方的多党制。我国的人民政协制度为社会多种利益群体的利益表达和政治参与提供了制度化的途径，使得国家政治决策体系能够听到社会各界的声音，从而实现利益的协调和决策的调整。

人民政协的制度设计，使其具有极大的包容性、灵活性和弹性，可以根据社会力量的变化，适时地作出反应，将其吸纳并对其外部关系进行协调和整合，既能协调这些社会力量与执政党之间的政治关系，也能协调其与国家和其他社会力量之间的利益关系。人民政协所体现的协商民主，是中国社会主义民主的重要形式，各种社会意愿、利益诉求可以在其中平等表达、充分商讨，与表决民主相比较，通过协商而形成的决策能够获得更广泛的公共支持，“也为行政人员的决策提供了更准确的信息基础”。［4］因而，在中国民主政治实践中，人民政协制度具有制度潜力和显著的优越性。

三、社会转型对人民政协功能开发的要求

在社会多元分化和公民社会的成长过程中，不同社会群体的利益关系纷然交织，国家政治权力体系也承受着多种利益诉求和公民社会政治参与的巨大压力。［5］如何疏解这些压力，则对民主政治的发展和人民政协的作用提出了更高的要求。在社会转型和时代潮流的推动下，人民政协在发扬统一战线的优秀传统，广泛团结各种社会力量的基础上，运用制度优势亦可以凸显出其民意汇集、制度表达和利益协调方面的时代主题，人民政协的功能也随之大幅拓展，其“团结”和“民主”的制度内涵更为彰显。同时也要看到，人民政协功能的拓展和优势的发挥，更多地是在时代和社会要求的推动下，以探索的方式实现的。在新的社会环境下，运用好人民政协的制度资源，拓展和开发这一制度所能提供的多种复合功能，最大限度地发挥人民政协在民主政治建设中的独特作用，会极大节省我国政体运行中的制度成本，能将各种社会力量和利益关系纳入到国家体制的框架之中，从而促进现代国家的稳步建设和公民社会的健康发展。

政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大职能，由这三大职能所产生的功能主要有政治参与、利益表达、决策咨询、民主监督、沟通协调、社会疏导等，但新的社会形势和人民政协的工作实践，则要求这些功能效应的突出呈现以及运行路径和操作平台的进一步完善，因而，对人民政协功能的深层开发并建构相应机制，是其功能实现的重要保障。

1.吸纳传导机制。团结最广泛的社会力量，是统一战线的法宝，是人民政协的光荣传统和优势。在社会高度分化和多种利益群体涌现的社会环境下，人民政协要紧密关注社会群体的变化，及时吸纳一切国家体制外的社会力量，尤其是在社会领域中力量增长迅速的群体以及边缘、弱势群体，以使国家政治权力体系获得最广泛人民性。同时，双向传导国家政治权力体系与这些社会力量之间的信息，强化执政党、国家与社会和公民之间的有机联系。

2.咨询问政机制。人民政协所汇集的是各种界别和社会力量的代表人物，他们也大都是不同专业领域中的精英人物、高端人才，代表不同社会群体相关利益的同时，也承载着各类专业知识。因而，建立国家重大决策出台前向人民政协的咨询制度，建立人民政协对于决策实施的方式、过程以及对社会不了解、不理解的政府举措向政府相关部门的问政制度，是人民政协实现参政议政功能的重要机制。其将增强国家决策的科学性、民主性，政府举措的透明性，从而获得更多的社会共识，同时也保障政府决策的及时调整、顺利实施。

3.利益表达机制。在多元社会的新环境中，人民政协应该是各种社会力量进行利益表达的重要平台，使各种社会意愿和利益诉求通过制度性的民主渠道得以汇集并上达，避免因渠道不畅而产生社会力量的非制度表达和参与。人民政协应针对不同的利益群体和重要的界别组建专门的委员会机构，以专向联系的方式，建立固定的民意汇集和利益表达制度，定期以多种方式汇集和倾听不同社会群体代表的声音，并及时向国家权力体系输送相关信息，促进公民社会正当利益诉求向决策层的制度化表达和社会成员对这些利益的最终享有。

4.监督质询机制。民主监督是人民政协的三大职能之一，但其相应功能的发挥，亦需落实在制度层面的安排上。对公共权力的监督和约束，防止公权的滥用和对民权的侵害，是现代政治文明的主要成果。在中国社会转型时的民主监督中，人民政协应该发挥主体作用，其对执政党和国家权力体系进行的党外监督和体系外监督，具有与执政党内部监督不同的重大意义和作用。人民政协不仅是民主党派实施对执政党监督的组织机构，更是广大的体制外社会力量对执政党和国家政治权力体系实施监督的组织机构。落实人民政协的监督权，建立行之有效的人民政协对执政体系和国家事务的定期和不定期的监督和质询制度及其实施程序，是人民政协民主监督功能发挥的重要保证。

5.协调平衡机制。民主协商是人民政协制度的核心内涵，在中国社会转型后，这种民主协商不仅包括政治协商，也包括利益协商。人民政协作为中国特色民主形式的主体机构，在民主协商中起着主导作用。人民政协既协调体制外社会力量与国家政治权力层面之间的政治关系，也协调体制内外及各种社会力量之间的利益关系，尤其当不同的社会群体之间利益冲突增大，社会利益关系明显失衡的时候，人民政协更要发挥重要作用。人民政协需要建立正式的社会协商协调制度，以缓解多种利益诉求对国家权力体系施予的压力，避免利益群体与国家权力体系的直接对峙，通过人民政协所建立的协商协调平台，促使冲突的各方充分沟通、协商，取得互信和共识，并共同探讨解决的途径，以促进社会的稳定、和谐。

总之，随着中国社会向现代化转型，对人民政协功能所提出的要求也愈来愈高，人民政协需要大力加强自身建设，促进人民政协功能实现路径的制度化、程序化、科学化，并逐步将人民政协工作纳入法制化轨道，积极推进中国现代化建设的健康发展和社会主义民主事业的进步。

［1］吴健，杨国顺.构建网状式的利益表达渠道［J］.浙江师范大学学报:社会科学版，2011，36(1):89-93.

［2］数十位社会学学者历时三年调查研究得出结论——中国人现分为十大阶层［N］.环球时报，2002-01-07(13).

［3］国家民政部.2010年社会服务发展统计公报［EB/OL］.［2011-02-09］.http://cws.mca.gov.cn/article/tjkb/201102/20110200133593.shtml.

［4］克里斯蒂安·亨诺德.法团主义、多元主义与民主:走向协商的官僚责任理论［M］//陈家刚.协商民主.上海:上海三联出版社，2004:300-301.

［5］虞崇胜，叶长茂.人民政协:公民社会与政治国家和谐发展的重要途径［J］.中共天津市委党校学报，2005(2):37-41.