就业机会均等化的经济学分析

● 徐秋慧

迄今为止，我国大量进城务工经商的农民仍不能与城市居民平等地分享就业机会。现有的文献一般将这种就业歧视归咎为传统的户籍制度，然而更深层次的原因则是隐藏在其背后的利益矛盾和冲突。本文拟从制度变迁的视角，考察农民进城对城市居民就业和生计的影响，分析城市居民可能蒙受的利益损失和反应，探讨消除阻力的路径选择。

一、就业机会均等化的实质

社会能否平等地分配就业机会，关乎每一个求职者的根本利益。已经开始并正在推进的就业机会均等化，属于劳动就业制度改革的范畴。我国传统劳动就业制度的一个重要特征，是城乡居民在城市就业机会的不平等。改革开放以前，我国城市实行排他性的全面就业制度，政府全面保障城市居民就业。达到法定劳动年龄的城市居民，只要具备基本的就业条件，就可以通过劳动部门或人事部门安排就业。而这种安置一旦妥当，职工就很少有机会再更换单位了。作为放弃择业权的补偿，职工只要不犯大的错误，就有权在一个单位终身就业,并享受单位提供的医疗、养老、住房和子女教育等福利保障。在农村，将农民固定于土地上的产权制度和户籍制度，如果没有考取并毕业于大中专学校，没有被国有企业招工，没有应征入伍并晋升为军官，就没有机会离开土地，离开乡村。

实行市场化改革后，上述劳动就业制度有所改变。一是在城市，政府不再包揽居民的就业，企业改制中下岗的职工、大中专学校毕业生及其他新增就业人员都需要自己寻找就业门路，劳动市场逐步形成。二是在农村，剩余劳动力可以就地转向乡镇企业、家庭企业等非农产业，有些内地农民还有机会到东部沿海城市就业，由此形成了中国特有的“民工潮”。但是，一旦城市失业率上升，就业压力增大，政府就会再次限制农民进城，以保障城市居民优先就业。例如，相关部门制订的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，某些城市制定的《使用和聘用外地劳动力分类管理办法》,以及形形色色的“腾笼换鸟”政策等，都具有浓厚的限制农民进城，确保本地居民优先就业的地方保护主义色彩。

就业机会不平等首先会阻碍劳动力由低生产率的传统部门向高生产率的现代部门转移，不利于人力资源优化配置，在经济上是无效率的。同时，就业机会不平等属于就业歧视，侵犯进城农民的基本权利，在伦理上也是不公平的。此外，就业机会不平等还严重阻碍农民增产增收入，扩大城乡收入差距，撕裂社会。因此，这种局面必须改变。基本的改革思路是，深化城乡户籍制度改革，构建城乡一体化的劳动市场，鼓励农村剩余劳动力自由流动，保障进城农民与城市居民平等地分享就业机会。如果实现了上述改革，农村居民可以自由进城，与城市居民平等竞争就业岗位，在短期内城市居民原来享有的全面就业保障和社会福利就有可能减少，甚至消失；相反，进城农民的就业机会和经济收入就会相应地增加，社会地位也会有所提高。这样，传统的城乡利益关系与利益格局就会从根本上改变。可见,就业机会均等化改革的实质，是调整进城农民与城市居民在就业方面业已形成的利益关系和利益格局。

二、就业机会均等化过程中的利益损失

从逻辑上讲，破除阻碍劳动力自由流动的藩篱，保障农村居民与城市居民平等地分享就业机会，促进剩余劳动力由低生产率的传统部门向高生产率的现代部门转移，一定会促进经济增长，增加就业岗位，提高包括城市居民在内的全体居民的福利水平。但是，从打破旧制度到创立新制度并使之顺利运行并，需要经历一个较长的时期。在此期间，进城农民(及其家庭)和城市中小企业会直接受益，但某些城市居民则有可能蒙受这样或那样的暂时损失甚至是永久性损失。另外,就业机会均等化的改革必然有人受益，也有人受损，不可能使所有的人同时受益或同等程度受益。换言之，在就业机会均等化过程中，如果现在没有人受损，将来就不可能有人受益。但是，在不同的阶段，各个利益主体蒙受的损失不尽相同，因而需要分别加以考察。

首先，有些人蒙受的是绝对损失，有些人则是相对损失。所谓“绝对损失”，指的是在就业机会均等化过程中发生的实际收入绝对下降的情形。例如，在城市就业岗位既定的情况下，如果机会向所有求职者平等开放，就有可能出现进城农民工获得了就业机会，而等量的城市居民则暂时待业。如果其他条件不变，待业者的期望收入就化为乌有了。再如，在劳动需求不变的情况下，如果允许农民进城，就会增加劳动供给，均衡工资率下降，这时新增雇员的初始工资就会减少。可以肯定的说，在某一个时点上，农民工确实“抢走”了一部分城市人的饭碗，使后者蒙受了绝对损失。这是一部分城市居民反对农民进城的重要原因。

就业机会均等化过程中的相对损失，是指由于利益格局的变动，某些城市居民收入的相对减少。进城农民从总体上看，科技文化素质较低，只能在二级劳动市场就业，收入水平较低。但是，其中也不乏少数佼佼者通过多年努力打拼，积累了人力资本，提高了收入水平。某些城市居民现有的收入尽管没有减少，甚至还有所增加，但有可能不如上述成功进城农民增加得多，因而收入水平相对下降，从而使他们感到自己的利益受到了损失。随着改革的深化，还会蒙受越来越多的相对损失。对此，我们应当有充分的认识。

其次，有些城市居民蒙受的是物质损失，有些则是精神损失。现代经济学认为，影响人们行为的因素，不仅是经济学中通常所说的经济利益，也包括各种各样的精神利益。作为人们行为目标函数的效用，本身就是一种主观感受，在许多情况下很难用金钱或物质的东西直接衡量。例如，经济地位的下降、社会声望的削弱、优越感的消失等等，广义地说都是一种利益损失。在很长一段时期内，城市和农村在经济、政治、文化和社会等方面存在着巨大差别，农村人普遍地羡慕城市人，向往城市生活。随着大量农民进城，并融入城市生活，转变为新市民，城市人原来享有的社会声望下降了，优越感也逐渐消失了。对他们来说，就业机会均等化导致的损失，就不单单是物质的，同时也是精神的。

再次，有些城市居民蒙受的是暂时损失，有些则是长远损失。暂时损失是指平等开放就业机会初期造成的损失，这些损失有可能在机会均等化产生效益时得到补偿。就业机会均等化从开始支付成本到开始见效，再到收益超出成本,使损失最终得到补偿之前,也存在着一个时滞期。在这个时滞期内,有些城市居民不可避免地要蒙受一些损失。不过,这些损失会随着机会均等化、经济增长、就业岗位增加，会逐渐减少乃至消失并最终得到补偿，因而具有暂时性。在忍受暂时损失的时期，人们往往感到恐惧和忧虑。这是机会均等化进程相对迟缓的重要原因。

长远损失一般是指不改革就业制度或改革措施不当给人们带来的损失。历史经验证明，假如继续限制农民进城,国民经济尤其是城市经济发展缓慢，城市就业岗位不能较快增加，城市居民就业难的局面就很难消除,人们将不得不在长期内忍受待业或失业的折磨。正因为如此,我们才决心开放城市就业机会。另外,有些人蒙受的损失是无法从新增收益中得到补偿的。例如,有些年龄偏大、特别是就业能力较低的城里人,在同进城农民公平竞争岗位时未能就业或者失业。这种损失就是很难补偿的，因为他们已经没有机会和能力重新就业了。这些人的损失不仅是长期的，而且是永久性的。

三、就业机会均等化过程中的阻力

在城市就业机会逐步同时向城市居民和进城农民开放的过程中，蒙受损失的人为了维护既得利益，避免或减少损失，必然或多或少、或明或暗地抱怨、抗议、抵制、阻挠乃至反对就业机会均等化，成为改革的阻力。这种阻力大体上有以下三种情形。

首先，来自利益受损者的相对阻力蒙受损失的城市居民为了维护自身利益而抵制农民进城所形成的阻力。这种阻力源于机会开放过程中受损者与获益者之间的利益冲突，一般表现为受损集团与获益集团之间的对立。在机会开放过程中，城市劳动市场上大体上有三个利益集团：一是科技文化素质较低的城市居民。他们主要在二类劳动市场上就业，与进城农民有较强的替代关系。在同进城农民平等竞争就业岗位时，他们有可能竞争失利而暂时待业或失业，因而强烈地抵制开放就业机会。二是科技文化素质较高的城市居民。他们主要在一类劳动市场就业，与进城农民没有替代关系。开放就业机会对他们的就业基本上没有影响，因而对这项改革持无所谓的态度。三是准备进入城市就业的农村居民。他们在农村是过剩的劳动力，开放城市就业机会为他们进城务工经商提供了可能，是直接的受益者，因而积极拥护机会开放。就业机会均等化对各个集团的特殊利益有不同的影响，影响程度存在差别，对开放就业机会的认识、态度、行动等也各不相同，从而导致这样或那样的冲突。

其次,来自全体城市居民的绝对阻力。绝对阻力指的是在就业机会均等化过程中，每一个城市居民都有可能蒙受损失形成阻力，这种阻力在城市居民中具有普遍性。例如，在开放城市就业机会的初期，大量农民工随迁子女入读城市学校，分享城市原住民子女的教育资源，那些有孩子上学的城市居民就倾向于反对农民进城。再如，进城农民一般在城外租住房子，上下班较远，分享原上班族的公交资源，后者也倾向于反对农民进城。还如，有些进城农民在小区广场、道路两侧摆摊经营，影响原住民的生活环境，也招致反对。类似的现象还有很多，对于城市原住民来说，这些都是实实在在的损失。因此，即使他们同进城农民没有直接的就业竞争关系，有时也会反对农民进城。这也是开放城市就业机会进展迟缓的一个重要原因。

对就业机会均等化过程中相对阻力和绝对阻力的分析是一种理论上的抽象，在实际生活中，这两种阻力往往是同时发生并交织在一起的。因为开放城市就业机会包括若干具体改革举措，会涉及到多方面的利益关系调整。由于各项改革措施必须相互配套，同步进行，所以整个就业制度改革所遇到的阻力，就是各项改革所遇到的各种阻力之和。

还应当看到，少数人构成的阻力往往比多数人构成的推力还要大。这同各个利益集团在改革过程中所处的地位、发言权的大小以及“声音”的高低有关。例如，城市二类劳动市场上的城市居民虽然人数较少，但他们抱怨、不满和抗议农民进城的“声音”却很大，并且易于通过媒体、人大代表、政协委员、社区组织等渠道，传递到政府决策层。而政府出于安定社会，争取民心的需要，也倾向于出台优先保护本地居民就业的政策。进城农民则因为存在着“搭便车”现象而难以集体行动，其诉求非常分散，“分贝”也很低，对政府决策的影响有限。再如，教育、文化、卫生、交通、公安、城管等单位的主管人员，都掌握着一定的权力，有些人则直接管理进城农民。如果他们感到利益受损，对进城农民不满，形成的阻力就相当大。所以，在推进城市就业机会均等化的过程中，对此不能掉以轻心。

四、就业机会均等化过程中阻力的消除

在我国城市就业机会均等化的过程中始终存在着阻力。在机会开放的初期这种阻力较小，也易于克服，因而进展较快；随着开放过程的推进，利益冲突的加剧，阻力越来越大，并且越来越难以消除，因而严重地阻碍着就业机会开放。如果这种局面不能尽快地改变，就有可能无限期地推迟机会开放，使传统体制继续下去。因此，推进城市就业机会均等化的关键在于消除各种各样的阻力。

从理论上说，开放城市就业机会，促进农村居民进城，有利于推动经济增长，增进全社会福利，因而对包括城市居民在内的全体居民是有利的。对多数城市居民来说，在短期内蒙受的损失，完全可以从长期的更大收益中得到补偿。通过宣传教育，使广大的城市居民正确对待眼前利益和长远利益的关系，就有可能改变他们对农民进城的态度，减少对开放城市就业机会的抵制。这是克服阻力的一个重要方法，但其作用是有限的。

某些城市居民之所以反对开放城市就业机会,是因为此举损害了他们的利益。如果能对他们进行某种形式的补偿，使之减少损失，或降低受损程度，这种阻力就有可能减少或消除。借鉴发达国家的经验，可考虑下述补偿办法：一是建立失业保障基金，补助暂时失业的工人；二是建立养老保障基金，帮助退休工人安度晚年；三是建立最低生活保障基金，帮助贫困家庭正常生活；四是建立再就业培训基金，帮助失业工人重新就业。这些补偿办法基本上属于社会保障范畴，已经在不同程度上实施了，也取得了一些成效。但由于种种条件的限制，制度建设还不完善，补偿效果也不尽如人意。

需要指出，旨在消除就业机会均等化阻力、加快其进程而实施的补偿，从本质上说是将该项改革受益者的一部分新增收入补偿受损者，维持后者的既得利益，因而补偿性支出严格说来是“非生产悸”的，是对国民收入的重新分配。但是，这种补偿确实减少了阻力和社会冲突，有助于农民顺利进城，增强城市经济活力。实践表明，新增收益总是多于补偿额，因而在经济上是可行的，虽然这种补偿尽管有“养懒人”之嫌，但对于推进城市就业机会均等化改革来说是有积极意义的。

同时，我们也应该看到上述补偿措施的局限性。首先，这种补偿只能是部分补偿，而非充分补偿。例如，工人失业后得到的失业补助都低于在岗时的工资水平；再如，提前退休工人领取的养老补贴，也少于在职时的收入。这是因为，如果对所有的损失都给予补偿,原来的利益格局就不会改变,实质上的改革就不会发生。所以，要想推进实质性的就业制度改革，就只能进行部分的补偿；既然补偿是部分的，也就不能奢望此举可以消除全部阻力。

还应该看到，补偿是一种收入的转移支付，操作起来费时、费力，成本很高。例如，开放城市就业机会后出现的暂时失业，哪些是因为进城农民竞争造成的，需要给予补偿；哪些是由于产业结构调整造成的，需要工人自理，并不容易划分清楚。并且，失业工人的损失有多少，应当补偿多少，怎样补偿，也不是很容易算清楚的。既然城市居民的损失帐很难算清楚，要做到充分补偿也是不可能的。

此外，有些人蒙受的损失是很难补偿的。例如前面提到的精神损失和相对损失，就很难通过再分配的形式给予补偿。另外，在一定时期内，新增加的收益还不够多，社会还没有能力对所有的损失进行补偿。例如，不可能在短时期内大幅度提高失业补偿。既然损失得不到补偿，指望他们停止反对改革也是很难的。

总之，对就业机会均等化过程中城市居民蒙受的损失进行补偿，有可能消除一部分阻力，但不可能消除全部的阻力。在这个过程中，总还会剩下一些难以消除的阻力。诸如：无法通过物质补偿而消除的精神损失所引起的阻力；无法彻底消除的相对损失所引起的阻力；与改革“阵痛”相关联的阻力。就业机会均等化是就业制度改革乃至整个经济改革的一部分。如果其他改革不到位，国民收入在一个较长的时期内不能较快增加，城市居民的收入水平不能较快地提高，其损失不能较快地得到补偿，他们对开放城市就业机会的疑虑和抵触就会增加。就业机会均等化过程中始终充满着利益矛盾和利益冲突，要求我们高度重视可能遭遇的阻力问题。但是,从经济发展的必然趋势来看,阻力迟早是要被克服掉的，城乡劳动市场被分割的局面一定会被打破，逐步实现城市就业机会的均等化会逐步实现。我们对推动农村剩余劳动力向城市转移，完成二元经济向现代经济的转变，应该有足够的信心。

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