财政下乡的合法性建构——评任宝玉《财源政治:财政下乡视角下的财政合法性研究》

申端锋

(兰州大学管理学院,甘肃兰州730000)

基层财政建设是乡村治理中的大问题,农民负担、税费改革以及基层财政困境等都曾引起广泛关注。税费改革后,国家不再从农村提取资源,财政资金向农村倾斜,基层财政的职能由汲取变为反哺。大量财政支农项目和资金注入农村,农村发展面临深刻转型,并对新时期的乡村治理产生了基础性影响,这一现象同样引起了学界的广泛讨论。

从学理上来看,财政能力与财政合法性是基层财政建设的两个方面,二者缺一不可。关于基层财政问题的讨论,大多是从财政能力的角度展开,关于财政合法性的研究则严重不足。任宝玉的新著《财源政治:财政下乡视角下的财政合法性研究》(以下简称为《财源政治》)从合法性的视角,以财政合法性为核心分析框架,对河南省刘乡20多年来的财政能力及其合法性进行了深入揭示。与既有研究对财政能力的单向度展开不同,《财源政治》不仅探讨了财政能力,还在此基础上探讨了财政能力的合法性问题,得出了基层财政能力与财政合法性呈反比例关系这一基本结论。这对基层财政研究而言,是一个新的尝试,打开了一个可以继续讨论的研究空间。

一

在《财源政治》中,作者将乡镇财政的设立和运行称为“财政下乡”,并将财政合法性界定为“人们对财政制度、政策和过程的认知、评价、态度和行为取向”[1]41。作者以中部农业地区刘乡为个案,详尽地考察了自1984年乡镇财政设立至2005年税费改革时期的财政体制、收支状况和运行机制,并建议从建立和完善财政预算制度入手重构基层财政的合法性。

财政下乡是国家政权建设的重要内容,财政合法性是政权合法性的一个重要方面,不能就财政来看财政的合法性,应该在国家政权合法性的高度来理解财政合法性证成。

《财源政治》所研究的“财政下乡”无疑是狭义的,即特指乡镇一级财政的建立和运转。放宽历史的视界,我们认为,基层财政建设是近代以来国家政权建设的一项基本命题,财政下乡是国家权力下沉的主要形式,是与近代国家政权建设相伴随而产生的。正如杜赞奇在《文化、权力与国家》一书中所揭示的那样,村级征税权的确立,即国家绕过经纪人直接以村庄为单位向农民征税,这是广义的财政下乡的开始。

因而,对基层财政问题的理解,要放在国家政权建设的宏观框架中来进行。在国家政权建设框架下,我们可以将近代以来的财政下乡分为三个历史阶段:第一个阶段是近代以来至人民公社时期,第二个阶段是人民公社体制解体至税费改革时期,第三个阶段自税费改革至今。只有在这三个历史阶段中,我们才能对财政下乡有一个完整的理解。

《财源政治》只研究了财政下乡的第二个阶段,得出的结论肯定是有局限的。不过,也正是在第二个阶段,乡镇一级财政设立之后,基层财政问题更加集中地表现出来。因而,关于这一时期基层财政的研究,对理解其他两个阶段都有启发意义。我们将以《财源政治》的讨论为基础,以更为开阔的视野,对基层财政问题进一步展开讨论。财政合法性为我们提供了一个新的视角,在这一视角下,我们得以重新考察财政治理体制、财政能力以及财政合法性重构的方向。

二

《财源政治》通过对第二阶段财政下乡的研究,为我们揭示了财政合法性证成的一种图式。《财源政治》的财政合法性框架认为,现代政治合法性的来源主要有三种,即民主、法治、绩效。从这些现代合法性理念出发,任宝玉将财政分为四种类型,即家计型财政、君主专制型财政、集中型财政和公共财政,这一分类是以现代合法性为标准,基于西方财政的历史演进做出的,并将中国财政的历史与现实类型放到这一分类谱系中来理解。

在上述理论脉络的指导下,任宝玉对河南刘乡的财政合法性进行了分析,他论证的逻辑链条如下:农业型地区的乡镇财政属于短缺型财政,财政能力建设面临的问题更加严峻,乡镇财政能力的增长伴随着财政合法性的下降。根本原因在于,乡镇财政过程不是在群众参与下进行的,财政的汲取、使用和管理都没有征得群众的同意,如果将农民排除在财政过程之外,财政能力的增长和农民负担的增加必然造成合法性的降低。在作者看来,如果不解决农民参与和财政治理体制问题,即使解决了农民负担问题,财政合法性问题仍然不能从根本上得到解决,并且会出现新的问题。

根据《财源政治》的研究,乡镇财政的主体性确立之后,财政能力的增长伴随着财政合法性的下降,这一特征在20世纪90年代中后期的农民负担问题中表现尤为突出。为了解决乡镇财政的合法性困境,国家通过税费改革取消了农业财政,乡镇财政的主体性消解,不再从农村提取资源,而是财政支农政策向农村注入大量资源。

这里我们要继续追问的一个问题是,税费改革后,在资源下乡的背景下,基层财政的合法性困境彻底解决了吗?新时期的财政下乡又面临着什么样的问题呢?

按照任宝玉的分析思路,财政合法性的根本问题是财政过程没有公众的参与,农民的主体性在财政过程中缺乏制度保障。虽然他的结论是基于汲取型财政下乡作出的,新一轮的财政下乡是反哺型的,但财政体制和公众参与的问题并没有得到解决。将他的逻辑推到极致,便会得出如下结论:在财政下乡的第一、第二阶段,农民与乡镇财政之间还存在着制度和非制度的博弈,但进入第三阶段之后,农民几乎被排除在农村财政之外,项目式的财政转移支付必然导致农村财政完全是一种专业化的行政运作,而与农民没有任何关系。农民除了短暂的感恩戴德之外,对财政并不认同,反而更加疏离,其合法性非但没有增强,反而下降了。

任宝玉从财政能力与财政合法性的反比例关系出发,认为最根本的问题是财政体制和公众参与问题,因而,他主张建立现代预算制度,以重构新时期财政下乡的合法性[1]269。

问题是,由于关键变量的改变,任宝玉所发现的财政能力与财政合法性呈反比例关系并不总是成立的。如前文所述,在人民公社时期,财政能力的增长并没有带来财政合法性的弱化,二者呈正相关关系。而到了税费改革后,财政能力弱化而非强化导致了财政合法性问题的重新出现。由此,任宝玉所提结论和主张的可信度就必须面临重新检验了。

三

任宝玉从财政能力与财政合法性的反比例关系出发,认为最根本的问题是财政体制和公众参与问题,单向度的财政能力建设是不可取的,财政合法性证成的基础是公众参与和预算制度,唯有通过民主宪政才能根本上解决。照此观点来看,税费改革后,农民负担问题得到解决,基层财政的合法性困境得到一定程度的缓解。但财政治理体制依然没有被触动,财政预算、审批、执行程序没有变化,公共品供给和财政收支缺乏农民参与。他主张以预算制度为抓手建立公共财政,以从根本上解决财政合法性问题。

任宝玉所提炼的财政合法性证成模式存在两个问题:一是价值先行,抽象理念宰割实践过程。很显然,他的提炼是基于西方财政合法性证成模式演进的进程作出的,刘乡个案只是对这一财政合法性证成模式的注释,并且最后开出的药方仍然是宏观上的,所谓预算制度建设只是一种设想,具体怎么展开,还没有操作方案。二是对财政下乡的理解不全面,没有在国家政权建设框架下对财政下乡有一个完整的观照。他的研究结论基于对财政下乡第二阶段的研究得出的,没有对第一和第三阶段的财政下乡进行研究,更缺乏对三者的比较分析,致使其得出的观点失之偏颇,使经验研究的意义大打折扣。

很显然,任宝玉关于财政合法性的研究是在西欧国家建设框架下展开的,他在总结财政合法性证成模式时过多地受到了西方历史进程和规范理论的影响,而忽视了中西方历史进程的不同,以及这种不同带来的历史规定性。不过,受此影响的,学界并不是任宝玉一人,他的研究在某种意义上反映了当前学界一个普遍的事实。王绍光[2]、马骏[3]等学者近年来呼吁在中国实行预算改革,建立公共财政,他们所借鉴和参照的,正是西方国家财政改革的经验与理论。

从中西方国家建构的历史进程来看,中国财政合法性证成显然不同于西方,但学界的研究仍然是在西欧模式的路径下展开的,他们论证无不在西方理论的指导下,参照西方预算制度改革的进程,对中国财政下乡的经验进行解释,忽视了中国财政建设的历史进程对财政合法性证成的规定性。

因而,我们必须在一个更长的历史时段里加强对财政下乡的研究,中国的财政合法性证成可以借鉴西欧的实践经验和规范理论,但更要关注历史和当下的多重因素对中国财政合法性证成的规定性。任宝玉这部著作提出的问题值得进一步关注,并且需要更加深入的研究,方可找到中国基层财政的合法性证成模式。

[1]任宝玉.财源政治:“财政下乡”视角下的财政合法性研究:河南省刘乡的个案研究[M].北京:中国社会科学出版社,2008.

[2]王绍光.从税收国家到预算国家[J].读书,2007(10):3-13.

[3]马骏.中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标[J].中央财经大学学报,2005(10):1-15.