肯尼亚宪法改革模式与埃及革命模式*——非洲两国模式比较及启示

李勇

(最高人民检察院检察理论研究所，北京100040)

在庆祝“八二宪法”颁布三十周年之际，关于中国宪法改革的呼声也日益高涨。远在非洲大陆的诸多国家，宪法改革正方兴未艾。其中，肯尼亚十分具有代表性，肯尼亚宪法改革中提出了很多与以往不同的思想，也在民众中掀起了一场宪法意识的改革。而非洲埃及则在民众革命的迫使下进行着自身的宪法改革。作者不揣冒昧，尝试对两国的变化进行比较分析，并希望从中得出一些启示。

一、肯尼亚宪法修改与社会转型

(一)背景

肯尼亚人民经过多年的努力，终于在2010年8月，经过全民公投，最终以67．25%的支持率通过了代表现代文明精神的“新宪法”。在这部“新宪法”通过之前，有分析人士认为，通过这部宪法将必然引起肯尼亚种族骚乱并一发不可收拾。但结果并非如此，仅仅几声枪响后，这部宪法就顺利得以通过了。现在我们看到的肯尼亚宪法是经过肯尼亚全民大讨论反复修改而成的，因此当向肯尼亚的知识分子问及有关“新宪法”的问题时，无论他们是“搞物理”的还是“搞化学”的，往往每个人都会像宪法学家一样，如数家珍般地向你解释“新宪法”每一个条文的缘由以及好处。通过这次修宪，在肯尼亚民间掀起了一次宪法普及的运动，既建立了分权与制衡的国家政治体制，同时，也相当于开展了一次十分有效的全国范围的公民意识教育。

(二)肯尼亚新旧宪法比较

1、结构的调整

肯尼亚在这部“新宪法”实施之前，实行的是1998年制定、2001年修订的宪法，“新宪法”与“旧宪法”明显的区别在于，“旧宪法”的设计显得粗线条一些，“旧宪法”加上修正案共计75页，其中体现维护统治的意味特别浓厚;而“新宪法”的设计则趋于详尽，有206页之多，“人民国家”的感觉更浓重了一些。“旧宪法”开篇声称“肯尼亚是一个主权共和国”，“宪法在全肯尼亚具有强制执行的效力”;而“新宪法”则首先提出“人民主权和宪法的最高性”，文本的用语也更加柔和，使用了“宪法维护”来强调全民应当遵守宪法。结构上，“旧宪法”条文顺序首先规定了国家的权力，而权力中首先确认了总统、副总统的权力，然后分别是内阁、行政、议会、司法权，之后是公民的权利与自由、经济、公共服务等。而“新宪法”则焕然一新，分别规定了主权在民、宪法至高无上、公民权利与自由、土地与环境、财产权、人民的代表权，然后是立法权、行政权、司法权、国家治理的原则等(规定了政府进步的目标、原则、政府治理的方式、政府治理的边界、政府监督等)。

2、内容的变化

(1)公民权利

在人权法案的规定中，“新宪法”总则肯定了人权法案的地位:人权法案是肯尼亚民主国家不可分割的一部分，是社会、经济、文化的脊梁。组织和保护人权的目的是维护个体和集体的尊严，促进社会公正和实现人的潜能。值得注意的是，“旧宪法”提出，根据宪法，肯尼亚的每个人都被授予基本的权利和自由……而“新宪法”则提出，人权法案中规定的基本权利和自由属于每个人，不是国家赋予的。“新宪法”还规定，法院有权对法律没有规定的权利和自由以立法和采纳最有利于维护权利和自由的方式进行解释，进一步强调，在解释人权法案时，法院或者其他权威机构要有助于提升以建立在人的尊严、平等、公正和自由为基础的开放的民主社会的价值;有助于提升与人权法案精神、目的一致的价值。“新宪法”根据“无救济即无权利”的法律原则，还详细规定了权利法案的执行和救济程序。

“新宪法”较“旧宪法”在权利规定的体例与内容上也更加规范和完整。较“旧宪法”的体例，“新宪法”将每一项基本权利都概括出来，还增加了“人性尊严”、“隐私权”、“媒体自由”、“获得信息权”、“集会自由”、“环境权”等内容，并且特别详细地规定了保护孩子、残疾人、年轻人、老年人以及少数人群的正当权益。“新宪法”同时组建了特别委员会，即人权和平等委员会，专门负责人权保护的事宜。只要肯尼亚公民认为政府或私人机构侵犯了他们的宪法权利，都有权向这个委员会提出申诉。这个委员会的具体职能和作用是:①促进人权尊重以及在肯尼亚形成人权文化;②促进总体上的性别平等与公正;③促进在公共和私人机构中的人权保护;④对于各个领域，包括国家安全机构的人权保护的监督、检查和报告;⑤接受并检查对于侵犯人权的控诉并且采取合适的方法对被侵害的人权予以恢复;⑥主动或者根据申诉发起涉及人权事务的调查和研究，并提出建议，以改善国家机关的运作;⑦作为国家的主要机构，确保执行与人权有关的法律法规条约的义务;⑧调查国家事务中的任何行为，或者在政府任何领域里的公共行政中的行为或疏漏，即那些被指认或怀疑有偏见或不适当或者导致任何不适当或偏见的政府行为;⑨调查滥用政府权力、不公平对待或者违法，压迫，不公正或者迟延作为等的政府行为的申诉;⑩对于⑧、⑨款的被调查的申诉做出报告，并采取补救措施;○11执行法律所规定的其他职能。

(2)政治体制

“旧宪法”在诸多国家权力中最重视总统、副总统的权力，并置于宪法之首，然后是行政权、立法权、司法权;而“新宪法”中，国家权力的顺序则依次为立法权、行政权、司法权。在政治体制的架构上，“新宪法”更符合权力运行的特点，在立法权上强调民主的重要性，行政权上则强调效率的价值，而在司法权上更强调它的宪政功能。在立法权的规定上，“新宪法”与“旧宪法”的明显区别在于“新宪法”详细规定了选举的体系和过程。肯尼亚的政府选举规定了以下五条原则:①公民自由地行使自己的政治权利;②不超过三分之二的被选举公共机构成员为同一性别;③残疾人获得公平代表;④公正而平等地普选;⑤自由公正的选举应以下列方式:(a)以无记名投票方式;(b)免受暴力，恐吓，不当影响或腐败;(c)由一个独立机构进行;(d)透明;(e)以一个公正、中立、高效、准确和负责任的方式管理。在“无救济即无权利”的原则指引下，也设计了专门的独立选举委员会，负责争议的调处和解决。“旧宪法”将立法权置于总统和议会，而“新宪法”则更注重分权的精神，将立法权回归国会，并将过去的一院制更改为两院制，更强调民主与精英政治的结合。“新宪法”大大加强了议会在制衡总统权力上发挥的作用，立法机关有权视实际情况弹劾总统，有权传唤各内阁部长以及国内高级事务官参加听证会，这些规定大幅度加强了对国家行政机关的监督。此外，“新宪法”还保证了利益代表的广泛性，规定，众议院中要有至少47位女性议员以一州一名的方式从各州县中选出，12名特殊群体的利益代表，他们代表青年、残疾人和工人的利益。参议院中要保证至少有16名女性代表，另有一男一女两名议员代表青年人的利益，一男一女两名代表残疾人利益的议员。

“旧宪法”中行政权由总统与总理共同行使，两个国家权力中心在行使行政权中难免龃龉，既大大降低行政效率，也由于制度缺陷造成可能的内部争斗。而“新宪法”确定了总统民选的原则与程序。选举委员会对总统选举进行监督，该委员会为完全独立性的机构，并且不在总统管辖范围之内。“新宪法”既赋予了总统绝对的权力，避免了行政权多元对效率的损耗，同时又取缔了那些可能滋生总统独裁以及高层腐败的特权。

司法权方面，“新宪法”将许多法律原则规定进来，如:①司法普遍适用，无论当事人地位如何;②迟到的正义非正义;③解决争议的替代形式，包括和解、调解、仲裁和传统的纠纷解决机制都应以促进争端解决机制为目的;④司法裁决须经正当法律程序;⑤遵从宪法的目的和原则。并且规定，传统的争议解决机制，如果违背人权法案，是非正义或者非道德的，或者导致不正义或不道德以及与宪法法律不一致的，不得再使用。“新宪法”进一步确立了司法独立的原则，规定了人事、财政的保障制度。为确保法官独立公正行使审判权，还设立了法官服务委员会。

此外，在国家与地方关系问题上，强调相互尊重，相互合作，为了提高地方工作的积极性和主动性，维护好少数民族的利益，“新宪法”确立各级政府管理地方财政、地方自治的治理策略。在财政事务上，提出凡涉及财政的相关事务，必须有开放性和问责制，公共财政体制应促进社会公平。并强调:①税收负担应地方与中央公平分担;②国家提高的税收收入应在中央与地方间公平共享;③支出应促进国家的公平的发展，特别是边缘化的群体和地区。此外，还规定要实现代际公平，不但要考虑当代人，也要考虑后代人;公帑必须谨慎和负责任的使用;财务管理责任应落实，财政报告应清晰等。

正如我们所知，现代社会治理中，独立机构正在发挥着越来越重要的作用，肯尼亚宪法设立了多个对社会事务有重大影响的独立机构。除了上文提及的人权委员会、独立选举委员会、法官服务委员会，还有宪法执行委员会、国家土地委员会、道德与反腐败委员会、财税委员会、公共服务委员会等。

这次修宪成功首先是肯尼亚各方一直呼吁修宪历经20载，人民意识到肯尼亚出现的各种社会问题的主要的、根本的原因是宪法中的根本政治制度和公民权利保护制度设计得不够科学和合理，这是修宪成功的内在的根本原因。当然这次修宪有其特殊的政治背景，以总统为首的主要政治势力达成一致是这次修宪成功的重要外部原因。内外原因综合作用促成这次修宪成功。顺便提及的是，即便肯尼亚“新宪法”较“旧宪法”有明显的改善，符合社会发展潮流、符合广大人民群众的切身利益，仍然有30%多的人不支持。可见，并不是所有人都能够支持利益进行调整，但历史的趋势是不可避免，社会终究会按照自身规律去发展。

二、埃及革命与社会转型

(一)背景及原因

1月25日是埃及法定的警察假日，这一天也成了近30年执政埃及的穆巴拉克的终结日。在2011年1月25日至2月11日，超过一百万人抗议穆巴拉克的统治，走上街头游行示威，提出实现民主权利以及总统胡斯尼·穆巴拉克下台等要求。2011年2月11日，副总统奥马尔·苏莱曼通过国家电视台宣布，穆巴拉克已经辞去总统职务并将权力移交给埃及武装部队最高委员会。

有人说，这次革命的“始作俑者”，主要是“初生牛犊不怕虎”的埃及80后以及90后的年青人。“推特”(Twitter)和“面书”(Facebook)是埃及能够革命的重要原因。然而埃及分析家却认为，“仅仅失业与贫穷不会导致政府被推翻”，“仅仅困苦的经历也不会导致人民去反抗”，“推特”和“面书”更不是埃及革命成功的主要原因。虽然“面书”是一个重要的新闻来源，但只有17%的人是通过互联网得到的消息。埃及革命并非一个偶然、简单的事件，而是长期的社会不公正，包括社会财富、资源、岗位等分配不公等等因素的积累和总爆发。近年来，埃及经济获得了长足的发展，然而，埃及的大幅度经济增长却使财富越来越集中在了少数人的手里，穷人手中的财产随着通货膨胀变得越来越少;民主的呼声与民主的实践之间的差距越来越大。在父权式的国家里，不同于其他类似国家可能以较少的自由换得高品质的国家服务，埃及人则两样都得不到，因此，这种生活质量的双重降低，使埃及人认为这个旧政权不是一个慷慨的过度保护民众的父亲，而像一个不折不扣的监狱。埃及作为一个阿拉伯大国，地区影响力日渐式微，在巴以问题上的处理不力也是这次革命的重要导火索。此外，本·阿里在突尼斯的下台也极大地鼓励了埃及人摆脱政治宿命论的束缚。

全球知名的民意测验和商业调查机构，盖洛普(Gallup)公司曾做了一个广泛的社会调查，或许能够使我们更清晰地看到这次埃及革命的内在原因。这组数据的时间包括革命前几个月，采访的对象是15岁以上，不同性别、不同年龄、不同地区、不同教育程度的埃及公民，由于其广泛的代表性和时间跨度，向我们展示了导致革命的社会因素，主要包括:

1、埃及的经济发展成果没有能够得到埃及人民的共享。一般而言，社会福祉与GDP有一定的关联，因为公民通常会从自己国家的经济增长中受益。例如，经济增长通常会提供更多的创业和就业机会。然而在埃及，虽然2010年的国内生产总值增长了大约5%，但调查显示，与其他类似增长的国家相比，埃及人享受的国家发展成果相当少，低工资和高通胀并行更使之雪上加霜。盖洛普调查按照生活满意度，把公民分为“生机勃勃”、“努力奋斗”、“遭受痛苦”三种类型。尽管这些年埃及的国家财富增长不少，但认为自己“生机勃勃”的比例自从2007年起一直在降低，认为自己“遭受痛苦”的人则与其他国家比起来高很多，埃及的比例大约为31%，而利比亚为8%，苏丹为13%。仅仅最富有的20%的埃及人认为2010年比过去的一年更好。

2、国家自身的缺陷。公众对于政府提供的创业机会、就业机会、可预见的经济条件、住房、社会服务、公共交通、自然环境、教育水平、年轻人发展的潜力激发等方面的满意度都呈下降趋势。2010年调查显示，仅房地产价格2010年较2009年就增长了10%;在保护环境方面，只有26%的民众满意目前政府对于保护环境所做的努力，而2009年的这一数字为41%;对教育体系的满意度也从2009年的61%跌到了2010年的56%。

3、民主愿望得不到实现。调查显示，埃及人除了崇拜西方的技术，还有他们的民主思想。97%的人希望制定一部“新宪法”并保障言论自由;而四分之三的人提出了类似于埃及实现自由的希望。埃及人认为，民主能够促进社会进步，但在埃及无法实现。革命前认同这个思想的比例高达89%。是盖洛普调查的150个国家中比例最高的。而仅有4%民众认为，他们能够向官方表达他们的意见，这组数据则是被调查的150个国家中最低的。

2005年和2010年，埃及分别进行了两次政治选举。但代表们并没有真正成为民众的意见代表，民众也无法向代表表达自身的利益。由于这些政治挫折，埃及人对自己自由的满意度再创新低。由2005年的77%降至2010年的47%。

(二)革命后埃及人的现状及愿望

1、坦诚当前状况恶化但对未来充满希望

2011年6月，盖洛普中心为了继续探寻埃及走向，在埃及一次革命刚刚结束，即2011年3、4月间对埃及境内不同地区、年龄超过15周岁的1000个埃及公民又进行了一次面对面的调查。调查显示，人们不再相信任何领导，没有哪一个政治党派的支持率能超过15%。埃及的经济局势、有关人民生活的医疗保障等正在恶化。更多的人表达了对犯罪率升高的担忧。受访者对当前生活水平的预期与前四季度相较呈下降趋势;但对未来的预期则有更多的埃及人表示乐观。83%的人认为，这个社会将会变得更公平、更自由。有趣的是，这次革命后，尽管埃及的生活水平有所下降，但更多的埃及人原意留在埃及，而不愿移民他国。盖洛普调查了2008年、2009年秋、2010年春、2010年秋，2011年春对当前生活标准的满意度，分别为72%、79%、76%、70%、63%。也就是说，公民对于革命后的生活满意度最低，但却有更多的人愿意呆在国内，是这五个时间点中最高的。这也表明从长远看，埃及人对国家还是抱有信心的。在“后穆巴拉克时代”，64%的埃及人认为，这个国家可以通过构建民主政府来解决埃及当前存在的社会问题;比较而言，只有34%的人认为这个国家必须由一个强人执政才能变得更好。

2、理性对待重建

埃及人相信非暴力的方式是纠正社会不公的最有效的方式。在对待传统的宗教问题和宗教冲突上也表现出冷静、理性的态度。在宗教问题上，埃及人表现出了中东少有的宽容态度，三分之二(67%)的埃及人不反对他的邻居有其他的宗教信仰，这个比例在中东地区仅次于黎巴嫩的76%。这为宗教多元化和宗教宽容奠定了良好的社会基础。针对宗教领袖的地位，调查问卷提出，(1)宗教领袖在国家政治生活中有建议作用;(2)宗教领袖在国家政治生活中有绝对的权威;(3)宗教领袖在国家政治生活中不发挥作用。(4)不知道。关于这个问题答案的比例分别为69%、14%、9%、8%。

3、对未来领导人的希望

这次民众还对未来领导人提出以下希望:(1)经济体制改革要与政治体制改革相伴去保证国家实现健康的过渡。埃及领导人必须举行人民所希望的自由与公正的选举和宪法公投。接受采访的十分之九的公民希望选举是公正、公开和真实的。在三月的宪法公投中，司法监控发挥了重要的作用。80%的公民对司法体系有信心，认为未来的选举应当继续利用司法监控系统。94%的民众对军队保障选举有信心，并希望电视等媒体能够教育和鼓励民众去投票。(2)创造新的商业和工作机会。(3)通过强化国家统一和公民平等增进宗教间的和谐，而不是简单地推进“世俗国家”。(4)改革当地政府和机构。包括:地方的管理者从政治指派向直接选举过渡;研究创建当地警察部队的可行性来代替国家警察，重建对警察的信任;通过社区共建，邻里互助降低犯罪率。(5)全身心地去解决“巴以冲突”。(6)重塑埃及形象，与美国构建良好的关系，实现相互尊重，互利共赢。

4、在埃及与美国关系问题上希望与怀疑并存

大约三分之二的埃及人不相信美国是真心实意致力于埃及的民主化建设，68%的埃及人认为，美国不是希望埃及人民能够掌控自己国家的未来，而是正在试图对埃及的未来政治施加影响。在对待美国援助上，虽然埃及当前十分需要经济上的支持，但大部分人(75%)反对美国针对某些特殊政治组织进行援助;形成鲜明对照的是，88%的民众仍然将美国作为他们的建国榜样。这也说明埃及人对待美国援助方面的冷静态度。他们明确反对的是美国的有目的的政治援助，而不是反对美国的政治原则。

民众对美国提出以下建议:(1)通过支持民主原则保护埃及政体的独立性，而不是支持个别政治派别。(2)把资金投在那些社会需要的、可视的贸易中，而不是所谓的“民主促进”上。(3)全身心地去解决“巴以冲突”。

(三)教训

当然，这次埃及革命也付出了血的代价和经济上的巨大损失。包括:1、造成了巨大的人员伤害，这次革命和示威造成大量人员伤亡，其中很多是年轻人。2、经济上蒙受了巨大损失。旅游业是埃及主要的经济支柱，为埃及提供13%的就业岗位和11．3%的GDP。由于政局动荡，今年埃及游客数量比与去年同期减少40%，损失超过20亿美元。埃及8000万人口中贫困人口占了40%，30岁以下年轻人的失业率超过50%。3、革命的果实有被武力拥有者窃取的可能。在政治层面，革命将独裁者穆巴拉克送进了囚笼，却可能迎来军人独裁，“除了没有穆巴拉克，其他一切都没改变”。军方在交权方面拖拖拉拉，军方控制的临时政府还在2011年10月份提出了制定“新宪法”的“指导方针”，规定100人的制宪委员会中，80多人要由军方指派;未来军方行事和军方开支，不受文官政府的监督。这样的政治进程，完全背离了埃及社会的期待。

从世界范围来看，不同的国家有不同的民主模式，埃及的未来朝哪个方向过渡，埃及人当前还存在着很大的争议。但毫无疑问，更广泛的全民参与，明确选举条件，宪法改革的范围和顺序等将成为埃及未来必须要做的。而当下，军队在埃及民主中扮演着更为积极的角色，建立独立的司法体制，有效的安全部门都是必不可少的。

三、两种模式的比较及启示

(一)社会过渡方式不同

肯尼亚模式的社会过渡方式是由上而下的，是统治者面临内外双重压力以及社会机遇顺应历史潮流而为。而埃及模式则是自下而上的，是底层发现改革无望而诸多社会问题无法得到解决后的失望最终演化而成。

(二)社会破坏程度不同

肯尼亚模式只在零星枪响后就实现了宪法改革，对于社会及经济的破坏性很小;而埃及模式则造成了大量的人员伤亡，经济损失也比较惨重。

(三)宪法理性程度不同

肯尼亚宪法改革确定后，得到了大部分民众的支持，因此有时间、有条件进行广泛的社会讨论和比较全面的理性建构;而埃及则是社会矛盾的集中爆发，可以说没有明确的组织者，没有明确的一揽子纲领，因此来不及理性建构宪法，革命后在社会中还存在巨大的思想差异，只能依靠革命后不断尝试，从而找到社会治理中能够共同接受的方案。

(四)公民意识的普及不同

公民意识往往是一个国家正常存在的前提和基础。所谓培养公民意识，一方面是培养权利意识，一方面是培养规则意识，也就是守法意识。二者往往相辅相成，不可分割。毕竟守法的前提是能够提供保护公民权利的良法。肯尼亚宪法制定过程中广泛征询意见，几乎每一个公民都能够深刻理解社会科学特别是宪法科学的科学性，成为一次重要的有利于社会治理的公民意识普及活动，未来也会更加理性平和地争取社会进步。而埃及模式则激发了人们不遵守法律、通过暴力解决问题的意识。埃及本来就有不管“有理没理”都去游行示威的惯例，这次革命必然会加重这种意识。

(五)社会效果不同

肯尼亚模式实现了权力合法化，而实现的途径并未大幅度触及原来社会成员的核心利益，从长远而言也就意味着是维护了他们的利益。肯尼亚模式通过社会公平体制的重构，权利和利益的重新分配，调动了全社会的积极性。而埃及模式则彻底剥夺了穆巴拉克为代表的传统势力的利益。埃及革命者明确表示，所有穆巴拉克及其家族在位时剥夺的广大人民的财富都要“吐出来”，而穆巴拉克这位阿拉伯世界的枭雄在囚笼中受审的一幕也足以让人震撼。然而，革命的果实现在仍然没有完全回到民主派的手中，反而被军方所窃取。

虽然目前尚不具备充分的时间条件检验肯尼亚宪法改革与埃及革命后的效果，但可以想见的是，制度设计，特别是顶层制度设计如果科学有效，其他权力配置就会更顺畅，经济运行就会更有活力，人民的权利就会更加有保障，人民生活就会更加有尊严和顺心。所谓顶层制度设计科学，其核心就是宪法的设计要科学。判断一部宪法是否科学，关键在于是否是符合人性。符合人性的宪法既有助于促进社会公正，也能最大限度地激发人的潜能。人性中有善有恶，有野心有欲望，也有互助友爱的一面。激发人性的野心就可以促进人类社会的进步。比如改革开放，市场经济，倡导人权后，同样大小的中国土地却养活了比改革开放前多很多的人口。把人性中的恶设置上枷锁，通过权力分立与制约，权利滥用的限制以及责任与义务把恶性放在盒子里，那些妄图打开“潘多拉魔盒”的人随时都可能被确定无疑的制度所惩罚。同时张扬人性中的“善”，用制度保障“善”得到尊重和鼓励，促进人的素质提高和社会良好风气形成。

［1］ The constitution of Kenya revised edition(2001)(1998)．

［2］ The constitution of Kenya(2010)．

［3］ A New Constitution for Nairobi by Joel D．Barkan and Makau Mutua．

［4］ Egypt:The Arithmetic of Revolution by ABU DHABI GALLUP March 2011．

［5］ Egypt From Tahrir to Transition by ABU DHABI GALLUP June 2011．

［6］ Popular Protest in North Affica and the Middle East(I):Egypt Victorious?Middle East/North Africa Report N°101–24 February 2011．