法制宣传教育能力试论
2012-01-28湖南省司法厅办公室湖南长沙410011
李 铖 (湖南省司法厅办公室 湖南长沙 410011) ■文
法制宣传教育能力试论
Tentative Discussion on the Education Capacity of Legal Publicity
李 铖 (湖南省司法厅办公室 湖南长沙 410011) ■文
法制宣传教育是“将法律交给人民的工程”。自1986年启动以来,我国的法制宣传教育已走过25年,取得了有目共睹的显著成绩。但不可否认的是,“长期以来,法制宣传教育工作的理论研究弱于实践研究,弱于工作研究。①王进义:《法制宣传教育的性质、价值及创新初探》,《中国司法》,2004年第10期。”这不能不说是遗憾的事。在当前社会管理创新已成为全党全社会的一项战略性历史任务的新形势下,法制宣传教育在面临大好发展机遇的同时也面临自身发展的挑战。如何在新形势下提高法制宣传教育能力,从而充分发挥在社会管理创新和全面建设小康社会中的应有作用,不论从理论还是从实践看,系统研究法制宣传教育能力,无疑具有重要的意义。
一、深化法制宣传教育能力研究的必要性
当前,法制宣传教育主要体现为一项政府的社会管理、社会服务职能②司法部办公厅编:《全国司法厅 (局)长提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班文集》,法律出版社2005版,第305页。。因而从职能部门的角度出发,“职能”只解决我们要做什么的问题,是一种规范性的东西。在此基础上,我们应主要解决如何履行职能的问题,这就是法制宣传教育能力问题。“加强和创新社会管理,是社会管理领域的一场深刻改革。③周永康:《加强和创新社会管理 建立健全中国特色社会主义管理体系》,《求是》,2011年第9期。”在社会管理创新的改革过程中,作为提高全民法律素质、推进依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础性、先导性工作,法制宣传教育必将继续发挥重要作用,而能力的高低与否,则直接决定了其今后的作为空间和发展方向。
第一,加强和创新社会管理必然要求加快建立法治社会。法治是人类社会最先进的治理模式,社会管理最大的创新就是落实依法治国基本方略。对法制宣传教育来说,这不能不说是一种能力的挑战。从法制宣传教育发展的历程可以看出,其已远远超出普法的范畴,已成为党和国家推进法治进程和进行社会法治建设动员的一种重要形式,具有政治与社会性④梅义征:《论“五五”普法的目标、主要任务和工作方式》,《中国司法》,2005年第8期。。这就意味着法制宣传教育必须跳出自身部门的局限性,以一种能力的表现统揽、协调各方搞好全社会的法制宣传教育,促进社会主义法治国家建设,实现法治文明。
第二,加强和创新社会管理必然要求形成法治的推动力量。作为上层建筑层面的法治,不仅要求我们普及法律常识,而且应更重视现代法治观念的普及,从而在社会建立普遍的法律信仰,形成根本性的法治社会推动力量。而这就是法制宣传能力的质的表现。或说,如果普及法律常识是法治社会最起码的条件的话,那么有无法律信仰以及程度的高低,则标志着一个国家的法治水平。因而这也构成了法制宣传教育能力发展的内在动力,是自身发展的必然要求。第三,加强和创新社会管理必然要求促进发展与公正。“发展与公正是中国特色社会主义的两大根本问题。实现真正意义上的社会公平和正义,是科学社会主义最基本的价值追求。⑤李景田:《中国特色社会主义旗帜上鲜明地写着发展与公正——在全国党校系统纪念中国共产党成立90周年理论研讨会上的主旨报告》,《学习时报》,2011年7月11日。”发展与公正也是法治社会要解决的基本问题。一是通过创造公开、公平、公正、可预期的法治环境,形成经济发展的法治优势、法治保障,而这也是提升发展的软实力和长远竞争力。二是从法理的角度看,公平正义感来源于法律价值观,这意味着法制宣传教育必须以最大的能力限度,去宣传贯穿于中国特色社会主义法律体系中的公平正义精神,特别是在国家、公共和个人利益发生冲突的时候,必须促成当事人在选择上体现法治精神和法律价值观,实现全局意义上的公平正义。这两者都决定法制宣传教育不能机械讲读,照本宣科,而必须从能力的高度推动工作、实现目标。
同时,加强法制宣传教育能力研究也是解决自身问题的现实需要。从调研看,当前的法制宣传教育遇到不少新情况、新问题,如普法群体呈现多元化,急需改变单一渠道;群众对法律的需求表现多样性,急需改变单调手段;法制宣传教育内容趋向深化、细化,简单化的做法急需改变;法制宣传教育力量呈现多元化,急需改变政府单一主导的现状,尤其是历经五个五年普法后,社会大众的法律常识已有一定基础,防止法律工具主义、实用主义及所谓的“百姓挟法与执法者相斗、执法者挟法与百姓相斗”,这都要求法制宣传教育工作者提升理论素养和工作能力,否则无法以法律服人、以工作服人。另外工作中反映出的体制不顺、制度不全、作风不实、效果不佳及与时代发展的要求不适应等,都需通过提升法制宣传教育能力来解决。因为能力是显在的内因,而内因是促进工作发展的根本力量。这就要求全面、系统研究法制宣传教育能力,以形成相对完备的理论指导、推动实践。
二、法制宣传教育能力的构成特质
从分类上看,法制宣传教育能力应属于政府能力体系,因为它目前属政府部门的职能。从政府能力的角度看,马克思·韦伯强调维系政府所需物质手段的合法使用,认为国家能力就是国家合法地使用那些独占性权力活动的能力。结构功能学派强调,“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构,并使他们具有制定政策和在社会中执行政策,特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。⑥[ 美]A·阿尔蒙主编:《政治经济学:体系过程和政策》,上海译文出版社1998年版,第433页。”公共选择学派则从政策的制定或执行效果的角度理解政府能力,如认为政府能力是政府完成任务的潜力或是政府吸引资源投入以满足社会整体需求的能力等。回归国家学派的乔·米格达尔则认为,“国家能力是国家通过各种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力,主要表现在渗透社会组织、规制社会关系,抽取资源和以特定方式使用资源等方面。⑦时和兴:《关系限度制定》,北京大学出版社1996年版,第152页。”在我国学者中,以王绍光和胡鞍钢的观点具有代表性,认为政府能力“是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力,包括汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力,并主要体现为政府的财政能力。⑧王绍光、胡鞍刚:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1993年版,第6页。”
从概念分解看:宣传,是指用演说、文字、文艺等方式向群众说明讲解;教育,在此主要指社会教育,指通过教育使人明白道理之意。能力,指能胜任某项任务的主观条件⑨均参考《新华词典》,商务印书馆1993年版。。据此,笔者认为,宣传重在讲求宣传的载体、形式和手段,这是法制宣传教育的形之所在;教育重在讲求教育的效果,这合乎邓小平同志“加强法制重要的是进行教育,根本问题是教育人⑩邓小平:《邓小平文选》,第三卷,人民出版社1993年版,第163页。”的意思,即通过法制宣传教育使各类对象知晓法律制度,受到法制教育,明白法制道理,树立法制观念,形成法律信仰,这是实质所在。能力则总揽宣传和教育,构成对法制宣传教育的总体把握和实质控制,体现了职能部门从事工作的效率和效果所在,是其实然与应然境界。
当然,不能单纯从政府能力的角度或字面意思出发讨论问题,但这能反映法制宣传教育能力的一些基本特质,并成为比较科学的思考角度。于此,可进一步认为,作为政府部门,其履行法制宣传教育职能必须以一定的法制宣传教育能力作为基础和保证,法制宣传教育能力直接影响法制宣传教育职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣;另一方面,法制宣传教育能力又总是在实现法制宣传教育职能的行为中外显出来,人们也总是从完成一定活动、达到一定效果的观点来了解、考察和确定法制宣传教育部门的工作能力。换句话说,法制宣传教育职能解决的是工作部门“想干什么”或“要干什么”的问题。这是职责和功能,是具体工作部门对社会承担的责任和法定的管理权限。法制宣传教育能力解决的是工作部门“能干什么”或“会干什么”的问题,是职能部门运用公共权力,调动社会资源,履行法制宣传教育职能,为实现工作的发展目标而具有的稳定性的潜在和现实的功能性力量的总和。具体而言,主要包括如下内容:
1、规制能力。指职能部门根据有关法律法规,对职能范围内的法制宣传教育活动进行规范和约束,维护法制宣传教育正常开展的能力。增强规制能力,能够使法制宣传教育工作在当前形势下更有效、更充分地利用和配置社会资源,这是本身进一步规范化、制度化发展的必然要求和最优选择。考量规制能力,应依法界定法制宣传教育的工作范围、自主程度、参与事项、透明度、可预期性及责任追究的强硬等,否则无法弥补法制宣传教育在某种程度上的“失控”和“失真”。因为在现实工作中,一些人认为法制宣传教育是“软任务”,以为走走过场,应付即可。因此,必须强化制度的约束力,如自主程度,指法制宣传教育在多大程度上不受任意干预而自主决定工作方案,这是衡量规制能力的重要标准;责任追究的强硬度,直接影响工作的责任心、执行力;参与事项及程度,是直接导致法制宣传教育在多大程度上可以得到保障的重要因素和途径。当前重要的是,作为政府为社会民众提供的公共服务,要着重以制度化的形式保证工作开展必要的经费、力量,防止无钱干事、无人干事,促进法制宣传教育部门尽快从客观限制中解放出来,遏制可能的“虚化”、“弱化”倾向。职能部门还必须抓紧出台全国性的法制宣传教育法规,使普法行为有法可依。可喜的是,“五五”普法时期,这项工作在一些省得到突破,“六五”时期,这仍应成为工作重点。
2、服务能力。指职能部门服务于党和国家工作大局,面向社会和民众,提供优质、高效的法律需求服务的能力。法制宣传教育部门属于公共职能部门,它提供的公共物品即服务能力集中体现在为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会所需法治环境的服务本领上,为社会和民众法律需求服务的本领上。服务乃政府部门之天职。但由于体制的影响,法制宣传教育部门在一定程度上还存在管理意识重于服务意识的表现,法制宣传教育工作的行政色彩、管制意味较浓甚至有的还以普法之名谋部门利益之实如收取普法读本费、普法考试费等,真正以服务者姿态投身普法的意识还有待转化、强化。一切服从服务对象 (大的层面是国家和社会,小的层面是具体的组织、公民)的学法、用法需要,是服务的本质规定,要做到融管理于服务、以服务促管理,“努力向服务型管理转变”⑪周永康:《加强和创新社会管理 建立健全中国特色社会主义管理体系》,《求是》,2011年第9期。,这是创新社会管理的原则要求,也是由当前法制宣传教育的政府主导性特点决定的。我们必须在普法服务的方法、形式、效果和对象上狠下苦功、巧功、实功,真正做到有法必普、有需必普,普必求实、普必有效。同时,法制宣传教育还具有社会参与性,志愿者、非政府组织也是推动普法的重要力量。因此,法制宣传教育部门必须搞好扶持引导,在工作上一视同仁、一体对待,善于整合、扩大服务能力。
3、政策执行能力。指促进法制宣传教育的公共政策在权限范围内得到全面有效地贯彻执行,从而消除“执行中的现实状态和理想状态差距⑫刘斌:《政策科学研究》,人民出版社2000年版,第16页。”的能力。三分政策,七分执行。从实际来看,法制宣传教育的政策基本上都由党委、人大和政府作出,如加强法制宣传教育的决定、决议和五年普法规划等,法制宣传教育部门实际上只是具体的政策执行者,这实际已成为法制宣传教育能力的输出方式或表现形式。现在一个不好的现象是,自上而下的政策执行往往变成了自上而下的文件落实,而且轰轰烈烈,但实际的具体工作则淹没其中或是选择性执行,厚此薄彼。要提升政策执行能力,首先必须保证法制宣传教育政策的科学性、民主性和权威性、回应性,避免政策冲突、陈旧、不配套等现象,实现社会利益表达的专门化、公共政策制定的专业化。其次必须强化办事机构建设,规范政策执行机制,改变“忽视政策执行者对政策执行效果的影响作用,忽视多元化政府机构共同执行政策时的沟通和协调功能⑬黎民主编:《公共管理学》,高等教育出版社2003年版,第138页。”的现象,着力提高执行人员素质,合理授权,确保政策执行不走调。其中的关键是强化对政策执行过程、结果的监督、考核,形成从上而下实施、从下而上负责和社会公众参与监督、职能部门迎难而上的工作格局和良性循环,从而实现政策预期目标。
4、协调能力。当前,普法依法治理工作基本上形成了党委领导、人大监督、政府实施和部门各负其责、全社会共同参与的良好体制机制。一些省的依法治省或法治建设、法制宣传教育领导小组由省主要领导挂帅,相关省领导为副组长,相关部门领导为成员,省委政法委书记兼任领导小组办公室主任,省司法厅厅长、分管副厅长及法制宣传处处长为领导小组办公室副主任,办公室实际就是法制宣传处,两块牌子、一套人马。应该说,对于司法行政部门承担的普法依法治理职能来说,这是很好的工作平台。但理性地看,由于办事机构或说法制宣传处的地位、性质等因素影响,要想形成规格极高的领导小组和具体执行机构之间的匹配,这就要求法制宣传职能部门具有较强的组织协调能力,切实利用好工作平台。事实上,作为具体事务的承办机构,省司法厅或说法制宣传处无法对其他部门形成实际的领导、制约功能,其所依靠的只能是协调功能,即细化各部门的法制宣传教育任务,负责做好组织、协调、指导、检查等。也就是说省司法厅要既能以领导小组名义统揽普法依法治理工作全局如制定政策,又要能以领导小组办公室的名义协调有关部门落实具体工作,形成具体事务实际以省司法厅为主组织并协同各部门有效调动、优化配置现有资源,持续实施普法规划的良好工作机制,实现普法依法治理社会效益最大化。
5、持续能力。指持续推进工作,积极维护全民学法、守法、护法、用法的法制宣传教育环境的能力。吴爱英部长指出,“五年来,在党中央、全国人大、国务院和地方各级党委、人大、政府的重视、监督和领导下,经过各地区、各部门、各单位和广大普法工作者辛勤努力,党中央、国务院转发的‘五五’普法规划已顺利实施完成,全国人大常委会决议全面贯彻落实,‘五五’普法取得了显著成效。⑭吴爱英:《全面贯彻实施“六五”普法规划努力为实现“十二五”时期经济社会发展目标营造良好法治环境——在第七次全国法制宣传教育工作会议上的讲话》。”从领导、决议和规划落实、具体工作、实际成效层面简要地指出了当前法制宣传教育工作的总体状态,即内、外工作环境。当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,法律实施任务更加凸显,广大人民群众的法治需求不断增强,对法制宣传教育工作提出新的更高要求。因此,各级法制宣传部门要从如何加强普法与党委政府工作大局、部门中心工作的结合度和争取领导及有关部门重视支持、提高自身成效、落实规划制度、强化媒体宣传等方面,持续优化工作环境。同时,维护法制宣传教育环境最根本的是要靠制度,以制度持续创新,促进环境持续优化。一是修改或取缔无效率的制度。二是填补制度真空,制定更务实高效、更具适应性的新制度。三是完善优化制度体系,坚决杜绝制度制定的部门保护主义。四是持续增强制度的刚性约束力。如此,以制度持续推进普法工作,形成优化工作环境的内、外合力,实现社会各界对普法的工作预期。
6、资源开发能力。当前,“在工作实践中,重视普法经费的争取,忽视其他资源的有效利用;重视部门内资源,忽视部门外资源;重视传统资源 (书报刊)的挖掘,忽视现代传媒资源的利用,影响和制约了法制宣传教育工作的开展。⑮王进义:《法制宣传教育的性质、价值及创新初探》,《中国司法》,2004年第10期。”这非常中肯地指出了我们在资源开发能力上的缺陷。一是政策资源争取不足,一时的经费争取是治标之效,长效的政策支持才是治本。二是不善于借力用力、顺势造势,工作仍显封闭性。三是发传单、树喇叭、摆桌子等旧有做法仍较普遍,对互联网等现代传媒利用不足。如当今报刊、电视、网络均设有较多社会时评栏目,法治总是评议热点,而概观全国各省市县的法治网站,法治时评了无踪影,而这是传播法治思想迅速有效的渠道。更重要的是要重视人力资源开发,这已在“六五”普法规划中得到明确强调。人是工作的根本主体,如何寻求扩大普法依法治理的人、物、智力资源,统筹内外资源,必将成为撬动普法依法治理工作的阿基米德支点。
三、法制宣传教育能力的影响因素
法制宣传教育能力的形成、培养是一个不断积累和提升的过程。这是个动态的概念,其状况如何,受多种因素影响。就目前情况来看,影响法制宣传教育能力的因素主要有以下五个方面:
1、理念因素。理念具有先决性,直接影响和制约法制宣传教育能力。受长期以来的政府管理模式影响,人治理念及考试主义、形式主义等不同程度存在。科学合理的法制宣传教育理念有利于职能部门厘清思路、把握规律从而增强工作的主动性、前瞻性,有效提高法制宣传教育能力。遵循科学发展观的宏观指导,以社会主义法治理念为价值指南⑯刘武俊:《论法制宣传教育与社会主义法治理念教育》,《中国司法》,2010年第3期。,完整的法制宣传教育理念至少应包括以下内容:一是服务大局的理念。普法工作要着力围绕服务党委政府工作大局做文章、下功夫,因为“党委政府是否支持、重视部门工作,是以部门服务大局的工作成效为衡量标准”⑰湖南省司法厅课题组:《司法行政服务党委政府工作大局论略——以两大专项主题活动为引》,《中国司法》,2011年第7期。,绝不能自我封闭、孤芳自赏。二是普法为民的理念。一切从群众的需求出发,坚持贴近群众、贴近实际、贴近生活,从而“真正把法律交给人民群众”。三是虚功实做的理念。相对于普及法律知识、法治思想,普法具有“虚”的一面,但最终要反映为实践成效,即普法工作要为推动解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为“十二五”时期经济社会发展创造良好法治环境作出实质贡献。四是融入生活的理念。将普法工作有机地融入国家和公民的政治、经济、文化和社会生活中,以主动而不是被动、传播而不是灌输、双向交流而不是单向施教的形式,讲求普法“育人”全方位、“化人”细无声,褪除普法的机械、枯燥。
2、职能因素。从法理上讲,职能应由法律明确规定,因为其在形式上是宪法或权力机关对法制宣传教育部门职责和权限的规定。我国目前没有关于法制宣传教育的单行法,司法行政系统亦没有组织工作条例,法制宣传教育部门的职责只是规定于政府的“三定方案”中,如某省人民政府关于该省司法厅内设机构法制宣传处的职责表述为“拟订全省法制宣传教育和依法治理规划并组织实施;指导普法依法治理工作;参与指导基层民主法制建设;承担某某省依法治省领导小组办公室的日常工作。”4句话65个字,宏观而抽象,宽泛亦局限,于法制宣传教育工作来说,这样的框定,应该说多少有点不足。当然,于政府来说,职能都是平等的,都是政府工作的有机组成部分,都应受到政府重视、支持。我们认为,法制宣传教育职能的实现是以法制宣传教育能力为基础的,能力的强弱决定了职能的实现程度;同时,法制宣传教育能力所赖以建立的制度机制、行使的权力权利又与其职能有关,职能为能力的形成和发挥提供了制度保障,框定了能力的基本内容和发展方向,二者是双向互动关系。因此,从这个意义上说,法制宣传教育能力是法制宣传教育职能在公共权力领域运行的具体化;没有明确完善的职能,法制宣传教育能力的发挥将在一定程度上失去应有的基础和依托,难以在更高平台上彰显法制宣传教育对全社会的作为和成效。
3、方法因素。这是指在一定的运作体系中,面对社会大众,法制宣传教育职能部门用什么方式输出职能,开展工作,实现工作目标的问题。从方法论的角度看,主要有两个层面。宏观层面:第一是如何领导的问题,健全普法依法治理工作领导体系、工作运行机制;第二是如何指导的问题,健全业务标准、实施方法、考核指标,如法治城市、法治县的创建、法治环境创造等急需建立考核指标⑱王公义:《建设法治城市 量化衡量指标——在中国·昆明“法治城市·制度创新”论坛上的演讲》,载于《司法行政研究》,法律出版社2010年版,第180~187页。;第三是如何引导的问题,始终把握普法依法治理工作发展大势、热点难点,促进形成工作合力。从另一个角度看,部、厅法制宣传教育职能部门应着重加强政策支持、制度建立完善、工作监督检查等;基层部门应侧重于具体工作的组织实施,将工作蓝图转化为社会看得见、摸得着的实在成效。微观层面,即具体的法制宣传教育方法论问题。传统的方法无疑应保留,但更应注重创新,否则就会抑制能力的提高。创新就是要求各级法制宣传部门积极面对新形势、新特征,切实以时代发展的要求审视工作、以改革创新的精神提升能力,从而更好地提供普法服务,使普法依法治理之路越走越宽。从实际看,省市由于工作条件相对较好,方法创新较多,主要表现为利用现代传媒技术,而县乡“形成了一些惯性思维和惰性,缺少理论和方式的创新⑲2010年1月22日,全国普法办副主任、司法部副部长张苏军《在全国法制宣传处长会议上的讲话》。”,创新动力不足,创新成果较少,沿袭传统方法较多,需引起重视。
4、个体因素。人是法制宣传教育的主体,构成主体的人的能力越强,在内部协调一致的情况下,这个部门的能力也就越强。从能力建设的角度看,法制宣传教育个体能力应主要包括个人品质、学习能力、决策能力、组织能力、协调能力、执行能力、信息能力、创新能力等。强个体才能形成强部门。其中的关键是抓好学习,以学修身、以学增能。笔者建议,从事普法依法治理工作的同志应具备一定的政治、法律、管理、新闻、网络知识,并深入研究新形势下普法依法治理工作如何更好地服务社会管理创新,推进社会主义民主政治建设,服务经济建设,推进区域法治,增强普法的渗透力,利用媒体、网络进行宣传等重大课题。笔者以为,从工作推动的角度看,加强组织领导或说发方案、搞检查是惯有的事务,而从理论高度进行深层次思考,探索客观规律、前沿思想,强化顶层设计、路径指引,才是真正推动工作发展的强大发动机。可以设想,如果普法依法治理战线有一百至二百个系统地而不是零碎地、实际地而不是空洞地探讨理论知识的同志,而且这些同志在注重“务实”的同时也执著“务虚”,既不闭门造车也不坐而论道,无疑就会以量变到质变的方式促进法制宣传教育能力提高。
5、信息因素。面对信息技术的飞速发展,法制宣传教育工作对信息化的要求和依赖程度越来越高。相对于司法行政系统来说,普法依法治理工作的信息化程度较高,主要表现是从上至下基本建成法治门户网站,但也有信息化技术力量薄弱,人才短缺、人员不足和信息化应用系统平台建设各自为政的问题。笔者认为,能否开创“数字普法”,实现法制宣传教育信息的高效采集和开发、利用,必将成为法制宣传教育能力提升的重要标志。笔者建议,应按照“需求主导、服务为先、小步快跑、注重效益”的建设原则和“选择式突破、低成本实施”的推进思路加快推进“数字普法”。同时,要加强法治门户网站管理、维护,着重增强信息内容的全面性、公众参与性、技术先进性,切实将其办成法制宣传部门乃至司法行政机关的窗口和名片。具体而言,一是充分考虑社会各阶层、人群的不同法治需求,注重增加与老百姓生产生活息息相关的法律法规内容。二是不断加大音像、图片、视频、图表资料比重,丰富网站内容,增强直观性。三是科学梳理网站内容,开设探索引擎、绿色通道、便捷方式等,让访问者能迅即找到法律服务信息。四是对一些重大法律法规政策实施情况,通过解读、访谈、热议、调查等网上互动形式,及时面向社会进行宣传,并尽可能在网上帮助解决实际问题,从而提高知晓率、点击率。
(责任编辑 赵海鸥)