陕西省投资环境现状与改善对策

谷孟宾

(陕西省社会科学院金融投资研究所，陕西 西安 710065)

一、陕西省投资环境改善的成效与优势

1．近年来陕西省投资软环境和硬环境都得到大幅改善

近年来，陕西投资软环境的改善获得了来陕投资企业广泛的认可。从吸引外资环境来看，陕西省进一步健全了相关涉外地方性法规，为外资进入营造了更为规范透明的投资程序;从投诉处理来看，陕西进一步完善了投诉案件处理协调机制和责任追究机制，部分市县区在投诉处理方面还进行了多项创新，如榆林市设立的“投资环境110办公室”;另外全省进一步清理和规范了行政审批，大幅度减少了收费项目，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派现象，切实减轻了企业和个人负担;进一步下放了外资企业和内资企业审批、管理权限，缩短了各类企业投资落地的周期;推行首问负责制、限时办结制、并联审批制，提高了服务效率和水平;实行重大责任问责制和不作为追究制，进一步提升了行政人员的责任意识。

除了软环境以外，陕西省的投资硬环境也得到大幅改善。作为招商引资的主平台，全省的各类开发区建设如火如荼，为招商引资提供了广阔的空间，为海内外客商的投资项目提供了广泛的选择。从交通环境来看，陕西省正加快建设覆盖全省的高速公路网络，正在建设的西安铁路集装箱中心站和西安国际港务区，将是内陆最大的现代物流园区，交通和物流运输条件正在迅速改善。从口岸建设来看，现有的航空、陆路货运口岸的基础设施和功能已进一步完善，同时榆林和西安国际港务区口岸正在加快建设，通关环境日益改进。

2．陕西省招商引资的优惠政策体系已较为完备

从纵向政策出台来看，依据本文作者粗略统计，目前陕西省、各地级市及各县出台的涉及招商引资优惠政策条款的政策文件约有500项左右。其中省级层面(含部门)出台文件约20项左右，各地级市层面(含部门)出台文件约200项左右，各县(开发区)出台文件约280项左右，基本形成了省、市、县(区)、乡镇优惠政策全覆盖的四级网络。

从政策出台的内容来看，陕西省除了出台“促进开放型经济发展”等政策外，还通过综合性的产业发展促进政策、针对特定产业的促进政策、非公经济发展促进政策、中小企业促进政策的推出来吸引本外地企业的投资，构建了招商引资的综合性政策体系，形成了陕西省优惠政策的合力。如除了专门的招商引资优惠政策外，各市县还主要针对农业、农产品加工业、林业、高科技产业、能源化工产业、绿色产业、循环经济等特色产业推出了优惠政策;针对非公经济和中小企业推出了贷款贴息、信用担保、技术创新支持等优惠政策。

3．陕西投资环境凸显出越来越多的后发优势

从国际形势来看，“十二五”期间陕西吸引外资的后发优势开始凸显。从国际贸易形势来看，服务贸易的份额正在迅速上升。由于服务贸易的竞争不再取决于物流运输的成本高低，而是取决于高端服务外包人才的多寡和信息通道的条件，类似陕西这样的科技教育大省因其在科技、人才、信息基础设施等方面的优势而具有发展服务贸易的优越条件;从国际产业转移趋势来看，跨国公司正逐步将设计、研发、高端微小制造等产品工序的高端环节向中国转移，在这些较少受制于物流运输的环节，除部分沿海明星城市外，以低端制造业加工贸易为特色的沿海地区竞争劣势开始显现，而陕西这类科技教育发达、高端人力资源丰富、员工生活成本低廉的内陆区域对跨国公司的吸引力将迅速增加，最近落户陕西的韩国三星项目即是例证。

二、陕西省投资环境的劣势与不足

1．招商引资优惠政策的政策效用正在逐步衰减

对全省招商引资优惠政策的评估显示，目前的各类招商引资优惠政策虽然对全省投资促进作用很大，但也有一些问题，具体表现如下:(1)目前优惠政策体系中“普惠”政策居多，“特惠”政策太少，对企业的吸引力不强，在区域招商引资竞争中没有明显优势。所谓的“普惠”政策也就是不仅陕西省在用、其他省份也在用的政策，而完全或大部分由陕西省自创、有特别支持目的的“特惠”政策太少，使得陕西省招商引资缺乏政策法宝。(2)依据本文作者主持的课题组在榆林700户调查企业的测算，优惠政策的综合覆盖率约在企业总数的4%左右，绝大多数企业无法享受到优惠政策，使优惠政策的覆盖面过低。这有三方面的原因:一是既有部分优惠政策落实性差，企业无法享受;二是出于优惠政策配套资金总量的限制，部分符合享受优惠政策条件的企业无法享受到优惠;三是企业达不到享受优惠政策的条件。(3)随着国家税收、土地、环保等方面新法律法规的实施和原法律法规的修订，制定“优惠政策”的宏观限制条件越来越多，导致地方政府能够推出和落实的优惠政策越来越少。从税收政策来看，2008年开始实施的《企业所得税法》将内外资企业的所得税率统一为25%，原外资企业广泛享受15%所得税税率的优惠政策已告终结，增加了利用税收优惠吸引外资的难度。从土地政策来看，随着国家对保障房支持力度的加强，在本来已经非常严厉的土地调控政策下，各类招商引资项目的土地供应异常紧张，使得项目落地难度加大。从环保政策来看，从2003年开始实施的规划和项目环评制度、2005年开始实施的区域限批制度和2007年开始实施的节能减排考核制度进一步加大了陕西省项目引资建设与加强环境保护的矛盾。

2．投资环境改善的领导管理体制和考核体系还有待进一步完善

从全省对外开放的领导管理体制来看，受制于政府机构改革相关规定限制，原陕西省及各市县的对外开放领导小组基本取消或停止运行，但由于招商引资工作对全省发展的全局性和战略性意义，目前仅靠全省商务系统的单部门推动显得高度和力度不够，需要更高层面的机构统筹协调。

从全省招商引资和投资环境改善的管理体制来看，省级部门未设招商局，市级部门及县级部门基本设立了招商局。总体来看，目前的机构设置还不能完全满足招商引资工作的需求。一是由于招商在省级部门纳入省商务厅管理，但仅有一些对口的处室，没有专门的二级局管理，另外省级对外开放领导小组已经撤销，这使省级招商部门统筹全省招商、指导各地招商的作用发挥不充分;二是地市对县区及开发区的招商工作同样存在统筹力度不强的问题。地市招商部门目前的招商工作主要是以参加展会为主，对全市招商战略的统筹、项目包装策划的指导、投资环境优化方面举措不多，各地市招商部门设立开发区管理相关处室的不多，缺乏对开发区的指导管理。

从全省招商引资的考核体系来看，有以下三点需要引起注意:一是对地市考核的硬指标单纯注重外资或者省外资金，没有对国外、省外、省内市外、市内县外、县内等不同地域来源资金平等认识，政策公平对待。二是考核硬指标单纯注重资金量大小，容易导致各地主要精力放在引进大项目工作上，忽略对产业链完善、扩大就业、发展县域经济和非公经济作用较大的中小招商项目的引进。三是考核指标没有关注投入行业。大量资金投向房地产，对其他产业发展需要的资金形成挤压效应，不利于其他产业发展和经济发展方式转变。

3．不同规模、不同产权属性、不同产业的企业对投资环境的具体诉求差异巨大，而如何满足和平衡这些差异化需求仍缺乏通盘考虑

以本文作者2011年对近30家陕西榆林大型外地企业的调研发现，进入陕西投资的大型企业最为关心以下两大问题:一是项目的各类审批能否快速完成;二是项目建设过程中征地、拆迁、水源、电力、交通、资源配置需要地方政府加强协调工作。这两大问题如果无法顺利解决，企业往往会额外增加数千万、数亿的资金成本，相比于地方政府优惠政策所能提供的资金支持，可以说是得不偿失。因此，解决好这两大问题，对大型投资项目来讲是优先于具体优惠政策推行的前置工作。但是，大量的中小企业最为关心的则是“乱收费、乱罚款、乱检查”等“三乱”问题以及“税收优惠问题”。大型企业和中小企业对投资环境的关注点截然不同。

三、陕西进一步优化投资环境的对策建议

1．提升招商引资的战略地位，把优化投资环境确定为促进招商引资工作的主要抓手

目前招商引资的竞争已经由“拼优惠政策”转向“拼投资环境”的阶段，现阶段促进招商引资要以“优化投资环境”为主要抓手，推动陕西省基础设施环境、政府各项服务环境、市场环境、社会环境方方面面的改善，这才能吸引更多的海内外企业来陕投资。

2．进一步完善招商引资的领导管理体制和考核体系

建议恢复陕西省及各市县对外开放领导小组，由各级党委或政府的主要领导任小组组长，最好将招商引资和投资环境改善工作纳入一把手工程，推动招商引资的跨越发展;在恢复省对外开放领导小组的前提下，在商务厅确定1～2名专门的副厅长分管招商和投资环境工作，将涉及外资、内资、开发区的相关处室均纳入分管范围，形成大招商的管理体制和投资环境改善的长效机制;修订各级政府招商引资考核办法，将外资、地区外国内资金、地区内资金的引资量均纳入考核范围，同时增设招商项目的产业投向、就业贡献等相关指标，发挥考核对各地招商工作和投资环境改善工作的引导性。

3．以启动全省投资环境考核为手段推动陕西省投资环境的进一步优化

在投资软环境建设上，必须下决心启动全省投资环境考核工作，对各地市和涉及投资环境工作的省直部门进行考核，考核应以企业的评价为核心，以推动省直部门以企业的需求为导向踏踏实实改善行政环境、政策环境、法制环境等投资软环境。

在投资硬环境的建设上，以谋划和加速对外开放通道型和平台型基础设施为重点改善投资硬环境。继续加大对西安国际港务区、西安咸阳国际机场、出省铁路和高速公路、榆林口岸等对外开放通道型和平台型基础设施建设，以开放通道建设和平台建设倒逼其他配套型基础设施建设;参考重庆“渝新欧”铁路班次的模式，尽快推动西安向欧盟的火车班列，吸引面向欧洲出口的跨国公司在陕投资。

4．陕西省开发区建设要树立两手抓的理念

“十一五”期间，陕西省各级各类开发区建设成效巨大，已经成为陕西省招商引资的主平台。不过根据本文作者在西安、榆林等地的调研，国家级、省级开发区目前发展势头良好，但是大量的县级工业园区的建设水平仍不尽人意，基础设施建设缓慢、开发建设资金短缺、土地征用滞后、人事编制不到位等诸多问题制约了县级工业园区的发展。但是我们应该看到的是，正是县级工业园区承载了县域经济和私营经济发展的主要任务，它既是外来中小项目落户的理想平台，也是本县财政收入和就业岗位的主要来源，需要陕西省从转变发展方式、富民强省的战略角度考虑支持县级工业园区的发展建设，在开发区建设中既要抓大也要抓小，既要抓强也要抓弱，使陕西省开发区体系在招商引资中形成结构合理、功能互补的招商平台。

［1］陕西省商务厅网站．“商务要闻”栏目［EB/OL］．http://www．sxdofcom go．cn/swt/show class．asp．

［2］谷孟宾．2009－2010年度榆林市投资环境综合评价调查报告［R］．榆林市招商服务局课题报告，2011．

［3］谷孟宾，孙雅姗，等．陕西扩大对外开放，提升经济外向度报告［R］．陕西省社科院重大课题报告，2012．

［4］谷孟宾．榆林市投资环境综合评价调查报告［R］．榆林市招商服务局课题报告，2008．