外部性视野下我国价格听证制度的完善*

胡元聪

(西南政法大学经济法学院，重庆401120))

一、外部性及价格听证制度概述

外部性首先是一个经济学术语，不同的经济学家对其给出了不同的定义。从法律的视角即权利与义务的视角对外部性进行界定，本文认为外部性不仅是一个过程而且是一种结果状态，是经济主体之间权利与义务的不对等，以致于利益的失衡。负的外部性是一个经济主体在行使其权利时将本应该由自己承担的义务施加给其他经济主体;正的外部性是一个经济主体在行使其权利时将其可由自己行使的权利让渡给他人且没有施加任何义务。［1］P53本文主要探讨价格听证制度的负外部性。

价格听证制度在我国的雏形是深圳在1993年实行价格审价制度，而首次引入“听证程序”是1996年我国《行政处罚法》(第42条有具体规定)。2002年第一个国家级价格听证会——由国家计委主持的铁路春运票价浮动价格听证会引起广泛关注。实行价格听证的初衷是好的。首先，它可以平衡国家利益、社会利益与公民个人利益。通过多方代表与调定价企业从不同的角度、立场论证，凸显物价部门作为裁判员的地位，便于消费者理解调定价的合理性，客观上起到减少价格调整震荡的效果。其次，它可以提高调定价格的科学合理性。通过与会代表在听证过程中真正参与决策，使他们能够通过各种有效的信息渠道，充分陈述对各种未定方案的意见，提交证据，论证与反驳等一系列的活动，有利于最终形成科学合理的调定价方案。第三，它可以协调政府、企业和消费者之间的关系。价格听证将原来有关部门的定价行为公开化、群众化，并事先就将有关价格的调整信息公之于众，可以有效维护消费者权益，促使经营者通过加强经营管理来提高经济效益，树立政府的形象和权威。第四，它可以实现相关主体权利与义务的统一。作为经营者的垄断行业经营者或其主管部门，控制着大量消费者不知道的信息，一旦提价获准，就意味着巨大的利润回报。［2］而对于消费者来说，则意味着支出的增加。基于权利与义务平衡的法理，消费者可以拥有知情权和表述权，而垄断行业经营者负有提供与提价的所有信息真实完整的责任，最终实现双方权利义务的平衡，可以解决基于信息不对称而经营者对消费者产生的负外部性。［3］

关于价格听证制度，除《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)以外，在我国2002年实施的《政府价格决策听证办法》(以下简称《办法》(2002))基础上，2008年12月1日正式实施的《政府制定价格听证办法》(以下简称《办法》(2008))的相关规定不乏进步之处。但是，与国外相比，我国的价格听证制度对于消费者权利的保护缺乏周密设计，消费者的知情权、参与权、表达权、救济权等得不到主张，政府、企业的程序义务、违反义务得不到真正落实，导致在政府、企业、消费者的利益关系中消费者处于弱势地位，使得消费者权益受到侵害，成为价格听证行为负外部性的受体。因此，价格听证制度的负外部性可以理解为，价格听证过程中造成的经营者与消费者之间权利与义务的失衡。

二、我国价格听证制度的外部性及成因分析

从外部性的视角看，价格听证制度对消费者带来的负外部性较多，具体表现及原因如下:

(一)价格听证立法层次低，配套法规不完善所致负外部性

我国明确出现“听证会制度”这个词是1998年实施《价格法》，它要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”。2002年国家计委颁布施行《办法》(2002)，以部门规章的形式构建了价格决策听证制度的轮廓。但是《价格法》对于价格听证制度只做了原则性的规定，《办法》(2002)立法层次低且没有配套法律法规，从而导致价格主管部门在实际操作过程中缺乏具体的规范指导，尤其对于违反听证程序的法律责任规定不明确，阻碍了听证制度的有效实施。虽然2008年实施的《办法》(2008)又增加了相应规范，但是操作性仍然较差，都使得消费者的相关听证权利得不到充分保障，从而容易成为价格听证中负外部性的受体。

(二)价格听证主持人遴选不规范、资格认定、职责范围不明确，所致负外部性

价格听证过程中的主持人的遴选标准、资格认定、职责范围明确是确保听证公平的关键。表现在:首先，《办法》(2008)仅规定价格听证主持人由政府部门的有关负责人担任，并未涉及其资格、职责，可能难以保护消费者的权益。其次，由于法律没有对主持人的遴选做出具体规定，导致价格听证中主持方很不统一，有的是部门主管机关主持，有的是由部门直接主持，这样难免保证消费者权益不受损。再次，政府作为经营者和消费者利益的调节人，其独立的中立身份是听证会科学公平的保障。但是现实中代表政府的主持人就是潜在的利益相关人，这必然影响到价格听证会的公正，必然对消费者的权利造成损害，使得消费者成为价格听证负外部性的受体。

(三)价格听证会参加人中消费者选择不合理所致负外部性

价格听证会参加人中消费者的选择问题尤显重要，而目前消费者选择的相关规定并不合理。首先，从行使权利的资格来看，消费者的产生虽然可以采取自愿报名、随机选取的方式，也可以采取政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐的方式。而实践中，政府价格主管部门通常主动选择“近亲”代表而忽视利益直接相关代表，如在全国铁路票价听证会上就没有高校学生代表。其次，即使是自愿报名或者随机抽取，以及委托相关公众组织进行推荐，都不是消费者代表产生的刚性要求，且由于没有进一步的细化规则作为依据，如近期四川“听证专业户”胡天丽就遭受普遍质疑。第三，《办法》(2008)虽然扩大了消费者在听证会参加人中的比例，提高到“不少于听证会参加人总数的五分之二”。但是同现在听证制度日显重要相比，仍然显得不足。其结果必然影响着消费者利益群体平等话语权的行使，从而给消费者带来外部性。

(四)消费者与经营者的信息不对称所致负外部性

在价格听证过程中，消费者与经营者的信息不对称表现得非常明显，极易对消费者产生外部性。首先，法律责任规定的欠缺是信息不对称的根本。关于价格听证过程中的信息均衡问题，《办法》(2008)多有涉及，但在《刑法》和《行政处罚法》中却都找不到“对有关机关追究其相应责任”的法律依据。其次，经营者掌控严密是信息不对称的关键。经营者在制定每个方案时必然会搜集各方面的资料，对制度方案的背景了如指掌。相反，由于企业成本核算的高度专业化，加上专家本身的能力所限，对于价格的调定也难免“雾里看花”，因而价格听证会就沦为垄断行业经营者单方信息发布会。第三，消费者自身条件不足是信息不对称的根源。组织化程度极低的消费者由于个人素质、地域、职业及时间精力有限，难以在短期内对经营者的成本、市场供求状况不可能有深入的了解，代表功能大打折扣，［4］导致外部性的产生。

(五)听证笔录的法律效力不确定所致负外部性

虽然《办法》(2008)有尊重听证会意见的立场，但没有明确听证笔录的法律效力，更无违反该条相应的法律责任。因此，即使消费者权益受损，遭受外部性也无从救济。纵使听证会上听证人员各抒己见，对调价进行了有理有据的论述，然而，听证会不具有决策性，结论亦不具有法律效力。听证案卷法律效力的不明，极大地削减了消费者对价格听证会的热情。如在实践中，价格听证的决策结果与听证参加人意见相左而“被”代表的现象时有发生，引起公众对于价格听证的广泛质疑。再如2005年12月举行的广州地铁线网票价方案听证会，听证代表就只能面对“非要选一个只能选方案三”的无奈，即使代表提出可行的建议优化方案也无济于事。

(六)价格听证程序不透明所致负外部性

公开、透明原则是价格听证的基本要求，是消费者权益获得保障的前提基础。但在我国一些地区和行业的价格听证操作过程中却往往采取了严密或相对严密的信息封锁措施，一些信息资料往往等代表到会后才发放，而且要求相关媒体对价格听证会的有关问题和资料进行“加工整理”后才允许向社会公布。以2006年4月26日北京市出租车租价听证会为例，其一是代表的产生程序没有做到公开透明，令人存有疑惑。其二是听证会资料要求保密，缺乏透明度。如在事先发给听证代表听证材料时，特别注明“保密40天”并要求谢绝媒体采访。显然，在这种暗箱操作的价格听证中，消费者遭受外部性也就理所当然了。

三、解决我国价格听证制度外部性的具体路径

外部性源于双方主体之间权利与义务不平衡，要解决外部性，就得通过法律在外部性供体与受体之间重新配置权利与义务。经济法调整方法是通过对权利和义务的倾斜性配置，以纠正权利和义务不平衡的状况，实现实质上的权利和义务平衡。具体说来，价格听证中的负外部性的经济法解决有三种途径。

(一)赋予消费者相应的权利并保证其实现

1．价格听证前听证消费者的公平参与权与程序启动权

(1)确保消费者的公平参与权。首先，选择方式应当体现公平参与权。美国公平的消费者产生机制具有代表性，即消费者协会、相关的行业协会等组织选举出具有专业知识的代表，从而保证了听证的民主性并大大减少了政府决策推行的阻力。借鉴其经验，我国可以在消费者自愿报名的基础上根据既定标准确定正式的代表候选人，然后将正式的代表候选人按照阶层进行分类，在尽量保证每一阶层都有代表出席听证会的基础上，尽量遴选有一定专业水准和参政能力的人士作为正式代表出席听证会。其次，选择标准应当体现公平参与权。消费者的遴选标准至少应当考虑到代表的广泛性、专业性和独立性。在广泛性方面，要保证相关利益群体，尤其是与价格决策关系直接密切的群体在听证会中都有合理比例的自己的利益代表;在专业性方面，代表应该能够直面垄断行业经营成本核算、利润统计、市场需求、定价方案等专业智识挑战;在独立性方面，代表还应当在论辩中思维清晰，逻辑严密，坚守立场，保持独立。

(2)确保消费者的程序启动权。美国公众既有权申请召开价格听证会，也有权要求其他形式的听证，并且听证会程序以外的其他非正式听证程序还往往会成为听证程序的主流。《办法》(2002)规定消费者可以提出听证申请，而在《办法》(2008)中这一权利被“收归”为政府价格主管部门和其他部门所有，即举行定价听证会是政府价格主管部门依职权行为，而不是依申请行为。如果消费者能够提起听证权至少可以表明其具有一种主导权;相反，如果消费者没有这项权利，那么在价格听证制度中，便可能成为陪衬，导致价格听证会一次次变成涨价听证会。因此，强烈建议赋予消费者相应的程序启动权。如果消费者群体真正能够依自身意志启动各种听证程序，则这种听证的真实性、有效性都将明显许多，同时也可以约束制定或调整价格的一方。［5］

2．价格听证中消费者的知情权与充分表述权

(1)确保消费者行使实质的知情权。只有立法上确保听证会参加人的知情权，才能体现听证的公正性。因此，必须确立听证会参加人的卷宗阅览权。［6］由于我国程序法律规范中没有对听证会参加人阅览卷宗权的规定，致使许多听证会参加人根本无法获得与听证事项有关的信息，在听证过程中难以有针对性地提出有力的抗辩和反驳从而有效发挥作用。在听证制度较为健全的国家，一般均规定当事人在整个听证过程中有阅览卷宗的权利。因此，为保护当事人的合法权益，充分发挥代表的作用，我国应从法律上确立听证会参加人的卷宗阅览权。即听证会代表有权查阅、复制、摘抄相关文件材料，有权要求相关各方对特定问题做出解释、说明，所有的机构都不能随意拒绝。

(2)确保消费者享有充分的表述权。消费者参与人数比例和选取方式更加明确，获得相关材料的时间提前，并不必定意味着其权利的实质增加。关键的问题是这五分之二的人能否发挥影响决策的作用?从实践看未必可以。首先，听证参加人真正代表民众，却未必能在会上发言。以广东省春运公路客运价格听证会为例，为期3个小时的听证会留给代表的发言时间仅100分钟，而当时代表就有31位，因而很多代表都没有机会发言;其次，有的虽然做了发言但仍然觉得意犹未尽，有的消费者代表的发言则被多次打断。因此，在听证会上发言时间的安排不仅仅是一个纯粹技术性的程序设计问题，而是一个牵涉价格听证制度正义能否实现的大问题。为此，立法上应明确规定听证参加人的平等表达权。即对与会代表的发言都要给予同样的尊重，即使有所限制，也应当是一视同仁的。［7］

3．价格听证后消费者的案卷排他权和救济权

(1)确保消费者的案卷排他权。我国学者对于价格听证的性质有两种截然不同的定位:一是认为价格听证具有准立法的性质，在种类上属于正式听证;还有的认为正式听证具有司法化特征，而价格法中的听证会只是价格决策中听取社会意见的一个程序，应当归属于非正式听证。［8］解决上述矛盾的关键就在于走出正式听证与非正式听证绝对划分的误区，引入案卷排他原则，即裁决者只能以听证笔录作为根据制作行政决定。其实，无论是正式听证还是非正式听证，充其量只有程序繁简方面的差别，在本质上都应当体现出正当程序的基本要求——事前告知、说明理由、听取意见等。因此，应当坚持只要是经过既定行政程序的过滤，行政案卷所记载的各种事实、证据材料都应当具有排他性的法律效力，这既是立法性听证的核心，也是当事人在听证过程中陈述己方意见和反驳不利于已的事实的权利的最根本保障。

(2)确保消费者的救济权。价格听证可能会产生不合理的结果，因而有必要赋予听证参加人或相关利益群体救济的权利。在加拿大，公民如对听证结果不满意，或被拒绝参加听证，可向法院提起行政诉讼。［9］我国应借鉴其经验，尽快建立行政决策听证救济制度。如当听证相关人对听证结果或最终定价结果不服的时候，既可以提起行政复议或行政诉讼，也可以向具有相关立法权的人大或上级价格主管部门进行申诉;当不合理的结果是由于违反现行价格听证法律制度所产生时，可申请行政复议或行政诉讼;当不合理的结果是利用现行法律制度漏洞运作但不违反现行价格听证法律制度时，不宜直接通过司法诉讼进行，而可以通过提起行政复议审查价格决策行为的合理性或通过向具有相关立法权的人大或上级价格主管部门进行申诉，请求有关部门完善相关制度规则等。

(二)赋予经营者相应义务并保证其实现

1．公开调定价成本监审结论产生程序的义务

目前我国许多公共事业价格、垄断性产品价格成本不透明，且这种不透明并非完全的不透明而是非对称性不透明。由于成本不为公众所知，相关企业就常常凭借自身所具有的天然垄断优势或行政资源优势随意提高价格，即使经过听证会这一环节，也难以避免相关企业通过加大成本提高价格的图谋屡屡得逞。《办法》(2008)第16条规定，定价成本监审报告应该由企业提交给政府价格主管部门;第19条规定，听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达;第22条规定，在听证会正式举行时，由定价成本监审人介绍定价成本监审结论及相关情况。这几条存在的问题是都没有详细规定公开定价成本监审结论产生程序的义务，即对于定价机关来说，首先必须证明其专家证人即定价成本监审人是具备监审资格的合格主体，其次必须证明其所做的专家证言即成本监审结论是在合乎程序的情况下严格依标准出具的。否则，其成本监审结论应视为有瑕疵，不得采信。

2．保证调定价材料的准确性和完整性的义务

首先，提供的信息的真实性和全面性是衡量经营者是否认真履行相关义务的基本标准。经营者必须翔实可靠的提供有关调价方面的材料，准确上报经营者的生产现状、产品成本收益状况、价格情况、定调价后经营者所获得的预期收益等，是实施价格决策听证会制度对经营者提出的基本要求。其次，要鼓励经营者建立健全产品成本、价格管理制度，保证定调价产品的成本价格情况有案可查，准确地上报经营者的生产经营成本、收益状况及其价格情况，这是实施价格决策听证制度对经营者提出的基础要求，也是更好地推行价格听证会制度的需要。［10］再次，进一步完善经营者成本和价格管理工作，提高经营者申报定调价材料的准确性和完整性，是价格听证会制度对经营者提出的新要求。

3．提前公布调定价方案的义务

由于列入价格听证的事项一般属于垄断经营行业，他们一般都没有竞争对手，相关信息的公开也不会影响其利益。因此，有必要在听证会之前的一段时间内通过媒体向全社会公布定调价方案和有关材料。即经营者向政府价格主管部门提交价格听证报告，须同时将所有与定价相关的信息尤其是经营成本核算报表向全社会公布，让消费者和社会各界人士有充足的时间，有针对性地提出各种意见;另外，政府价格决策部门也应尽早收集社会各界意见，对价格决策早做酝酿;还有，也可以让经营者早些听到社会各界意见，为在听证会上坚持或修正调价的理由做好准备。

4．提供调定价相关专业帮助的义务

提供专业帮助应当成为经营者的一项义务。首先，就消费者代表而言，常常由于经营者所提供的信息不全、不清，又不及时地进行解释、说明，使得听证参加人尤其是普通消费者代表很难明白经营者提供的信息。如为了充分尊重听证参加人的知情权和表述权，应该提前将经营者的解释、说明义务放置于听证会举行当天的做法而变为听证参加人名单正式公布之时，即经营者有义务利用其专业上的优势随时解答听证会代表提出的咨询。其次，为了进一步的掌握和解读定价信息，除经营者以外的听证参加人还应被授权允许查阅、摘抄相关文件;在要求经营者就相关特定问题进行解释、说明时，经营者有义务配合而不能推辞。

(三)赋予政府相应职责并保证其实现

1．提高价格听证立法层次，完善配套法规

美国1946年的《联邦行政程序法》创设了具有广泛影响的美国式听证制度。德国《行政程序法》所规定的听证制度也具有很强的公正性。我国台湾地区的《行政程序法草案》所规定的听证制度也很有特色。借鉴其经验，我国首先必须再次修改《办法》(2008)或《价格法》，从制度上对价格听证进行完善，对相关规定进行细化，增加听证的可操作性，即既要保证公民充分参与，也要强调听证的效率。规范听证程序，对该听证的没有听证，或者听证程序违法的应明确法律责任。在条件成熟时制定《价格听证法》，明确在制定或调整关系群众切身利益的价格时应当建立听证会制度，并对召开听证会的程序、方法、结论、参加人员、法律效力等都明确进行规定。同时完善相关配套法规，形成全国统一的价格听证法律体系。

2．明确价格听证主持人的独立资格和职责

首先是确保主持人的独立资格。美国的听证由美国文官事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证审查官名单的听证审查官主持，听证审查官是从文官事务委员会认可的名单中任命若干听证主持人来产生。借鉴其经验，我国也可设立行政法官制度，从有律师资格和行政经验的人员中，或成立专门的价格听证主持人委员会从其所确认合格的人员中选择任命，独立于政府价格部门;他们在编制上是所在机关职员，但在任命、工资、任职方面不受所在机关控制;未经规定程序和正当事由不被罢免，从而保证价格听证的中立性和公正性。其次是明确主持人的法定职责。一是要严格遵守《办法》(2008)规定的听证程序各环节的时限要求，及时送达相关材料，以程序的公正保证实体的公正。二是要注意听证组织工作中的每一个细节，包括遵守会场秩序，会间不接受采访，质询与申辩的发言次序，发言用语的规范等内容，从而维护消费者的利益。

3．规范和透明价格听证全程

要实现价格听证规范透明原则就要:(1)公开听证程序。举行听证前制定听证规则，按照规定公布听证会主持人、听证会时间和地点等。(2)公开听证内容。在听证前应将听证内容在新闻媒体上公布，使消费者等利益相关者明确知悉。(3)公开听证参加人。听证参加人要公开选定而非全部由价格主管部门主导决定。而且要公开其姓名、职业等相关资料。(4)公开媒体报道。允许媒体及时把听证会的情况向社会公布，使大众媒体充分发挥其舆论监督的作用。(5)公开听证结果。明确在听证结束后多少天内把结果告诉公众并要说明理由。若听证会代表的意见未被采纳而对最终定价持异议时，做出该决定的单位应该向其解释原因。

4．建全价格听证监督机制

要实现对价格听证的充分监督，可以成立一个由专家、学者、人大代表等组成的专门的中立机构。可以赋权让他们参与价格听证整个过程，包括事前听证、事中听证以及事后听证，从而实现对听证全过程的监督。同时，上级主管部门和各级人大也要加大监督力度，对拒不执行价格听证程序的单位和个人追究法律责任;价格监督检查机构对于不召开听证会就制定价格，按擅自调价进行查处;新闻媒体也要对价格行为进行监督报道，对不按《价格法》和《办法》(2008)要求听证的具体价格行为公开曝光。这样就形成了包括立法机关、检查机构、新闻媒体及社会各界等的广泛监督体系，从而使价格听证会名符其实，提高价格部门的威信和可信任度。

5．探索多种价格听证形式

价格听证制度可在形式上更加灵活多样，如进行网上听证。其基本思路是，政府价格主管部门建立一个官方的网上价格听证平台，该平台有政策分析人员和相关知识领域专家学者做技术支撑，具有信息发布、在线交互、网上研讨等功能，为社会各界参与价格听证提供便捷高效、制度化的渠道，从而与价格听证会相辅相成，进一步提高价格听证的公开透明度。［11］如2007年9月的电信资费改革网上听证会、全国首部考试条例网上听证会等等。网上价格听证有利于扩大参加人员的范围、吸引更多专业人事参与、实现听证公开原则，从而更好地影响价格决策。当然，公众发表的意见或建议大多仅以留言的形式在网上呈现，或仅仅简单被归并为正反方，很少得到系统的分析或处理，因此亟待进一步完善。

［1］ 胡元聪．外部性问题解决的经济法进路研究［M］．北京:法律出版社，2010．

［2］ 蒲实．以垄断视角论公共产品价格监管［J］．天府新论，2005，6．

［3］ 胡元聪．信息不对称视野下外部性克服的经济法分析［J］．现代经济探讨，2008，4．

［4］ 谢士昌．简论价格听证制度［J］．价格月刊，2005，12．

［5］ 谭波，李晓沛．论《政府制定价格听证办法》的缺陷与完善［J］．昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，4．

［6］ 才凤敏，曹慧丽，曾群．完善《政府制定价格听证办法》的思考［J］．价格月刊，2009，5．

［7］ 宋扬，邹玮．我国价格听证制度的缺陷及其完善［J］．中国物价，2007，8．

［8］ 陈智永．价格听证制度初步研究［EB/OL］．中国法院网，［2005－07－25］．http://www．chinacourt．org/public/detail．php?id=170739．

［9］ 陈凤新，吴远远．浅议我国价格听证制度的完善与创新［J］．中国物价，2008，2．

［10］ 吕霞．价格听证会制度实行的现状及对策研究［J］．河海大学学报(哲学社会科学版)，2004，4．

［11］ 李亚，冯雯．关于网上价格听证的几点思考［J］．北京行政学院学报，2007，5．