以“飞地经济”破解发展瓶颈

□文/陈建军梁佳

“十二五”乃至更长一个时期，对浙江发展来说，没有比加快产业的转型升级步伐更为关键的事情了，近年来浙江的转型升级取得了一些进展，但比较长三角兄弟省市来说，差距有趋于明朗的态势。

在长三角一体化发展的大趋势下，局限于一省一市的空间范围谋划产业转型，效率不理想已经是显而易见的事。在资源要素流动的大背景下，以新的思路，新的手段，构筑新的平台——联合开发区，以此大力推进“引进来”和“走出去”战略，应该是浙江转型升级新战略的重要内容。

联合开发区的功能

联合开发区，又称“异地合作共建开发区”、“飞地开发区”、“产业转移合作园区”等，是以跨区域合作共建为特征的一种新兴开发区模式，联合开发区的主要功能可以归纳为以下两点:

一是资源要素的交换。一般来说，产业转移的发动方拥有资本和技术等产业资源优势，而产业转移的接受方相对拥有土地和劳动力资源，或者市场资源方面的优势，双方通过联合开发区这一平台进行资源和要素交换，将产业资源的空间迁徙这一原本更多的表现为微观层面的企业行为，转化为相关地区通过资源要素的交换克服彼此发展瓶颈的宏观经济行为，从而有助于克服产业转移中的区域利益失衡壁垒，推进区域协调和一体化发展，这在中国现行体制下具有特殊意义。

二是形成区域创新空间。新经济地理学认为，创新更多来自于多元化的资源要素集聚，包括多元文化的汇聚和融合，联合开发区的形成有助于打破相关地区由传统产业结构支撑的相对固化的社会经济发展格局，为该地区注入更加先进的要素资源和发展理念，通过融合发展，形成区域创新的新空间和地区发展的增长极，并通过溢出效应带动周边地区的发展。

联合开发区建设的苏沪经验

中国·新加坡苏州工业园区是我国最早出现的跨国联合开发区，在此基础上，江苏省2003年启动了国内第一个跨区域合作的联合开发区——江阴靖江工业园区；2005年江苏省委出台《关于加快苏北振兴的意见》，提出了南北挂钩共建产业园的设想；2006年，江苏省出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》；2009年，江苏省政府印发了《关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》。在自上而下的推动下，江苏成为我国联合开发区发展最快的地区。截至2011年底，江苏省的联合开发区(江苏称为“共建园区”)达到33个，仅2011年就新增了7个。

江苏的基本做法是:苏南与苏北城市相互结对，由苏北地区在本地省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“园中园”，确定为联合开发区，两地分工协作，苏南地区负责园区的规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，苏北负责园区的拆迁安置、基础设施配套、社会管理等工作。园区还享受土地指标、省财政补贴、电价优惠等诸多政策。在园区利益分配上，双方10年内的收益全部用于滚动发展，10年后再按一定比例分成。区中园建设遵循市场导向、优势互补、利益共享、集约开发、可持续发展五条原则。在领导管理体制上，通常有三个层级，即南北双方政府联席会议、园区管委会、园区投资开发公司。受益与苏南苏北联合开发区的成功经验，江苏还积极展开和上海市的合作，大力兴办跨省联合开发区。目前上海、江苏合作共建的联合开发区已达11个，如上海杨浦区大丰、海安产业园、昆山浦东软件园等，得益于联合开发区的建设，2010年仅苏北地区实际引资就达972.7亿元。

近年来，江苏一直保持较好的增长势头，大力推进联合开发区建设是一个重要因素。值得注意的是，江苏省在推进联合开发区建设时，强调政府政策干预和行政推动，联合开发区建设在江苏不仅成为一项经济工作，也成为一项政治任务，上下驱动，合作速度快，效果也比较明显。

上海也是联合开发区的积极实行者，已在市外建立20多个联合开发区(上海称为异地工业园或开发区分区)，其中落户江苏的最多，其次是浙江和安徽。上海这些年来面临着产业转移和转型升级的巨大压力，特别是制造业，正处于产业链再编、布局重组的关键时期，对内“走出去”，在外省市特别是空间距离相对较近、一体化发展基础较好的长三角地区建立联合开发区，对上海来说是一个理想的选择。

与江苏省自上而下的推动有所不同，上海更多地依靠开发区、企业和区县政府。上海和外省市联合兴办开发区大致有3种联动类型:一是上海市属企业或地处上海的央企，与外地开发区共建园区，如宝钢与海门合作建设宝钢产业园、上海纺织集团与盐城大丰市合作建设纺织产业园等。二是上海的开发区与外地开发区共建园区，如上海漕河泾开发区海宁分区等。三是上海区县政府在市外合作建设园区，如江苏大丰杨浦共建产业园等。

上海推进联合开发区建设有四个特点:第一，势头强劲。因为上海面临包括土地和其他要素资源甚至是政策资源的瓶颈，需要寻求新的发展空间；第二，以大型国有企业为联合开发区的主要推动和参与方。上海国有企业大多拥有资金、技术和品牌等方面的优势，以及和外地政府对等谈判的实力和能力，无需政府出面；第三，联合开发区主要分布于距离上海300公里半径以内地区，苏北、浙江内地以及皖南地区被看好；第四，资源交换目的明显。联合开发区所在地区基本都拥有上海方面所需要的资源如土地、能源、产业配套能力等，合作双方是资源互补的关系，这和苏南苏北之间带有某种程度的区域合作型有所区别，受市场机制推动的特征更为明显。

联合开发区的意义和作用

在长三角地区，浙江“走出去”的资本名列全国各省区前列，但像江苏、上海和安徽这样基于顶层设计，以兴办联合开发区这样的形式推进转型升级的做法还未成为普遍。整体而言，浙江在联合开发区的建设方面，无论在规模、数量以及制度设计的规范性上都落后于上海、江苏。

浙江的产业转型升级需要在两个维度上同时展开，其一是在产业维度上，大力发展现代制造业和现代服务业，其二是在空间维度上，即“走出去”和“引进来”，“走出去”就是在面临空间资源、市场资源、知识技术资源、劳动力资源瓶颈制约的情况下，以向外省市转移产能和产业资源的方式拓展空间，形成产业链空间分布的多元化，以此来整合资源和开拓市场，“引进来”就是通过从外部引进本地区产业转型升级的稀缺资源或产业链相关环节，由此来带动本地产业和企业竞争力提升。以兴办联合开发区的方式来推动产业转移和“招商引资”，由于在制度设计上一开始就和资源要素互换、产业集聚、区域创新以及由此而来的资源集约利用紧密相关，具有更好的社会经济效益。

浙江的产业结构调整和转型升级一直以产业转移和企业跨区域发展为重要特征。本世纪初，浙江的民营企业就开始了“东扩西进”的跨区域发展进程，浙江已经是全国最大的资本输出地。实践证明，单纯的对外转移包括资本、生产环节在内的产业资源，并不能解决浙江的发展方式转型问题，在民间资本流出相对较多的温州地区，当地的产业转型升级步履缓慢是导致经济社会发展不稳定的主要因素。另一方面，单纯地把产业资源的流动看做是企业微观决策的问题，无论是希望留住本地企业的政府劝说努力，还是采取各种公关手段吸引地属企业家的回归，可能都是没有把握这一系统工程的关键所在。事实上，产业资源的移动包括企业的各个生产环节的空间迁徙，在很大程度上是一个产业链的空间离散化和资源要素的空间整合问题。在中国现行体制下，这些要素资源在空间上的分布差异在相当程度上和各地各级政府的政策导向有关。在这种情况下，整合政府和企业的资源，以制度创新为手段，通过兴办联合开发区来形成资源要素跨区域交换的平台，打造产业链和产业集聚的空间载体，才能促使企业迁徙成为一个更具宏观社会经济价值的微观行为。

加快联合开发区发展

——考虑在省级层面上建立联合开发区的领导、规划、协调机构，推动和指导浙江联合开发区的建设和协调工作，配套出台有关联合开发区的相关政策。同时，加快联合开发区的规划指导，可以结合省级产业转型升级规划一并进行，也可以制定专门的联合开发区规划。

——借鉴江苏经验，在浙江已有的山海协作工作中增加创办联合开发区的内容。考虑现有的省内企业跨区域迁徙的既有路径，可在相关地市间建立若干个省级联合开发区，如温州和丽水、杭州和衢州等。

——规划跨省联合开发区建设。可以考虑在嘉兴、湖州等地和上海合作建设联合开发区，促进沪浙间的产业链跨区域布局，推进区域一体化进程；在浙东和浙南地区可以结合发展海洋经济，结合大项目的引进，与中央和外省市的大型国有企业兴办联合开发区，鼓励浙江中小企业与大型企业进行产业链合作。

——考虑到浙江既有的产业布局和开发区、高科技园区和产业集聚区的建设状况，建议以园中园(区中园)的形式推进联合开发区的建设，即依托已有开发区或产业集聚区来建设联合开发区。

——联合开发区实行政府引导、政企协同、市场主导、滚动发展的战略。在泛长三角一体化发展等政府间合作框架下打造省际产业转移合作区(即联合开发区)，为推行跨区域发展的浙商提供“抱团出海”的空间战略平台。