城乡建设用地增减挂钩中的集体土地权益保护
2012-09-25谭静
谭 静
(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210029)
城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)是“依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。”[1]该政策以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点,有利于落实耕地保护、合理配置土地资源,实现城乡统筹,建立城乡统一的土地市场。
2006年以来,国土资源部先后在全国27个省市部署开展增减挂钩试点,对促进耕地保护和节约集约用地、统筹城乡发展发挥了积极作用。但是,各地在政策执行过程中,也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题,侵害了农民权益,影响了土地管理秩序,危害了社会稳定[2]。本文通过分析集体土地所有权、使用权的性质和特点,结合当前增减挂钩试点中存在的若干问题,基于集体土地权益保护视角,从立法规范征地制度、全面实施集体土地房屋产权登记制度、保障拆旧区的集体建设用地使用权权益、建立城乡统一的土地市场、加快建立农村地价管理体系等若干方面提出进一步完善增减挂钩的措施。
1 增减挂钩中的土地产权分析
1.1 中国现行土地产权制度情况
中国现行的土地所有制为社会主义土地公有制,分为全民所有制和集体所有制两种形式。“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”中国现行的土地使用制度包括城镇国有土地使用制度和农村集体土地使用制度。城镇国有土地除用于基础设施、公用设施、公益事业等可以划拨使用外,一般工业用地和经营性用地都采用有偿使用方式,通过市场机制优化土地资源配置,并使国家土地所有权在经济上得以实现。农村集体土地包括集体农用地、集体建设用地和农村村民住宅等。集体农用地主要由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产;集体建设用地主要由乡镇村集体经济组织或村民个人使用,用于公共设施和公益事业建设、乡镇企业建设等;村民住宅只能由本集体经济组织的成员使用,用于住宅建设。
1.2 增减挂钩中的集体土地产权问题
(1)集体土地所有权主体缺位,产权归属不清。大部分地方的集体土地所有权只是按行政村登记,但实际上有的地块属于乡镇或村民小组所有,或同一地块上存在多个所有权的,未进行确权登记。即使进行了登记,也由于各地集体经济组织不健全,没有合法登记的组织机构,集体土地所有权难以有效行使。因此,在增减挂钩实施中,如果地方操作不当,容易变成少数乡(镇)、村领导作为集体代表,行使决策权,集体成员的利益难以得到有效保障。另外,由于集体经济组织包括乡镇、村和村民小组,三者存在行政等级区分,在有关决策上往往会受到行政干预,不能更多地考虑基层集体经济组织的利益[3-4]。
(2)集体土地所有权是受到一定限制的所有权,其权能中占有、使用和收益权比较充分,但其中的处分权受到较大的限制。集体土地不能像国有土地一样依法实施有偿出让,在征收过程中,也只给予适当的补偿,不能分享土地用途变更后的巨额增值收益,导致国有、集体土地同地不同价。例如同样是房屋征收与补偿,城镇与农村适用不同的法律法规,造成了立法和执法上的不公平。这样的做法,实际上只承认集体土地使用权的存在,而否认了集体土地所有权的存在。在增减挂钩试点中,地方政府在这种传统观念的影响和利益驱动下,土地收益的分配往往更多地偏向城镇建设,给农村集体和农民的补偿相对偏低[5],未能真正做到“土地增值收益必须及时全部返还农村”,由此引发了一系列社会矛盾和恶性事件。
(3)集体土地使用权登记滞后,尚未建立统一的流转管理办法[6]。随着城市化进程加快,大量农村人口从农村迁往城市,如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市,形成“空心村”,各地宅基地超标准和闲置等现象较为突出。而集体土地使用权确认登记和土地流转等相关配套措施滞后,大量农村空置宅基地得不到有效处理,造成了土地资源的巨大浪费。一些地方还存在乡镇企业用地未批先用、少批多用等现象,土地权属未进行登记或登记不规范等。在增减挂钩试点中,地方往往需要花大量人力、财力集中进行集体土地确权、登记、发证,由于时间仓促和相关制度不健全,遇到产权纠纷难免处理不当,造成农民利益的损失或不公平现象。关于增减挂钩中涉及的集体农用地和建设用地的流转,国家从保护耕地和农民权益等方面提出了相关要求,但尚未从国家层面出台统一的集体土地流转管理办法。随着增减挂钩试点的大范围推广,由于缺乏经验以及对政策理解的偏差、制度不完善等,地方官员在利益驱动下,难免存在一些侵犯农民权益和弄虚作假、徇私舞弊的行为。
2 增减挂钩中集体土地处置的主要方式
建设用地增减挂钩中主要涉及的集体土地包括两类:一类是“拆旧区”的土地,包括集体农用地和集体建设用地;另一类是“建新区”的集体土地。对于不同性质的土地,在增减挂钩中有不同的处置方式。在这些处置方式中,现阶段还存在着或多或少的问题,具体见表1。
表1 增减挂钩中不同性质集体土地处置方式及问题Tab.1 The disposal methods and problems of collective land in the different nature of rural-urban construction land use
3 关于完善增减挂钩中集体土地权益保护的探讨
毋容置疑,增减挂钩政策的初衷是好的,实际上在某些地区也取得了很好的效果。但由于中国集体土地产权制度本身的缺陷,以及长期以来地方政府过多重视建设用地指标、过度依赖土地财政,使得在挂钩试点中,一些地方有意或无意地偏离了方向,打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号,开展大规模的拆村迁居运动,以此获得大量的城镇建设用地指标和巨额的土地增值收益,与中央倡导的工业反哺农业、城市支持农村发展策略背道而驰。因此,在有效实施挂钩政策的同时,应把维护农民合法权益放在首位,加强对集体土地权益的保护。
3.1 立法完善集体土地所有权,规范征地制度
首先,应在立法上确立集体土地所有权的主体[7],例如体现集体所有权权利本质的新型农村合作社组织或村民入股组建的土地经营公司等,同时制定相应的法规,对新型农村合作社或土地经营公司的构建及运作方式进行详细规定,体现集体土地的公有性质。
如前所述,中国集体土地所有权并不能和一般财产所有权一样,享有完整的占有、使用、收益和处分的权能,造成国有和集体土地同地不同权、市场价格相差悬殊的现象,由此带来众多的社会矛盾。为更好的达到增减挂钩的预期目的,应该在权利平等的立法思想指导下,赋予集体土地以完整、自由的所有权。同时应对集体土地的征收进行限制,在涉及集体土地征收时,要对征收土地的“公共利益”用途作明确界定,不具有公益性的,应该参照国有土地市场交易的方式,集体经济组织可以采用协商或公开挂牌的方式确定交易价格。
3.2 全面实施集体土地房屋产权登记制度
按照《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求,全面实施集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权发证工作。对于乡(镇)村集体经济组织缺位的,所有权证可暂由乡镇政府、村委会代管,通过乡(镇)人民代表大会或村民会议行使所有权;对于宅基地和集体建设用地,应有合法的审批手续,并按照“一户一宅”、户籍对应的原则进行确权登记。对1982年《村镇建房用地管理条例》实施前,农村村民建房占用的宅基地,在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行确权登记;1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,超过部分按当时国家和地方有关规定处理后,可以按实际使用面积进行确权登记;1987年《土地管理法》实施后,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的,可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积,待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按有关规定做出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。同时,应同步更新和完善二次调查成果,建立城乡一体化的地籍数据库。对于集体土地上的各类房屋,由房管部门进行确权登记,颁发房屋所有权证书,建立信息化档案。
通过确权登记发证和强化证书应用,在增减挂钩项目的实施中,农民就可以凭借自己的产权证书,保护自己清楚界定的权利,更好地行使知情权、参与权和监督权,同时在权利受到侵犯时,可以依法取得赔偿。
3.3 按照同权同价原则,保障拆旧区的集体建设用地使用权权益
在集体土地的权利地位立法明确后,集体建设用地使用权应与国有土地使用权一样,享有同等的权利。在增减挂钩项目实施中,对拆旧区腾出宅基地的农民,除了补偿其房屋,还应补偿其宅基地权益;对腾出其他集体建设用地的单位,也应相应补偿。必须把农村土地整理节省出来的建设用地优先留给农村使用[8],发展非农产业,由乡(镇)村集体开发经营或以土地入股等方式经营,让农民长期分享集体土地整治带来的土地增值收益。
对于苏南等经济较为发达的地区,拆旧区的农民的主要收入来源已经不是农业生产,农村养老、新型合作医疗、新农保等为主要内容的农村社会保障体系已经趋于完善,对这部分农民,可以采取基于农民自愿的拆迁补偿安置、拆建安置以及农业人口安置等多种宅基地退出模式,支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革[9],自愿放弃宅基地及其房屋进入城镇居住的,可参照国有土地上的房屋征收补偿标准进行补偿安置,享受城镇经济适用房政策,并纳入城镇居民社会保障体系,加速实现农民向市民的身份转换。
3.4 完善集体土地流转制度,建立城乡统一的土地市场
在集体土地权利地位立法明确后,就应该像城镇国有土地一样,可以依法流转。应及时修改《土地管理法》等相关法律,尽快建立全国统一的集体土地流转制度,从法律层面明确集体土地流转的合法性。在增减挂钩项目实施中,建新区的集体土地如果用于非公益性用途,可以参照国有土地,通过出让、出租、作价入股等方式进行流转,出让年限可与同用途的国有土地一致,出让方式可采取招标、拍卖或者挂牌等公开交易方式。流转收益主要用于项目区的拆迁、安置、复垦等,政府按一定比例提取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护基金。使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后,可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转,如转让、出租、抵押等。拆旧区统一安置的村民,其原承包地在集体所有权性质和用途不改变的前提下,可以按照自愿、有偿的原则,采取转包、出租、转让或入股方式流转,实现规模化经营。拆旧区新增耕地,由村委会发包或重新分配后,也可进行流转。
3.5 推进产能核算和基准地价等成果应用,加快建立农村地价管理体系
自2001年以来,国土资源部在全国范围内先后部署开展了农用地分等定级估价、征地区片综合地价、农用地产能核算等工作,为全面掌握、科学量化中国农用地的质量状况,促进土地资源集约合理利用,发挥了重要作用。但是在增减挂钩项目实施中,这些成果在一些地方并未得到很好地应用,一方面是成果本身的一些问题,如实用性不强、更新滞后等,另一方面也缺乏成果应用的相关管理制度[10]。实际上,目前在增减挂钩项目实施中,通过应用现势性强的农用地产能和基准地价成果,可以提高补偿的科学性和合理性,减少在土地增值收益分配中的不公平现象,通过价格调整适当提高农村在土地增值上的分配比例[11-12],从而保护集体土地权益。
因此,应继续做好农用地分等定级估价和产能核算成果更新工作,提高成果的实用性,建立与增减挂钩、征地补偿紧密结合、便于操作的成果应用管理办法。同时,加快开展集体建设用地基准地价评估工作,运用科学的方法确立与国有建设用地相协调的农村集体建设用地基准地价,以及相应的集体建设用地使用权流转最低保护价,并定期公布、适时调整;研究各类集体建设用地使用权价格的特点,逐步建立集体建设用地地价管理体系;逐步开展对农村集体建设用地使用权的价格评估,建立农村集体建设用地使用权价格评估和备案制度。
4 结语
国土管理部门推行的增减挂钩政策在促进耕地保护和土地集约节约利用、统筹城乡发展方面起到了极大的作用,在一些地方也取得了很好的效果,但总体来看,增减挂钩政策在目前的施行中对农民集体土地权益的保护还不够,对集体农用地流转也缺乏国家层面的法律认可。今后应通过立法完善集体土地所有权、全面实施集体土地产权登记制度、完善集体农用地流转制度和建立农村地价管理体系等措施,以更好地落实和保护农村集体土地权益,保障农民的合法权益,促进城乡统筹发展。
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[1] 国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法[Z].
[2] 城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治清理检查工作[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/faa1f7ebe009581b6bd9ebed.html,2011-02-17.
[3] 王亦白.集体土地所有权,谁是行使主体?[J].中国土地,2006,(8):34-35.
[4] 谭峻.我国集体土地产权制度存在的问题及应对之策[J].农村经济,2010,(4):34-36.
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