农村土地整治创新模式的思考——基于广西壮族自治区崇左市龙州县“小块并大块”的启示

卢艳霞，黄盛玉，王柏源，卢丽华

（1.中国土地勘测规划院，北京100035；2.福建省国土资源厅，福建福州350001；3.国土资源部耕地保护司，北京100812）

“蚂拐一跳三块地，草帽一扔不见地”，这句山歌形象描述了广西壮族自治区崇左市龙州县昔日的土地境况。责任田地块小、四处分散、界限多、田埂多、土地浪费且耕作强度大，难以形成规模种植，早已成为龙州县农民致富的拦路石[1]。2006年起，龙州县开始探索“结对并地”，即农民自发结对进行土地互换进而“小块并大块”，一方面，为农村土地承包经营权流转、实现土地规模经营奠定基础，是一种更符合规模化经营的土地整合、互换、再分配模式；另一方面，在并地过程中，通过工程措施等有效提高了耕地质量，实质上也是一种土地整治创新模式。

1 龙州县“结对并地”基本情况

1.1 做法

“结对并地”发源于广西壮族自治区崇左市龙州县上龙乡，2006年起，上龙乡以屯为单位，以连片田块为基础，村与村、屯与屯共同制定友好协议和村规民约，村与村结成友好村、屯与屯结成友谊屯、户与户结成兄弟户进行结对，拿出自己的小块土地并成大块，在无数小块并成一大块后，再按各户原有的面积重新抽签分配。并通过落实“一事一议”制度协商修缮水利渠道和机耕路，逐步推进农业生产机械化、标准化和规模化种植。“并地”操作程序是：召开群众大会—核实地块面积—公示—确定地块及地类—规划水利、机耕路等—农户签字确认—丈量—绘图—抽签—农户签字确认—上报政府、村委备案。截至2010年底，龙州县12个乡镇已有7个乡镇推行了土地“小块并大块”优化调整，调整面积3.26万亩，占全县总耕地面积的4.4%。其中上龙乡推行最快，8个村已有7个村推行了“小块并大块”，共优化整合土地2.8万亩，占该乡耕地总面积的50.9%，占全县调整总面积的85.97%。“并地”前，上龙乡4000多农户每户耕地少则十多块，多则几十块，且分散于各处，单块地面积最大的一亩多，最小的不到一分地。“并地”后，土地大多集中连片，弄农屯屯前的500多亩耕地已合并调整成了一块块方方整整的土地，4 m宽的道路形成一个方形环道，电线和供水管道沿路基埋设，每一块田都接有喷淋的水阀，成片种植黑皮果蔗。

1.2 成效

通过“结对并地”，“小块并大块”，改善了农业机械化作业条件、提高了农户增加农业投入的积极性、促进了农业产业结构调整及规模经营、增强了土地利用集约水平和村民民主管理意识等，取得了良好的成效：

（1）有利于农业机械化作业，便于统一生产经营管理，进一步解放了生产力。上龙乡荒田屯龙天葵感受很深，他家16亩土地共分76小块，过去装一车甘蔗要转几十个地方，现在土地整合成两大块，工作效率大大提高。

（2）有利于提高农户增加农业投入的积极性。过去田块小、零散，群众觉得修路、修水渠道、建田头水柜和安装滴灌喷灌设施等投入大而收益少，不划算。“小块并大块”后，村屯一般都筹资筹劳建设农业基础设施，上龙乡把敏屯筹资4.2万元，扩建了1000多m机耕路，改善了农业生产条件。

（3）有利于产业结构调整和规模经营，促进农民增收、农业增效。土地零散经营，难以形成规模，也难以吸引经销商。开展“小块并大块”后，规模经营有了基础，如上龙村弄农屯连片种植香蕉和黑皮果蔗，效益很好。

（4）有利于节约使用土地和减少矛盾纠纷。土地整合后，减少了农户间田埂的占地，增加土地使用面积。上龙乡荒田屯土地整合后，诸如用水纠纷、土地纠纷等多发性矛盾基本消除。

（5）有利于提高村民民主管理的意识。为改善农村生产生活条件，农民群众纷纷出谋划策，通过“一事一议”筹资筹劳加强农业基础建设，积极参与村内民主管理，增强了村民民主议事与决策的意识。

1.3 经验

“结对并地”顺应了农业机械化、规模化、产业化发展的潮流，对增加农民收入，促进农村稳定有显著的成效，龙州县县委、县政府在2009年下发了推行土地“小块并大块”的通知，要求全县各地全力推进，但全县“小块并大块”面积的85.97%集中在上龙一个乡，其余11个乡镇进展并不顺利。上龙乡“结对并地”推进顺利的主要原因是：

（1）群众自愿是保障。上龙乡“结对并地”是群众自发的产物，谁与谁并，怎么并，道路、水利设施如何规划，投多少钱，怎么筹集资金，均由村民自愿、民主决定并迅速自觉实施，没有谁强迫谁，不存在重大争议，因此，只要群众自发开展的“结对并地”，从动议到实施完成，一般不超过4个月。

（2）耕地条件是基础。从调查情况看，人均耕地面积较大、地力差异不大的地方，农民更愿意互换，也更容易并成大块土地，所以并地推行较快。人均耕地面积较少的乡镇，户与户的结对互换、“小块并大块”后面积仍然较小，产生的效益不明显，对农民吸引力不大。地力优劣水平差距大，农用地等级划分过多，则并不并地一个样，也直接影响农民“小块并大块”的积极性。

（3）效益提高是动力。上龙乡有多样化种植、产业化经营的农业特色产业，推行土地“小块并大块”后，促进了农业结构得到进一步优化调整。目前，“结对并地”后，全乡初步建立黑皮果蕉、香蕉、剑麻等产业基地。农业生产效益的显著提高，是激发群众自愿开展“结对并地”的主要诱因。

（4）政府扶持是助力。上龙乡等地开展的“结对并地”，从开始运作到村内公共基础设施建设的投入，基本上是屯内自行运作，如果政府和有关部门加大引导和扶持，将有助于“结对并地”的进一步推广。

2 启示

“结对并地”、“小块并大块”，是一种土地承包经营权和谐流转的新模式，但从土地管理角度讲，也可以看作是一种群众自发、小规模、低水平的土地整治创新模式。这种模式，虽然政府投入很少，但因遵循了做群众工作必须坚持的“群众自愿、民主管理”、“因地制宜、量力而行”的基本原则，取得了很好的成效，对创新农村土地整治、加强耕地保护工作有重要的借鉴。

2.1 对“结对并地”加以扶持，将能起到画龙点睛、推波助澜的效果，有利于扩面、提质、增效

在实施“小块并大块”工作中，农业基础设施落后是制约土地整合流转的重要原因。政府及有关部门应该加大制度设计力度，对“结对并地”这种群众自发、小规模、低水平的土地整治给予必要的资金扶持，加大农业基础设施建设投入，一方面帮助农民改善农业土地生产条件，缩小地力优劣水平差距，将能有效提高农民并地积极性，扩大并地规模；另一方面帮助农民对并地后的土地进行配套建设，将能进一步改善农业生产能力，提高地力等级，促进农民增产增收。而且，在龙州县上龙乡这样的地方，农民有意愿、耕地资源条件较好、产业化经营有基础的地方，政府对“结对并地”等土地优化调整给予扶持，将能起到事半功倍的效果。

2.2 “结对并地”赋予了土地整治新内涵，为今后土地整治项目的规划和实施提供了有益的探索

目前国土部门开展的土地整治在项目运行模式方面，主要是政府主导规划、设计和组织实施，通过公开招投标选择施工队伍，但这种做法存在弊端：一是人为设定了项目入选门槛，规模达不到立项标准的不能整治，如龙州这样小规模的整治项目很难得到政府支持，政策的普惠性得不到体现；二是国土部门的管理环节多、管理任务重，事权和资金核拨权过于集中，效率低下且容易产生腐败现象；三是缺乏质量检测的手段，往往只有“量”的验收而没有真正“质”的评定，容易出现劣质工程，整治质量与农民意愿不符；四是整治前后要做大量的群众工作，国家虽然投入了大量经费（全国平均每亩投入2000元左右，浙江等发达地区每亩投入高达万元以上），但还是有部分项目群众并不十分支持，往往由于群众工作的滞后延误了项目进程。

龙州县农民自发开展的“结对并地”，有效解决了土地整治前的规划设计悖离农民意愿、权属调整难度大等问题，为土地整治铺平了道路，有利于土地整治的顺利开展；通过农民投工投劳进行农田基本建设，保证了建设质量、节约了建设成本，也能增加农民收入；通过农民的自主管理，减少了土地整治项目实施中的腐败现象。今后开展土地整治，也可以建立一个与群众及基层组织主体地位相适应的项目组织模式，让农民“用国家的钱，整自己的地”。

2.3 支持农民“结对并地”，是建设高标准基本农田、加强耕地保护的重要形式

2011年7月20日，国务院常务会议明确提出“十二五”期间要再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。按现行亩均投入2000元的标准，全国共需要8千亿，但每年全国可用于高标准基本农田建设的新增建设用地有偿使用费收入仅1千亿左右，“十二五”就缺口3千亿。而且，78%新增费收入来自于沿海11个省份，其基本农田总量不到全国总量的30%，资金收入与基本农田建设任务严重不匹配。

龙州县是国家扶贫开发工作重点县，2009年全县财政收入3.46亿，农民人均纯收入3683元，地方财政很难有余力加大对耕地的投入、建设高标准基本农田。龙州县农民自发开展的“结对并地”，充分发挥农民民主管理、农民积极筹资筹劳（据调查，“结对并地”中，农民亩均投入资金300元以上），政府只需很少投入，就能解决农民生产生活中的大问题。这种小规模、因地制宜的土地整治，以及对农民自发整治土地进行补助，应该可以成为偏远地区、地方财力较差地区土地整治、建设高标准基本农田的主要探索模式。如果全国普遍采取这种模式，即使政府按每亩600元的标准予以补助，4亿亩高标准基本农田建设资金筹措也不成问题。

3 结论与建议

目前，国土资源管理部门在土地整治工作方面，已经建立了由地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门协调联动、农民群众广泛参与的共同责任机制，构建了较为完善的管理制度和技术标准体系，形成了以中央和地方财政投资为主、分类管理、市场运作的项目管理机制。但是，在项目选择、项目组织、资金安排、标准制定、后期管护等方面，需要进一步改进和完善。

（1）建立适应农业现代化、经营规模化需求的多元化项目选择机制。提高耕地质量、建设成规模的高标准基本农田，推进农业规模化、产业化经营，是中国农业提高国际竞争力的必然方向，也是土地整治的生命力所在。土地整治要与现代农业基地建设、规模化经营相结合，土地整治规划要与新农村建设规划、农业产业化发展规划、农田水利建设规划等互相协调。整治后的土地才能充分发挥更大的效益，能真正促进农民增产增收、农业增效。

（2）完善与群众及基层组织主体地位相适应的的项目组织模式。群众与基层组织是耕地的直接经营和使用者，土地整治活动要充分发挥其作用和积极性。整治项目要必须始终坚持农民自愿，在条件基本具备的地方开展；除农村集体经济组织无力承担的大中型骨干工程外，倡导鼓励以补助的方式，将农村集体经济组织能承担的其它土地整治工程直接交给他们规划设计、组织实施；对土地权属的调整，必须始终坚持村民自治，充分发挥农民的民主管理能力；整治中要征求群众意见、发挥群众的监督作用，整治后要交由群众维护管理。

（3）建立面向广大农村农民的普惠制资金安排方式。当前，资金安排上侧重于顾及管理者的管理便利，设定了过于严格的项目立项条件，势必造成一部分亟需整治的耕地由于门坎过高而无法享受政府的资金补助现象。要改变现行单一的资金安排方式，拓展资金使用范围，可以实行以奖代补、以补代投的方式，将小规模的土地整治纳入补助范围，充分调动农民个人和社会建设、保护耕地特别是基本农田的积极性，让农民真正得到实惠。

（4）完善与中国耕地利用基本国情相适应的多层次的工程标准。目前中国实行的土地整治是对田、水、路、林、村的综合整治，所有政府资金补助的土地整治项目必须执行同一个综合性工程标准。但中国各地资源禀赋不同、耕地条件不同、存在的障碍因素不同，很难套用同一标准。实践也证明，按“同一面孔进行整容”的土地整治在一些地方“好心办了坏事”，不仅造成了财力浪费和地力的破坏，也引发了群众的不满。建议结合各地资源状况，因地制宜、分门别类，建立多层次的工程标准，按照“缺什么补什么”的做法，有针对性地开展土地整治。

（

）:

［1］ 陶琦，李欣松，等.“小块并大块”：集约耕地更惠民生——广西龙州实施上龙土地整理项目纪实［J］.南方国土资源，2010，（1）：14-16.