构建市区经济发展新机制

□文/杨新宇米奇彦

浙江省在县域经济发展上领先于全国，很多省份都在学习浙江的管理模式，但在市区经济的发展上却相对较弱（除杭、甬外）。以湖州市为例，湖州市设于1983年，下辖德清、长兴、安吉三县和吴兴、南浔两个区。湖州自建市以来，市区GDP年均增长速度为17.4%，比全市平均速度低0.28个百分点，比三个县的发展速度都慢，占全市经济的比重也从1983年的48.9%下降到2010年的45.8%，近年这种差距表现得尤为突出。

湖州市区在20年里有三次行政体制调整。比较各个时期湖州市区和三县发展的相对速度就会发现，行政体制与发展速度的关联性并不强。这说明，影响经济发展速度的因素很多，仅仅依靠行政管理体制的调整不能完全解决问题。

在市区经济发展上，一个经常提到的问题是财政体制。上世纪80年代，许多省份撤地建市，把原来由省管的县级财政改由市管理。但浙江省从1953年有市、县财政以来，一直坚持省财政对县财政的直接管理。省管县财政的优点是减少了一个行政层级，激活了县域经济发展；缺点是减弱了地级市政府对全市经济的调节管理能力，中心城市发展缓慢。省管县财政对于区级来说只有半级财政。在市区范围内，市政府与区政府按照税种的不同划分为市级收入、区级收入和市区共享收入，也就是说，区所辖范围内很大一部分财政收入要上缴市财政，市区财力明显偏弱。

市区财力明显弱于县的主要原因是比县多了一个市级机构，这一机构不仅指政府部门，还包括教育、卫生、文化等诸多方面以及对县的管理成本等。而市区经济发展与行政管理体制没有决定性的关系，与省直管县的财政体制也没有负面的必然联系。加快发展市区经济的突破点不在行政体制，更不在财政体制，而在中心城市自身的发展，以及市与区之间的工作机制，主要包括以下三个方面：

——构建中心城市优先机制。中心城市的发展并不仅仅是人口和建筑面积的简单增长，而是要通过提高城市功能，成为全市的经济高地。要大力发展先进制造业，集聚一批技术含量高、经济效益好的大企业，在战略性新兴产业和特色优势产业发展上领先一步。中心城市要成为服务业发展高地，需大力发展教育事业，成为地区的教育中心；大力发展医疗卫生事业，成为地方的医疗卫生服务中心；发展商贸综合体，成为地方商业中心；发展文化娱乐事业，成为文化娱乐中心；加强环境改善，完善交通规划，建设宜居城市，成为地区的居住中心；建设交通枢纽，完善铁路、公路、水运网络，成为地区的物流集散中心。

——构建市区经济崛起机制。加快平台建设，大力招商引资，全力推进项目；加快推进城镇化，加大基础设施建设力度，推进小城市、中心镇建设，加速农村市区化。改革生产关系，最重要的是在工作机制上，要实现市区联动。将市政府部门也作为市区发展的直接责任部门，在现有行政机构不变的情况下，加大市级部门的责任。对此，规划上要统一，工作上要联动，考核上要合并。

——构建全市经济统筹机制。市级政府虽然对所辖县没有财政管理权，但作为行政上的上级政府，依然承担着对整个地区经济社会的统筹协调任务，履行管理职责。有必要建立全市经济统筹机制，包括两个方面：一方面，市政府对全市经济进行统筹协调，在经济发展、社会建设、环境保护等方面加强领导，统筹规划，特别是在交通、工业平台和产业布局、跨县区合作等方面发挥领导和主导作用；另一方面，为增加市级经济的调控能力，对县收取一定的行政管理经费，这也符合按劳分配原则，为保持县域经济活力，收费比例不宜过高，这需要认真研究。

市区作为一个地方中心城市所在地，具有对周边的带动引领作用，如果经济实力持续不断地下降，其带动性就不能有效体现，对全市的调控能力也会减弱，整个区域经济的协调性可持续就会受到影响。因此，市本级经济的发展亟需引起各方面的重视。