中国土地整治资金效益及其空间分异

2012-09-25胡业翠郑云梅徐劲原

中国土地科学 2012年2期

胡业翠，郑云梅，徐劲原

（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100035）

1 引言

科学评价土地整治资金的实施效率及其影响因素，对加强土地整治相关资金管理，切实提高资金使用效率和效益，促进土地整治战略科学决策有重要理论和实践价值。2010年财政部、国土资源部联合下发的《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》明确强调，要进一步加强土地整治相关资金管理，切实提高资金使用效率和效益[1]。近年来，国内相关部门和学术研究机构围绕土地整治项目评价进行了不同探索，实现了土地整治项目评价从单一的经济效益向综合效益评价、由定量和定性相结合向全面定量评价的转变[2-4]。但也存在一些问题，如评价指标不统一，不同地区评价结果缺乏对比性[5]；多数研究只从产出效益方面对具体项目进行评价，鲜有结合土地整治项目投入成本和产出效益方面的相关效率评价[6]；多集中在微观尺度具体项目实施效果评价的内容、指标、方法和技术体系研究[7-9]，从区域尺度对土地整治实施效果的横向（不同区域）、纵向（不同时段）研究较少，导致土地整治宏观决策科学依据不足。因此，本文对全国、各省（自治区、直辖市）、市不同尺度视角下土地整治项目的资金使用效率进行评价分析，为不同尺度土地整治资金实施效果评价标准序列建立及宏观决策提供依据。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本文选择全国作为宏观空间单元，省（自治区、直辖市）级行政区域为中等尺度的空间单元，地市级行政区域为基本空间单元，分别进行土地整治资金使用效率区域差异分析。在数据样本选取方面，选择全国、各省（自治区、直辖市）、市土地开发、土地整理、土地复垦的项目个数、项目总面积、总投资额及相应的新增耕地数量作为分析计算的主要基础数据，所有数据均来源于中国国土资源统计年鉴。由于各市（区）土地整治投资额仅2003、2007、2008年有统计，为方便对比分析与统计，以上数据由相应年份的中国国土资源统计年鉴获得。

2.2 研究方法

目前，针对具体土地整治项目一般通过构建经济、社会和生态指标进行实施效果的综合评价[10-12]，鉴于区域层面土地整治项目的社会与生态数据获取难度大，本文将土地整治项目资金运行的经济效益作为研究切入点，将土地整治项目的万元投资新增耕地数量、土地整治项目单位面积投资额及其综合评价值作为重要考核指标，对全国、各省（自治区、直辖市）、市不同尺度视角下土地整治项目的资金使用效率进行分析评价。各指标含义如下：

（1）项目单位面积投资额，该指标能够反应区域土地整治条件的难易程度，其值越小，说明该区域土地整治条件越好；计算公式为：项目单位面积投资额=项目总投资/项目建设规模；

（2）万元投资新增耕地数量，该指标能够直接反映区域土地整治项目的投资效益，其值越大，说明区域土地整治效果越好，计算公式为：万元投资新增耕地数量=土地整治项目新增耕地面积/该项目总投资；

（3）经济效益综合评价值，该指标充分考虑万元投资新增耕地数量与项目单位面积投资额对区域土地整治经济效率评价的整体影响，如果一个区域万元投资新增耕地数量较大，同时项目单位面积投资额较少则说明该区域增加耕地的潜力规模较大，土地整治条件也较好，计算公式为：经济效益综合评价值=万元投资新增耕地数量的标准值×0.5+项目单位面积投资额标准值×0.5。数据标准值采用Z-Score方法，对于正指标，即万元投资新增耕地数量，其数值的大小与经济效率成正比，计算公式为，标准偏差s=，对于逆指标，即项目单位面积投资额，其数值的大小与经济效率成反比，则需要将计算公式中的分子和分母倒置，即。

3 研究结果及分析

3.1 土地整治项目投资效益总体评价

根据中国国土资源统计年鉴相关数据的统计分析，土地开发、土地整理与土地复垦投资总量有较大差异，其中土地整理占土地整治投资总量的比重最大，为53.56%，基本体现了国家土地整治的投资方向；其次是土地开发，为30.99%；土地复垦投资总量所占比例最少，仅为15.45%。就不同级别土地整治项目的投资总量来看，土地开发、土地复垦投资总量的50%以上集中在县级，且呈现国家级、省级、市级、县级投资比例逐渐增加的趋势，国家层面土地开发投资量仅占总投资量的2.56%，土地复垦投资量占总投资量的7.93%。土地整理项目投资量在国家、省、市与县呈现较为均衡状态，分别占总投资量的20.60%、25.96%、18.25%与35.19%。

土地整治资金效益的总体评价结果表明，土地整理项目的资金效益最高，指数值为0.28；其次为土地复垦，指数值为0.22；资金效益最低的是土地开发，其综合评价指标值仅为0.14。从不同级别土地整治项目资金效益来说，无论是土地整理、土地开发，还是土地复垦，均呈现国家级、省级、市级与县级投资效益依次下降的态势。就土地整治项目单位面积投资额而言，各类土地整治项目投资效益有一定差异，土地复垦投资效益最低，项目投资额为6.19万元/hm2；土地开发次之，为4.08万元/hm2；土地整理项目投资效益最高，投资额仅需2.11万元/hm2。从各级别土地整治项目单位面积投资额来看，国家级、省级、市级与县级呈现级别越低，效益越低的规律，如土地复垦项目，国家级项目单位面积投资额为3.12万元，而县级投资额达到8.06万元。就万元投资新增耕地面积而言，土地开发项目投资效益最高，万元投资新增耕地面积平均为0.19 hm2，其次是土地复垦，为0.12 hm2，土地整理投资效益最低，仅为0.09 hm2。就不同级别土地整治项目万元投资新增耕地面积来说，土地开发与土地复垦均呈现国家级、省级、市级与县级资金效益逐渐下降的特点，而土地整理项目资金效益在不同级别土地整治项目中差别不大。

3.2 土地整理资金效益空间分异

根据中国国土资源统计年鉴，2003、2007、2008年土地整理项目总投资365.17亿元，通过实施土地整理，新增耕地总面积31.78万hm2，单位面积土地整理项目投资额为2.11万元/hm2，万元投资新增耕地面积为0.09 hm2/万元，综合评价指标值为0.28。

3.2.1 土地整理项目单位面积投资额分异

（1）省域尺度而言，土地整理投资效益较高的区域集中分布在西北、东北和西南部分地区（图1左）。黑龙江、宁夏、广西、吉林、河北、新疆、内蒙古与江西土地整理投资效益最高；其次为重庆、贵州、山东、河南、江苏、福建、云南与湖北，投资效益均高于全国平均水平（2.11万元/hm2）；辽宁、青海、天津、北京等13个省市，单位面积投资额在2.12—3.38万元/hm2之间；广东和西藏投资效益最低。

（2）市域尺度（图1右）土地整理项目单位面积投资额与省域尺度有所差异，最明显的是西藏，尽管从市域尺度来看，绝大多数市土地整理投资效益较高，但由于林芝和山南地区较低的投资效益直接造成省域尺度整体投资效益较低的局面，其他省也有类似或相反情况发生。整体来看，市域尺度土地整理单位项目投资效益较高的市占全国市域总量的13.70%；单位项目投资1.18—2.11万元/hm2之间的市数量占38.36%，且投资效益高于全国平均水平；投资效益低于全国平均水平的市数量占总数量的47.95%，其中营口、兰州、梅州、林芝、揭阳、云浮、潮州和六盘水市土地整理单位项目投资效益最低。

3.2.2 万元投资新增耕地数量分异

（1）就省域尺度万元投资新增耕地面积（图2左）而言，土地整理投资效益呈现自北向南，投资效益逐渐降低的现象。具体来说，万元投资新增耕地效益最高的区域主要分布在北部和西北部，吉林、天津、西藏、内蒙古、新疆、黑龙江万元投资新增耕地面积最多；其次为安徽、河南、河北、重庆、山西、宁夏、甘肃、山西、山东、广西、云南，高于全国平均水平值（0.10 hm2/万元）；再次为海南、辽宁、青海、贵州、湖北、北京、浙江；最后为福建、江苏、四川、江西、上海、广东、湖南。

（2）就市域尺度而言（图2右），土地整理投资效益较高区域集中分布于东北至西南的对角线上，且呈现与省域尺度投资效益空间分布的较大差异。从图2可以看出，这种差异在西藏和新疆地区表现尤为突出，究其原因主要是因为拉萨、山南和昌都地区的较高投资效益提升了西藏的整体水平。同样，新疆阿勒泰、博尔塔拉蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州以及哈密地区较好的投资效益也提高了新疆的整体水平。就具体市域而言，拉萨市的万元投资新增耕地面积最高；其次为三亚、双鸭山、西双版纳天族自治州、昌都地区、山南地区、阿勒泰地区等，占总地市数量的4.12%；再次为哈密地区、固原市、克孜勒苏柯尔克孜自治州等，占总地市数量的51.55%，高于全国平均水平；剩余地市万元投资新增耕地面积均低于0.09 hm2/万元，占总地市数量的43.99%。

图2 全国各省（左）、市(右)土地整理万元投资新增耕地面积分布Fig.2 Spatial distribution of the newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land consolidation

3.2.3 土地整理项目经济效益综合评价

（1）从单位面积投资额和万元投资新增耕地面积分别分析土地整理投资效益，可知两个指标的效益有一定差异，因此，将两者标准值的等权重加权值作为综合评价指标进行各省、市土地整理投资效益评价。从省域尺度来看（图3左），各省投资效益差距较小，总体效益最高的区域主要位于北部部分省。具体来说，黑龙江、宁夏、吉林、广西的总体效益较高；其次为新疆、内蒙古、河北、重庆、河南、江西；再次为贵州、山东、天津、云南等20个省市，总体效益高于中国平均水平（0.29）；低于全国平均效益水平的省只有广东，等权重加权值仅为0.24。

（2）从市域尺度来看（图3右），综合效益空间分布呈现与省域尺度较一致的总体趋势。综合效益较高的区域主要分布于中北部、东部、西南及其周边地区，而西北地区综合效益表现最差，也是省、市层面综合效益空间差异较明显区域。具体而言，新疆和西藏差别最大，阿勒泰、博尔塔拉蒙古自治州和哈密地区拉高了新疆的整体水平，而西藏则表现为昌都、山南地区和拉萨市。就全国而言，拉萨市的综合评价分值最高，其次为哈密、三亚、昌都、山南、阿勒泰等地市，占总地市数量的53.42%，且高于全国平均水平；其次为甘南藏族自治州、榆林、自贡、梧州、黄石、邵阳等地市，占总地市数量的28.77%；北京、丹东、湛江等地市综合评价分值最低，占总地市数量的17.47%。

图3 全国各省（左）、市（右）土地整理等权重加权综合分值空间分布Fig.3 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index by land consolidation

3.3 土地开发资金效益空间分异

根据中国国土资源统计年鉴，2003、2007、2008年土地开发总投资211.29亿元，新增耕地总面积40.11万hm2，土地开发项目单位面积投资额为4.08万元/hm2，万元投资新增耕地面积为0.19 hm2/万元，等权重加权指标值为0.22。从各年份土地开发效益来说，无论是单位面积投资额、万元投资新增耕地面积，还是二者的等权重加权值，均呈现效益逐年下降的趋势，也进一步从侧面反映出，土地开发难度逐年增强的现实情况。

3.3.1 土地开发项目单位面积投资额分异

（1）就省域而言（图4左），土地开发效益较高的区域集中分布于中国西北部。具体来说，投资效益从高到低依次为青海、黑龙江、云南省、新疆、宁夏、山东；其次为福建、西藏、内蒙古、重庆、河北、辽宁、广西等19个省市，高于全国平均水平（4.09万元/hm2）；再次为四川、吉林、天津、浙江、广东；最后为北京。

（2）就市域（图4右）而言，中国西北部投资效益优势最明显，空间分布也更集中，与省域尺度空间分布规律有一定差异。如吉林省，在省域尺度上，投资效益表现不佳，但从市域尺度来看，除白城、通化和辽源市外，其他地市投资效益均较高。具体来说，淮阴、大兴安岭、黑河、伊春、鹤岗等地市投资效益较高，占总地市数量的28.01%；其次为宿州、白银、永州、滁州、保定等地市，占总地市数量的28.37%，高于全国平均效益；再次为孝感、白城、泰州、石家庄等市，占总地市数量的42.55%；珠海、晋城和临夏回族自治州投资效益最低。

3.3.2 万元投资新增耕地数量分异

（1）就省域而言，投资效益最高的省是青海；其次是新疆和黑龙江；再次是云南、宁夏、西藏、辽宁、福建等21个省市，高于全国平均水平（0.20 hm2/万元）；海南、广东、内蒙古、四川、浙江、吉林、上海和北京万元投资新增耕地面积最少。

（2）就市域（图5右）而言，万元投资新增耕地面积的区域差异更明显，也更能体现省域尺度上的细微差异。如黑龙江省，在省域尺度上整体效益较高，但从市域尺度来看，则主要是由于佳木斯市的投资效益拉高了其整体效益。具体而言，万元投资新增耕地面积最高的市有金昌市、西双版纳傣族自治区；其次为海北藏族自治州、塔城地区、石嘴山市等，占总地市数量的7.86%；再次为孝感、荆州、咸宁、九江、芜湖、安阳等地市，占总地市数量的53.21%，高于全国平均水平；丹东、忻州、杭州、温州、营口、庆阳等地市万元投资新增耕地面积最少，占总地市数量的38.21%。

图4 全国各省（左）、市（右）土地开发单位面积投资额分布Fig.4 Spatial distribution of investment per unit area by land development

图5 全国各省（左）、市（右）土地开发万元投资新增耕地面积分布Fig.5 Spatial distribution of newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land development

3.3.3 土地开发项目经济效益综合评价从等权重加权分值来看，西北部土地开发总体效益高于中东部，除青海总体效益表现突出外，其余省份总体效益相差不大，总体效益最低的省份是浙江、吉林和北京。

就市域（图6右）尺度而言，土地开发总体效益较高的区域集中分布于西北、西南及中部地区，与省域尺度空间分布规律有一定差异，特别是黑龙江、广东以及西藏等地区，省域尺度较高的效益值，均源自于省内个别地市投资效益的较高水平。具体而言，土地开发总体效益最高的前3个市分别为巴彦淖尔市（8.86）、金昌市（3.70）和海北藏族自治州（3.64）；全国55.67%的地市，土地开发整体效益值集中在0.23—2.12之间，且高于全国平均水平（0.23）；超过40%的地市综合分值低于0.22，整体开发效益欠佳。

3.4 土地复垦资金效益空间分异

根据中国国土资源统计年鉴，2003、2007、2008年中国土地复垦总投资105.30亿元，新增耕地总面积12.21万hm2，土地复垦项目单位面积投资额为6.19万元/hm2，万元投资新增耕地面积为0.12 hm2/万元，等权重加权指标值为0.14。从这3年来看，土地复垦单位面积投资额呈逐年上升趋势，而万元投资新增耕地面积呈逐年下降趋势，总体而言，土地复垦投资效益趋于下降趋势。

图6 全国各省（左）、市(右)土地开发等权重加权分布Fig.6 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index by land development

3.4.1 土地复垦单位面积投资额分异

（1）就省域（图7左）而言，投资效益较高的区域主要分布于北部、中部和东部地区，且各省差异较大。投资效益最高的省份依次是内蒙古、新疆、黑龙江、广东、甘肃、湖南、云南、宁夏；其次为河北、吉林、河南等16个省，投资效益高于全国平均水平（6.19万元/hm2）。上海、重庆、天津、西藏、福建、北京和浙江投资效益最低。

（2）就市域（图7右）尺度而言，土地复垦投资效益呈现由西北向东南逐渐递减的趋势，且各市差异较大。投资效益最高的市集中分布于西北地区，如淮阴市、大兴安岭地区、黑河市、绥化市，其地市数量占总地市数量的23.90%；其次为商丘、赤峰、许昌、塔城等地市，主要位于中国中部、中东部和西南地区，其地市数量占总地市数量的53.39%，且整体投资效益高于全国平均水平；宿州、南平、温州、北京、揭阳等地市投资效益均低于全国平均水平，其地市数量占总地市数量的20.71%。

3.4.2 万元投资新增耕地数量分异

图7 全国各省（左）、市（右）土地复垦单位面积投资额分布Fig.7 Spatial distribution of investment per unit area by land reclamation

（1）土地复垦投资效益各省区别不大（图8左）。万元投资新增耕地面积前三位分别为内蒙古（0.61 hm2/万元）、广东（0.45 hm2/万元）和黑龙江（0.38 hm2/万元）；其次新疆、云南和河南等19个省万元投资新增耕地面积高于全国平均水平（0.13 hm2/万元）；山东、青海、天津、西藏、福建、北京、上海、重庆和浙江，均低于全国平均水平。

（2）就市域（图8右）尺度而言，万元投资新增耕地面积较高的区域集中分布于中国东北、西南部分地区，且各地市差异较大，与省域尺度的空间分布规律具有较大差异，特别是新疆和甘肃，省域尺度较高的投资效益均源于市域尺度个别地市的高效益（新疆为伊犁哈萨克自治州、塔城地区和博尔塔拉蒙古自治州，甘肃为武威地区、定西地区等）。具体而言，土地复垦新增耕地效益较高的市有拉萨、朔州、通辽、伊犁哈萨克自治州等，其地市数量占总地市数量的5.31%；其次为博尔塔拉蒙古自治州、桂林和鹤岗等地市，占总地市数的68.98%，整体效益高于全国平均水平；25.71%的地市万元投资新增耕地面积低于全国平均水平。

3.4.3 土地复垦项目经济效益综合评价

（1）从等权重加权指标值来看，土地复垦综合效益较高的省份位于中国北部、中部和西南地区（图9左），内蒙古、新疆、黑龙江等18个省市土地复垦综合效益最高；其次为西藏、青海、辽宁、山东等省，高于全国平均水平（0.15）；浙江省的综合投资效益最低。

图8 全国各省（左）、市（右）土地复垦万元投资新增耕地面积分布Fig.8 Spatial distribution of the newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land reclamation

图9 全国各省（左）、市（右）土地复垦等权重加权分布Fig.9 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index through land reclamation

（2）土地复垦投资效益在市域尺度上表现出与省域尺度较大的差异（图9右），较明显的为广东省，由于惠州、茂名等市较高的综合效益值拉高了该省的整体效益。具体来说，全国5.98%的地市综合分值在1.03—24.00之间，综合分值处于较高水平；其次为桂林市、鹤岗市、哈尔滨市和周口市等地市，综合分值在0.15—1.02之间，总投资效益高于全国平均水平，其地市数量占总地市数量的70.12%；23.90%的地市综合投资效益低于全国平均水平。

4 结论与启示

（1）中国不同类型土地整治项目投资效益有所差异，土地整理项目的投资效益相对较高。从全国层面看，土地整理占土地整治项目投资总量的比重最大，体现了国家土地整治的投资方向。土地整理项目的综合投资效益最高，其综合效益分值是土地开发的2倍，土地复垦的1.27倍。

（2）土地整治投资效益的各指标评价结果呈现较大空间分异。市域尺度3个评价指标的结果显示，土地整理和土地复垦投资效益的评价结果呈现较大空间分异，而土地开发项目投资效益的空间分布格局表现较为一致。就土地整理项目投资效益而言，单位面积投资额较低即投资效益较高的区域主要位于北部特别是西北地区，而万元投资新增耕地面积体现的投资效益较高区域则主要位于中部、东北到西南这条线上及周围的大部分地区。等权重加权综合分值主要分布在中北部、中东部和西南地区。可见东北地区新增耕地效益和总体投资效益较低；中北部、中东部、西南部地区各指标效益和总体效益均较高，而中部地区土地整理效益较低、新增耕地效益和总体投资效益较高。就土地复垦各个指标的投资效益空间格局而言，单位面积投资效益较高的区域主要位于西北部地区，而新增耕地效益较高的区域主要位于东北到西南及其以下的大部分地区，综合效益较高地区主要分布在西北部部分地区、东北到西南及其以东大部分地区。可见东北地区的单位面积投资效益较高，新增耕地效益较低，总投资效益总体较低、部分地区较高。东北到西南及其以东大部分区域单位面积投资效益水平欠佳，新增耕地效益较高，总投资效益较高，东南沿海地区各指标呈现的投资效益均较低。就土地开发而言，各指标体现的投资效益较为一致，总体而言，东北、西北及中部部分地区投资效益较高。

（3）市域尺度土地整治项目投资效益评价适用于全国层面土地整治投资效益深入分析，不管从单位面积投资额、万元投资新增耕地面积，还是二者等权重加权综合分值，土地整治项目投资效益在空间上均呈现一定差异，且这种差异在不同尺度上表现不同，主要表现为个别市的高效益（低效益）拉高（拉低）了整体省份的总体水平，从而模糊了省内地市土地整治项目投资效益的巨大差别。本文认为，市域尺度土地整治项目投资效益评价分析更能反映土地整治项目的总体投资效益情况，适宜于全国层面土地整治投资效益的深入评价分析。不同空间尺度的评价结果对中国实施土地整治资金实施效果评价标准序列建立及宏观决策制定可以提供重要科学依据。

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