耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策*

杨瑞珍，陈印军，易小燕，方琳娜

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

近年来，我国耕地流转进入了一个快速发展阶段。通过耕地流转促进了耕地的适度集中，有利于发展农业规模经营和实现农业机械化，提高土地资源利用效率和农业生产效益，这是发展我国现代农业的重要途径。然而，从近几年的实际情况看，一个不容忽视的现实问题是在耕地流转过程中出现了过度“非粮化”倾向，如任意发展下去，将对我国的粮食安全构成威胁。因此，通过分析典型地区耕地流转中“非粮化”状况，探讨其产生的主要原因，提出相应的对策建议，对推动耕地合理流转、促进农业规模化经营、确保粮食安全具有重要的意义。

1 典型地区耕地流转中的“非粮化”现状

目前，在耕地流转过程中，“非粮化”现象日益显现。从流转对象来看:农户对农户流转的耕地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了耕地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。

2009年该课题组曾对浙江、河北两省6个典型县24个村中的356个农户进行了调查。结果表明，耕地流转中的非粮化问题突出。作为经济较发达的浙江省，其177个农户的调查结果表明，农户原有耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比重分别为86.6%和13.4%，而通过流转转入的耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比重分别为24.8%和75.2%。转入的耕地中，用于非粮食作物种植的耕地面积比重比原有耕地高出61.8个百分点，转入耕地的非粮化率是原有耕地非粮化率的5.6倍。作为粮食主产省区的河北省，其179个农户的调查结果表明，农户原有耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比重分别为84.1%和15.9%，而通过流转转入的耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比重分别为21.2%和78.8%。转入的耕地中，用于非粮食作物种植的耕地面积比重比原有耕地高出62.9个百分点，转入耕地的非粮化率是原有耕地非粮化率的约5.0倍［1］。

再从其他省、市地区看，耕地流转后的“非粮化”现象比比皆是。以河南省为例，截至2009年底，全省59.9万hm2流转土地中，非粮食生产的达到了23.08万hm2，占流转总面积的38.52%;在全省18个省辖市中，土地流转“非粮化”率达到或超过40%的有13个，达到60%以上的有6个，个别地方甚至达到了70% 以上;在全省7 101个种植业合作社中，从事粮食生产的有2 174个，占30.6%。四川省成都市只有不到1/5的流转土地在种植粮食和油料。2008年吉林省延吉市农村土地流转面积达2 368hm2，占总耕地面积的34.9%，其中用于非粮食作物种植的942hm2，占流转总面积的39.8%［2］。山东省莱阳市、江苏省通州市和重庆市奉节县3个市 (县)在参与流转的土地中，流转前种植粮食的比例为76.25%，经济作物的比例为22.6%，其他作物的比例仅为1.15%。而流转后，用于种植粮食的土地比例降至45.83%，种植经济作物的比例增至25.83%［3］。尽管目前土地流转的“非粮化”现象尚未对粮食生产能力构成实质性影响，但从长远看，如不采取有效措施，让其任意发展下去，对粮食安全造成的危害不可低估。

2 耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因

2.1 种粮比较效益低

近年来，虽然国家相继出台了多项对种粮农民的补贴措施，并不断提高粮食收购保护价，但农业生产资料价格的持续攀升，侵蚀了农户的种粮收益。种粮比较效益低下，无疑是推动大户“非粮化”种植的关键因素。

从近年来种粮和非粮作物的比较效益分析来看，种植经济作物的效益明显高于种植粮食作物。在棉花、烤烟、西瓜、黄瓜、辣椒、莲藕6种经济作物与双季稻的对比中，种植效益最低的烤烟，亩效益是双季稻的2.36倍;种植效益最高的莲藕是种粮效益的7.97倍，平均是种粮效益的4.37倍。安徽省阜阳市农办的调查显示，土地流转后每公顷平均产值在4.5万～6.0万元，是分散经营的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜经营、速生林木种植、水产养殖等。在江苏省赣榆县墩尚镇，因养泥鳅一亩产出效益大于种2hm2水稻的效益，目前，赣榆县墩尚镇9 800个农户，有6 000户由协会组织起来养泥鳅，流转土地1 400hm2，农民人均纯收入从泥鳅产业就增收5 470元，占总收入的68.6%，而种粮收益只占4.5%。浙江宁海种植花卉的经营年收益一般在6万～12万元/hm2;种植水果的经营年收益一般在6万～7.5万元/hm2/年;水产养殖的经营年收益一般在4.5万～6万元/hm2;种植苗木的经营年收益一般在1.5万～3万元/hm2;而种植粮食的经营收益则只有近1 500元/hm2［4-5］。因此，在土地承包经营权的流转过程中，除少数种粮大户利用流入的土地继续生产粮食外，一般的农业企业或农村专业合作社往往用流转集中而来的土地从事经济作物生产，或从事种养殖业及其他非农产业的经营活动。

2.2 法律和政策规定对土地流转的用途不够明确

现行法律和政策只是规定了“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，缺少“粮田必须种粮或必须保障一定比例种粮”的硬性规定。另外，在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权配套的法规来约束土地流转的用途、土地流转的程序、土地流转的风险、土地流转的规模、土地流转的责任追究等。可见，法律、法规不配套，特别是对土地流转的用途不够明确，这是造成耕地流转后过度“非粮化”倾向产生的重要原因之一。

2.3 地方政府对种粮缺少应有的支持与鼓励

当前，不少地方政府在政策制定上，均有利于发展高效农业，而不利于发展粮食生产。目前，全国不少地方政府出台了流转的土地用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，且达到一定期限和规模的，从财政上给予一定补贴的政策规定;其他如对农业标准化示范基地、农民专业合作社、农业产业龙头企业、农业社会化服务组织等资格资质认定、发展建设项目申报，对发展高效农业及其规模，都有操作性强的政策和具体的量化要求;而对发展粮食生产、种粮大户的扶持政策却相对较少。而国家制订的粮食补贴政策滞后又不完善，下发的粮食补贴由原承包户领取，而未必补到实际种植者头上。种粮者实际得不到应有的政策支持与鼓励。

2.4 农地管理制度和监督缺乏

农业管理制度缺乏，目前一些地方的基本农田落实不到地块和农户，保护基本农田缺乏补偿和激励机制等，如对农民的种粮补贴不是根据种粮面积补，而是根据耕地面积补。监督不到位或者是监督缺乏，包括地方政府、土地及工商管理部门等没有监督到位。如现在一些城市人在农村建造房子的问题，就明显违反国家《基本农田保护条例》。但相关机构，如土地管理部门、农业部门却没有进行必要的干预和有效的纠正，这与监督不到位有着直接关系的，结果耕地“非粮化”、甚至“非农化”现象越来越严重。

2.5 土地流转费用高、融资难、融资成本高

与此同时，土地流转费用高，也成为大户“非粮化”种植的一大推手。如安徽省濉溪县两年前，每公顷土地流转费用不到0.75万元，而目前已经涨到1.2万元，预计很快将达到1.5万元，有的地方还要额外给流转农户办理社会保险。这也就意味着，国家如果不对种粮大户进行相应的补贴，种植粮食作物将无利可图。此外，融资难、融资成本高，也激发大户出现“非粮化”冲动。种粮大户的融资需求迫切，但因无抵押物，金融机构一般不予信贷。

2.6 对耕地流转后用途的片面理解

目前，全国不少地方政府出台了流转的土地用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，从财政上给予一定补贴的政策规定。这对农村干部和群众有一种误导和误解作用，他们片面地认为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等都是农业生产用地，这些地只要是没有变成建设用地，在农业生产用地范围内什么事都可以干，其用途可以任意改变。由于对耕地流转后用途的片面理解，从而使耕地主要用于种植粮食作物的概念在广大农民心中很模糊。

3 解决耕地流转中过度“非粮化”问题的对策建议

对近年来土地承包经营权流转过程中出现的过度“非粮化”问题，必须站在确保国家粮食安全、经济安全和社会稳定的高度，引起重视，采取一系列切实可行的措施，遏制“非粮化”趋势的蔓延。

3.1 完善粮食补贴制度

现在强调粮食补贴制度，就是国家对种粮的农民实行直接补贴。但在现实中，大多数地区都按照当初农民与国家签订的承包协议来操作。结果没有种粮甚至被抛荒的耕地也同样得到了补贴，种粮补贴的也落在了原承包人手中，并没有转移到实际耕种人手中。因此，要进一步完善粮食补贴制度，应按照“谁种粮、谁受益”原则，即粮食补贴随田走，而不是随户走，将粮食补贴补到真正种植粮食作物的大户头上。同时，加大对种粮大户的补贴力度，如对流转66.7hm2以上、种植粮食作物、与农民签订流转合同的，可给予“特殊”补贴。此外，建议在现有各种粮食直补政策的基础上，财政再列出一笔专项资金，对直接种粮的龙头企业、专业协会、种粮大户和农民给予更多的种粮补贴和奖励，比如在农机具购置、抗旱等方面，应给予相应补贴，以缩小种粮与种其他经济作物以及搞养殖业、花卉业、休闲观光农业等的效益剪刀差，从而真正调动起他们的种粮积极性。

3.2 对土地流转的农业用途做明确的划分

有关土地流转，国家规定最基本原则是不得改变土地的农业用途，但对农业用途的范围并没有清晰地确认，如我国目前对农业生态旅游，农家乐等项目究竟怎样才算偏离农业用途并没有规定，很多地方只要有林果种植和花卉种植就算农业用地。类似这种项目不仅占用了大量粮田，而且也严重破坏了土地的粮食生产能力。因此，土地承包经营权流转要严格坚持“三个不得”原则 (不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益)的基础上，各地方要对土地流转的农业用途做明确、具体的划分。同时要加强土地流转后农业用地特别是基本农田的用途监管，确保耕地流转后用途不改变。

3.3 切实加强农田基础设施建设

加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田是提升粮食生产能力、确保国家粮食安全的迫切要求。近些年来，我国农业基础设施得到了一定改善，但是从总体来看，农业基础设施建设严重滞后的局面没有得到根本改观。农田水利、农业科技、农机装备、农业植保等设施投入明显不足。因此，应采取有效政策措施，大规模改造中低产田，建设一大批旱涝保收的高标准粮田，提高耕地基础地力和产出水平。继续大力实行测土配方施肥，提高土壤肥力，特别是土壤有机质含量，解决地力下降问题。制定和采取有效政策措施，加强中低产田改造和农业基础设施建设，特别要加大对小型农用水利建设的投入，逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制，设立农田节水专项资金，加大旱作节水农业建设投入［6］。

3.4 切实保障种粮农民的利益

依法保护农民的土地承包权，是维护种粮农民利益的根本。要坚决依法保障农民对土地承包经营的各项权利，确保农民在承包期内依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，保证土地流转收益归农户所有。要完善土地流转办法，即土地承包经营采取何种方式流转，应该由农民自己说了算，任何单位和个人都不得强迫流转农民的承包地，也不得阻碍农民依法流转承包地。这样就能够有效地保证农户选择土地从事粮食生产的道路，保证他们至少做到粮食消费的自给。

3.5 加大金融信贷、农业保险等方面的支持力度

破解种粮大户的信贷“贫血”难题。大户融资需求迫切，若得不到银行的信贷支持，必将转入地下融资，除需承担高额的利息支出外，也扰乱了国家金融秩序。基层建议，金融机构可探索以土地经营权作为抵押，推出符合大户需求的金融产品。同时，当地政府应出台财政贴息、税收优惠措施，降低大户融资成本，促进农业生产。另外，为了应对规模种粮者面临的自然风险，国家应该充分利用政策性农业保险这一强大的工具为其护航，相比小农户而言，种粮大户、种粮龙头企业更加需要对政策性农业保险，同时政府和农业保险公司在开展业务时也变得比较容易，政策性农业保险大有可为。

3.6 实行最严格的耕地保护制度

随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求量日益增大，土地“非农化”和耕地“非粮化”问题会日趋严重，我国耕地面积逐年减少，耕地等自然资源缺乏已成为制约我国粮食安全的瓶颈。因此，要必须坚决实行最严格的耕地保护制度，坚守1.2亿hm2红线。严格保护基本农田，稳定粮食播种面积。严禁搞耕地跨省 (区)域占补平衡、多占少补和占优补劣。加大耕地保护力度，加强耕地管理制度和监督，依法约束耕地流转的用途、耕地流转的规模、耕地流转的责任追究等，应用制度来规范耕地流转行为，遏制耕地流转过度“非粮化”趋势。

［1］陈印军，易小燕.耕地流转中的非粮化问题突出，应引起重视.农民日报，2010-02-10

［2］朱忠贵.农村土地流转非粮化与粮食安全，粮食问题研究，2010，(1)

［3］黎霆，赵阳，辛贤.当前农地流转的基本特征及影响因素分析.中国农村经济，2009，(10):4～10

［4］易小燕，陈印军.农户转入耕地及其“非粮化”种植行为与规模的影响因素分析.中国农村观察，2010(6):2～10

［5］张五钢.我国土地流转中的“非粮化”倾向与对策研究.黄河科技大学学报，2010，12(5):54～57

［6］尹成杰.全面增强粮食安全保障能力.农民日报，2011-04-06