宪法修改的程序性力量与程序机制*

季金华

(南京师范大学法学院，江苏南京210046)

宪法修改是政治、经济和社会的各种力量博弈和平衡的结果。各种利益只有通过政治程序转变成人民的政治意志，进而借助于宪法程序才能取得国家意志的形式，修宪程序应该是体现人民愿望的利益分配的程序模式和秩序安排机制。因此，有必要探究人民的意志在修宪方式、程序推动力量、宪法修改权的配置和修宪程序结构中的实现机理，针对我国宪法修改程序存在的问题，提出完善我国宪法修改程序的思路与对策。

一、宪法修改的方式与程序性力量

宪法的制定是人民制宪权的运行产物，是多元政治力量和意志博弈的结果，因而不可能存在一部包罗万象的宪法。随着社会的变迁必然会出现制宪者认识不到的情况，因此修宪就具有必然性。为了使宪法规范能够适应社会变化，一定的主体通过宪法解释、宪法判例、惯例和修宪程序变动宪法内容的过程是广义的宪法修改。有修宪权的主体依据宪法规定的权限和程序对宪法部分内容进行增删的过程就是狭义的宪法修改。根据代议制原则，修宪权的所有者和实际行使者大多是分离的，为了防止修宪权的滥用，就必须设置严密的修宪程序，确保修宪者按照修宪程序所规定的顺序、方式、步骤行使修宪权。

与一个国家的政治、经济和社会生活的变迁情况相一致，宪法的修改有全面修改和部分修改之区别。全面修改通常是在国家政权性质没有发生变化的前提下，由宪法修改机关依据原有宪法规定的宪法修改程序对宪法的结构和大部分内容进行调整、变动的活动。全面修改宪法必须由修宪机关通过或者批准整部宪法并重新颁布，而部分修改仅仅对修改部分提交修宪机关批准和通过。当一个国家政治生活出现了重大变化的情况或社会发展进入了新的转折时期，这个国家往往可能会选择全面修改宪法的方式，使宪法能够适应变化了社会的需要。在宪法部分内容落后于社会实际，而宪法在总体上仍然适应社会需要的时期，大多数国家倾向于对宪法进行部分修改。部分修改有决议形式和修正案形式两种方式。我国五届人大二次会议和三次会议通过关于修改宪法的决议对1978年宪法的进行了部分修改。宪法修正案是源于美国的宪法部分修改方式，其特点在于把新设立的宪法条文按照宪法修改时间的顺序附于宪法典之后，依据“新法优于旧法”的原则，确立新的宪法条文的效力，使得与新宪法条文相抵触的旧宪法条文失去效力，因而能够在保持宪法典的稳定性和完整性的前提下确保宪法适应社会发展的需要，有利于树立宪法权威。

宪法修改有时不是通过宪法修改程序进行的，而是通过宪法解释、宪法判例和宪法惯例的形式来改变宪法的一些规定或改变宪法条文的原有含义。［1］P4在美国，“当最高法院为了满足当前政治需求而解释宪法时，宪法就被修改了。”［2］P243进而言之，最高法院或宪法法院通过对宪法解释而作出的宪法判决为各级法院适用，能够形成具有宪法效力的判例，这种判例规范实质上起到了宪法修改的作用。“更重要的是，掌握在非民选官员手中的强有力的司法审查制度，非常有助于对关涉个人权利的宪法的模糊规定，作出扩大性解释。”［3］P7当然，“要对一部宪法做真正的根本性的变更，必须通过对它的修正而不能通过对它的解释来达到这个目的。”［4］P532在长期的政治实践中，也会形成为国家机关、政党及人民所普遍遵循而与宪法具有同等效力的习惯或传统，成为国家政治生活中的宪法惯例。①在连续稳定的适用过程中，宪法惯例能够获得普遍公认的权威，从而具有强大的政治约束力;而宪法判例会随着政治现实的需要和法官观念的变化而随时产生、变更或废止，也就不可能拥有宪法惯例那样的持久约束力。宪法惯例形成的途径是多样化的，被人民普遍接受、认可的政治家的言行、政治斗争的结果、长期的政治实践和著名宪法家的系统总结所确立的政治传统、先例可以形成宪法惯例。它们可以在不变动宪法原文的情况下修正已有的宪法规范内容，创设新的宪法制度，弥补宪法过于原则性的不足，填补宪法立法的空白。

许多国家的宪法修改过程包含宪法的修正案程序、宪法判例确立程序和宪法惯例的形成机制，这三种过程相互影响、修正、补充，有时也相互抵消。在日常的宪法运作中，它们是一起运作的。它们相互作用的重要性，随时间和地点而有所不同。它们的有效配合决定着宪法的完整性和灵活性、宪法的成长和力量的发挥。［1］P76－77诚然，何时、何地、采取何种修改方式则是由宪法权利要求决定的，修宪的程序性力量来自于社会政治关系、经济关系和文化关系中的宪法权利要求，“宪法确实是其被采用之时起作用的(政治、经济和社会的)各种力量的平衡的结果。”［1］P63

人民的愿望和态度是修宪程序性力量的源泉。人民的宪法意愿是修宪的决定性力量，为了自我统治的政治价值，人民不接受任何人为他们制定宪法。［5］P80宪法修正案也只有在为人民及其政治领袖所认可的非常重要问题提供了好的解决方案时，才能获得通过。［2］P241人民希望在参与权、生存权和发展权得到宪法保障的条件下有尊严和幸福地生活。当人民认为政府的义务是为所有的公民提供最低限度的福利保障时，人民就会推动修改程序把福利权利确定宪法的基本权利。西方国家基本权利结构变化的历史确证了这种修宪现象的普遍意义。“福利国家的政策在民主国家中非常发达，这或许并非偶然，因为它们自然完全是那些能取悦于多数人民的政策。所有党派的政治家，如果他们确实希望获取权力，便至少必须接受福利国家的普遍原则。在这些方面，主要通过增加中央政府的权力，民主制的发展构成一种修正宪法的力量。”［1］P69人民的愿望和态度既可能深刻地影响到宪法的性质和意义的变化，也可能促成宪法形式的变化，或引起司法解释变化，或导致立法机关修改组织法以补充宪法，或形成某些习惯性宪法规则实际地发挥着宪法规范功能。在满足人民的需要，为公民提供福利待遇的过程中，中央政府有时面临着宪法给它们确立的经费来源不够充分的问题，这时它们便会修改宪法，以增加其获得经费的能力。在美国、加拿大、瑞士、澳大利亚，国家职能的变化和福利国家的政策导致了宪法的修正，以授予中央政府提供这些服务的权力。

“任何值得尊重的人民的宪法意愿，只能表现在一系列延续的政治事件的过程中”。［5］P76因此需要通过人民的愿望和态度的理性化机制来缓和宪法稳定性与适应性之间的矛盾。一方面，为了维护宪法的至上权威，必须保证宪法的稳定性和宪法变化的民主性，要在相当长的历史时期内确保人们能够借助宪法设计和预测自己的未来。宪法的变化，只能审慎为之，不可轻率或反复无常。“在初始阶段，我们应当让我们的宪法机制有机会通过惯例和习俗得以确立和简化。……我们应当坚信现行宪法会尽到作用。不能让它毁于轻率的修改，我们应当看一下已有的事物是否真的没有给我们带来同样的好处。”［6］P146因此，在宪法变化完成之前，应给人民表达意见的机会，让民意在政治过程和司法过程中充分发挥对宪法解释的影响作用，让人民成为宪法是否要修改和怎样修改的决定性力量。另一方面，宪法修改程序的刚性程度应该考虑宪法适应社会变化需要和宪法平衡少数人与多数人利益之需要。“一部完全不能修改的宪法，容易引起且证成对它的不服从。反之，一部容易以多数民主同意而被修改的宪法，可能威胁或破坏少数派的权利，由此引起少数派对宪法的正当的不服从;同时，一部可以少数派意见阻止多数派愿望的宪法，则可能导致多数派以暴力加诸于宪法，以正当地主张其权利。一部相当适合某时代人民需要的宪法，可能随时代进展与共同体社会结构的变迁而逐渐面目全非。不仅宪法本身，而且修宪程序，都应该随着变化了的条件而变化。”［1］P62因此，人民的愿望和态度对宪法修改的推动应该是有限度的，既不能以人民中的多数人意见来简单地决定宪法修改的方向和内容，因为很有可能这些多数派的意见是一种多数人的偏见;也不能单纯地以少数人的意见来阻止宪法的修改，有可能少数派的意见构成少数人的偏见。人民的愿望和态度应该是去除了偏见的理性意志，这就要求宪法修改的方式和程序设置应该具有这种保障民主理性的功能。美国宪法修改程序建构和运作的实践提供一种有益的经验借鉴:通过地方民主的地方化机制发挥州议会和人民的意见在宪法修改的政治过程中的作用来防止和消除少数人的偏见，通过司法审查给少数人挑战多数人意志的机会来防止和消除宪法修改过程中多数人的偏见，也就是说美国借助于宪法修正案的政治修改程序和宪法修改的判例化程序的完美结合实现了宪法修正程序的刚性与柔性的有机结合，从而平衡了多数人和少数人的利益需要。［7］P182

同时，宪法自身设置了政治基本原则和政治决定相分离的程序机制，“把建立在包括反对者在内的广泛同意的基础上的，作为社会共同生活和政治统治所依循的那些基本原则，隔离在日常的政治讨论之外，从而给修改政治基本原则和运作规则设置了高于修改日常政治决定的门槛。［8］P23－26这就意味着宪法的修改不能逾越人民同意的权力分立原则和人权保障原则这些宪法的实质核心内容，［9］P531－536对国家权力结构的改变不能突破分权制约的宪法精神②，不能通过修宪限制和剥夺个人的一些基本权利和少数民族在语言、宗教或文化的权利，由此有效防范了宪法修改过程中的多数人的偏见和少数人的偏见，不仅保障了人民主权和联邦主义原则，而且保障了某些个人和团体的权利。［1］P82－83

二、宪法修改权的制度安排与运行程序

宪法修改权包括宪法修改的提案权、审议权、表决权和公布权。宪法修改程序也相应地由宪法修改案的提出程序、审议表决程序和公布程序构成。

提案权的配置与行使程序是宪法修改的最重要的权力设置与运行程序，是汇集、甄别和表达人民意愿的关键程序。通常把提出修改宪法的议案程序称为宪法修改的提案程序。提案程序是启动宪法修改的必要程序，进入提案程序就意味着宪法修改活动的开始。提案程序涉及宪法修改案的提出主体和提出程序，各国根据自身政治文化传统、权力分配架构和社会结构状况对修宪提案权主体作出宪法安排。通常设置有权提议修宪的主体包括代议机关、一定数量的代议机关成员、国家元首、一定数量的公民、地方议会和政党。

依据代议制民主理论，代议机关是人民意愿的集中代表，因此各国宪法均规定宪法修改可由代表机关或一定数量的成员联合提出。印度宪法第368条规定，议会两院中的任何一院提出的议案都可以作为修改宪法过程的起点。我国宪法第63条规定，宪法的修改由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议。美国宪法第5条规定:“国会遇两院2/3的议员认为必要时得提出本宪法之修正案，或应诸州2/3的州议会请求而召集制宪会议提出修正案。”而在修宪实践中，修宪提案权实际是美国联邦国会行使的，州议会从未行使修宪提案权。

有些国家的总统是选民直接选举出来的，总统在一定程度上也代表着人民的意志，并且在执行宪法的过程中能够切身体验到宪法适应社会需要能力的重要性和宪法修改的必要性，因此有些国家的宪法规定议员和总统均有提出宪法修改议案的权力。法国宪法第89条规定，共和国总统和议会议员行使修改宪法的倡议权，共和国总统依照总理的建议案行使此项倡议权。俄罗斯联邦宪法第134条规定，提出关于修改和重新审议俄罗斯联邦宪法条款的议案之权力，属于俄罗斯联邦总统、联邦委员会、国家杜马、俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦各主体的立法(代表)机关以及人数不少于五分之一的联邦委员会或国家杜马代表议员。

除了国家机构以外，某些社会主体在一定程度上也反映着人民的愿望，因此也可以成为宪法议案的提出者。在有些国家，一定数量的公民可以提出修改宪法的动议。如瑞士宪法第121条规定:“部分修改宪法可依照人民创议或联邦法律规定的方式进行。人民创议系指由十万有表决权的瑞士公民提出的关于增订宪法新条文或关于废止或修改现行宪法中某些条文的要求。”联邦制国家的州的公民也有提出宪法修正案的权利，如瑞士宪法第6条规定:“各州宪法系经人民认可，并可因绝对多数公民请求而予以修改。”在美国，有13个州的宪法规定，人民可以依据创制权来提出宪法修正案。虽然各州的具体要求有所不同，但一般只要有8%至15%的选民要求修宪时，修宪的提案必须提交给选民表决。

为了保障宪法修改程序的连续性和效率性，一些国家在对修宪提案权的主体资格作出规定的同时，也对宪法修改提案规定修改条款及其理由等具体要求，如多哥宪法规定的修宪草案和建议必须征求联盟党中央委员会的意见。在大多数国家，宪法修正案提出后，即进入议决机关审议和表决阶段。鉴于宪法修改必须体现人民的意愿，应该充分保障人民的知情权和参与权，比利时等欧洲国家宪法明确规定修宪议案必须经过公告程序之后才交付正式议决。新中国在修宪实践中也形成了修宪草案的公布惯例。新中国的四次修宪，都首先公布修宪草案，在吸收公众的意见后进入人大审议程序。

实际上宪法修改的提案权包含提议修改宪法的建议权和提出修宪草案的权力。提议修改宪法是正式修改宪法的前置程序，旨在决定宪法究竟是否应该修改以及宪法的哪些内容有必要修改。由于前置程序的存在，有一些宪法修改建议不能成为宪法修改草案的内容，从而不能被提上正式的议事日程。这种前置程序可以起到一定的过滤作用，减少审议机关的审议成本，并能显示人民对修宪的审慎态度。希腊宪法第110条规定，至少有50名议员的联合才能提出修改宪法的提案，该议案须获得议会在间隔不得少于1个月的两次表决中的3/5多数票才能通过并确定需要修改的条款。一般情况下，与局部修改宪法的程序相比，创议全面修改宪法必须遵循更为严格的前置程序。瑞士宪法第120条规定，联邦议院中有一院提出全面修改联邦宪法而另一院不予同意，或者有8万表决权的瑞士公民要求全部修改联邦宪法时，是否全面修宪的问题应交付瑞士全民表决。希腊、叙利亚、黎巴嫩等国家采用了这种先决程序模式，并在宪法规定公民或议会拥有宪法是否需要修改的决定权。［10］P393在我国的宪法修改程序的实际运作中，还存在着一个修改宪法的建议程序。1982年宪法颁布后的四次修正都是从中国共产党中央委员会提出关于修改宪法部分内容的建议开始的。按照规例，中国共产党中央委员会提出的宪法修改意见，人大常委会应当将其列入常委会议事日程，予以审议，并在内容不发生大的变化前提下转变成人大常委会的宪法修正议案，并由此发生启动宪法修正程序的效力。其他国家机关、社会团体、公民个人都有权提出修改宪法的建议，但这种建议不具有共产党中央委员会的修宪建议那样的惯例效力，因而很难通过一定程序为全国人大常委会或全国人大代表所接受并形成全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表的提案。在我国的宪法部分修改的程序运行实践中，中共中央提出的宪法修改建议中都包含了修改草案的具体内容，全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表也都是直接以宪法修正案草案的形式，向全国人大提出宪法修改议案的。

审议权的安排与运行程序关系到宪法修改内容的合理性及其实施的可行性，是人民中的各种政治集团进行博弈、协商、妥协的过程，是人民的政治意志转化为宪法意志的核心程序。因此，在审议程序中表决和通过宪法修改草案是宪法修改程序中最为关键的环节，各国宪法修改程序的规范中往往以比较大的篇幅来做规定，审议程序较其他部分规定的更加严格，以期达到防止不合理的修宪议案被通过和减少将来修改案实施困难的目的，力求兼顾宪法的适应性和安定性。

宪法修正案的审议主体关系到制宪权、修宪权的归属和行使问题。在理论上，宪法是一个国家的根本大法，是国家和社会之间的约法，宪法的权威来源于人民，是人民赋予宪法以法律力量。因此，宪法的修改不能单独地由议会或人民代表大会进行，应该交由人民公决来决定。人民主权原则意味着，在决定是否应当修改宪法时，人民应当有一定的发言权，宪法修改的内容应该体现人民意志。

在议会享有法律主权的国家，宪法的修改一般由议会审议决定，但议会在审议宪法修正案时，须适用较普通法律案的议决更严密的特别程序。同时，大多数国家对宪法修改案的议决的法定出席人数作了严格的规定，并对宪法修正案的通过限定了比较高的赞成人数。比利时宪法第131条规定了宪法修改的否定性条件，即宪法修改时，若两院任何一院的出席人数未达到全体议员的2/3，不得进行表决，未获得2/3多数赞成票不得通过任何修改案。卢森堡宪法第114条规定宪法修改的肯定性条件，即宪法修改案的通过，须议会议员总额3/4出席，2/3以上同意而通过。这些程序的设置增加了宪法修改的困难，可以使议会中的少数对宪法的变更能够保持一定的否定权力，从而有利于保护少数人的利益。比利时、荷兰、瑞典、挪威、希腊等国家规定宪法修正案的成立必须经过一次或数次的议会改选，以便给选民提供足够的机会对宪法修改案发表意见。1864年的希腊宪法对于宪法修改问题，规定必须历经二次或三次的议会解散。这种程序安排体现了宪法的任何变化都要经过人民的同意之理念，宪法的修改实质上并不是由立法机关决定的，而是由选民决定的。

在确立权力分立原则的美国、瑞士、澳大利亚等国家，宪法的修改不能由联邦议会单独完成。有的国家宪法修改议案是由公民选举出代表组成制宪会议或立宪会议来审议的。当然，制宪会议议决的程序，较多地运用在全面修改宪法的情况下。③最早采用这一制宪或修宪程序的是美国。1787年美国13州组成了制宪会议对《邦联条例》进行修改，其结果却导致了美国宪法的制定。当然美国宪法的修改还必须经四分之三以上的州的立法机关或制宪会议批准才能取得效力。印度宪法也有类似的规定，当修宪议案获得国会通过后，还需要一半以上的州立法机关同意。

由于国家权力结构的差异，有些国家宪法同时规定行政首脑对宪法修正案有审议权或赋予行政首脑影响审议程序的权力。在约旦、丹麦和荷兰等国家宪法修改程序架构中，议会通过宪法修正案后，须经国家元首批准才能生效。在法国的宪法修改程序框架内，如果共和国总统决定将修改案交付议会两院联席会议，该案不交付公民投票，但必须获得议员有效投票的3/5的赞成票才视为通过;智利宪法第108条和109条规定，总统可以对国会通过的宪法修改案提议变更或修正，如国会经出席议员的2/3多数票维持原修改案时，总统必须于30日内将其与国会的分歧交付全民公决。

在联邦制国家中，人们拥有双重身份，他们既是联邦公民，又是联邦的各构成部分的公民，他们要以双重身份表达他们的意见。因此，人民应当直接参与宪法修正过程的原则也同联邦体制的要求有着一定的联系，“人民主权的要求、宪法修正对人民同意的要求，可以和联邦主义的要求结合起来”。［1］P82在瑞士和澳大利亚，一项宪法修正案，在中央立法机关的两院通过后，还必须提交人民公决。该项修正案的生效，不仅获得所有参加投票的全体选民的多数同意，而且还要取得联邦多数州的多数选民的同意。④一般说来，只要选择将宪法修改草案提交公民公决，那么公决的结果就具有最终的效力，也就是说全民公决的结果决定着宪法修改能否成立。

1948年意大利宪法第138条规定，一项由立法机关批准的拟议中的宪法修正案，若在三个月内，下院的五分之一议员或五十万的选民或五个区议会要求公决，则该项修正案必须提交给公民复决。如果该提案由国会两院分别以三分之二的多数通过，则不得举行公民投票复决。1925年智利宪法规定，宪法修正案必须先由两院分别以多数通过，然后再由两院联席会议的全体在场议员以多数通过，但是在某些情况下，修正案可由总统交付公民来表决。显而易见，复决程序能使宪法修正案更好地反映各地区、各阶层民众的利益。当然，这也大大增加了宪法修改的难度，在保证人民主权的同时也在一定程度上可能影响到宪法的及时修改。

议决后的宪法修正案的公布是宪法修改程序的最后一个环节，是宪法修正案成为有效的宪法规范而发生法律效力的关键程序步骤，是确证和宣誓人民愿望和意志的程序。宪法修正案的公布旨在国家机关、公职人员和其他社会成员能够全面了解宪法修正案的内容，为宪法的施行准备条件。公布主体及其权限是该程序的核心问题。各国根据自己的政治制度、历史文化传统的差异，将宪法修正案的公布权授予给不同的主体。有些国家宪法修正案的公布程序和普通法律的公布程序没有区别，在宪法中没有专门规定宪法修正案公布程序，有些国家则规定议决后宪法修改案由国家元首、议会或制宪会议公布。

由国家元首公布是一种比较常用的公布方式。在采取君主立宪制政权组织形式的国家中，通过审议后的宪法修改案一般君主公布。日本宪法规定，宪法的修订在经过国民投票通过后，立即由天皇以国民名义公布。在采取总统制政权组织形式的国家，宪法修正和法律案均由总统公布。爱尔兰宪法第46条规定，宪法修正案经人民复决赞同后，总统应即签署，并依照规定的方式公布为法律。挪威、荷兰、意大利、德国、俄罗斯、韩国等国家采用这种方式。美国宪法没有对宪法修正案的公布程序做出专门的规定，但依照宪法规例，宪法修正案由总统公布。而在实践中，议决后的宪法修正案交付各州批准，各州将投票结果通知国务卿，国务卿在宪法修正案获得全国四分之三州的批准时宣告已达法定之数，则意味着该宪法修正案已经成立。国家元首是国家的最高代表，由其来公布宪法修正案，则表征着宪法具有崇高的地位，因此，国家元首的公布权在大多数国家中只是程序上的权力，国家元首只能依法公布而没有拒绝的权力。日本宪法规定由天皇以国民名义公布，葡萄牙宪法规定共和国总统不得拒绝颁布修宪法令。诚然，个别国家的国家元首不仅有赞同的权力，也有否决的权力。泰国宪法第78条就规定，如果国王不赞同一个法案，并将法案退还国会或者预期90天不退还法案，国会则应该重新审议该法案。

在由制宪会议审议宪法草案的情况下，一般由制宪会议公布宪法修正案。巴西的1988年宪法就是在立宪代表大会通过之后，由立宪代表大会议长签署公布的。采用这种宪法修正案公布方式的国家也比较多。我国宪法修改案的公布程序的惯例是由全国人民代表大会会议主席团以《全国人民代表大会公告》的形式予以公布。

三、我国宪法修改程序存在的问题与完善对策

尽管宪法修正程序的设置要体现一个国家政治文化传统，因而带有本民族的制度文化特色。但是，宪法修正程序是宪法规范与社会关系良性互动的权威机制，必须体现宪法适应社会要求和不断自我完善的内在规律，因而宪法修正程序又具有共同的制度要素和价值诉求。迄今为止新中国已经颁布了4部宪法和31条宪法修正案，在宪法修改方面积累一定的经验，形成了初步的宪法修改程序架构。宪法第62条规定了全国人民代表大会是我国行使宪法修改职权的主体，第64条规定了宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过，由全国人大主席团以《全国人民代表大会公告》的形式公布。这些初步规定与其他国家的宪法修改制度相比较以及从宪法修改的实践需要来看，中国的宪法修改的程序在提案、审议方面还存在一些不足，程序的运行机制仍需要不断地完善。我们必须克服重实体轻程序的传统文化观念的影响，清晰地认识宪法修改程序存在的一些缺陷，本着宪法修改应该体现人民意愿和意志的宗旨，依据程序正当、民主参与的原则完善宪法修改的程序规范，严格地规范修宪行为，合理地调整修宪关系，有效地解决宪法规范和事实之间的冲突，⑤充分实现宪法程序的政治价值、法律价值和社会整合价值。

第一，完善修宪建议权的配置与运行机制，为宪法修改提供深厚的民意基础。一般说来，修宪建议是宪法修正议案的重要渊源，修宪建议程序可以说是修宪程序的前置程序，我国的宪法及其他相关法律没有对这个问题作出明确的规定。毋庸置疑，在我国的修宪实践中都是中国共产党行使了修宪建议权，中共中央的修宪建议是引发宪法修正案提出的关键环节，这实际上已经成为了中国的宪法惯例和政治传统。客观地说，中国共产党在经过反复调查、整理、收集各方意见后，在中共中央形成一个十分成熟的修宪建议具有一定的合理性，其修宪建议代表了一定阶层和一定数量民众的意见和意志，人大常委会每次基本上按照中共中央的建议提出草案也具有一定的合法性。

政党虽然也有一定的民众基础，但政党不是人民选举出来的代表，没有人民代表那样的由选举制度保证的代表性，提出修宪建议还应该接受人大常务委员会的审议，甚至应该通过全国人大的审议，那种执政党的修宪建议不加改变就变成修宪草案的做法，容易造成对其他主体修宪建议权的忽视，也是和宪政精神相分野的。比较合理的方式应当是人大常委会通过法定的程序对中共中央的修宪建议进行审议，并对此提出修改建议，若获得三分之二以上的赞成票，则宪法修改建议可成为人大常委会的宪法修改议案。此外，中国共产党在宪法修改建议的动员和收集方面还没有发挥应有的作用，还不能保证修宪建议能够尽可能集中反映民意。为了保障其他民主党派、其他社会组织和一定数量的公民的宪法修改建议权，应该明确规定全国人大法律委员会有收集宪法修改建议的职责，由其按照代表性程度对修宪建议进行筛选，提交全国人大常委会审议。人大常委会对其他主体提出的修宪建议也应当同样重视，并给予充分审议论证，对不予采用的说明理由，对决定采用的修宪建议，在全面收集信息、征求意见、调查研究的基础上形成宪法修改提案。

第二，适度扩大提案权主体的范围，充分反映各方面的修宪民意。在提案主体方面，一是应该肯定人大常委会是权威的修宪提案权主体。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，有更多时间通过会议审议各项重大事务，能够获得更充分的信息和汇集各方面的意见，更能发现现行宪法与社会需要之间的某种紧张关系，因而全国人大常委会提议修改宪法应该是当前中国修宪提案程序的重要模式。二是减小人大代表集体行使修宪提案权的人数要求。根据现行宪法的规定，五分之一以上的全国人大代表是拥有宪法修改提案权的主体之一，这一法定人数的要求过于严格。我国人大代表来自各个地方、民族和行业，代表着不同地区和行业的利益，关心的问题也就各不相同，都不从事专职的审议职能，在比较短的会期内要近3千代表在一次会议中就某个修宪议题达到五分之一以上的提议人数是比较困难的。由于我国人大代表的知识结构和社会阶层的差异，要在休会期间形成一项修宪议题同样是困难的。在修宪实践中，由五分之一以上的人大代表集体行使修宪提案权至今也未能成为现实。因此，应当降低联名提出宪法修改议案的人数要求，建议一个代表团或者100名代表即可。考虑到不同代表的文化程度、信息收集能力不同，对人大代表的提议案不宜规定过高的要件，只需提供宪法修改理由和基本的条款即可。显而易见，以人大代表自发或通过代表团组织的方式进行联名提案可以更加显示民主参与原则，由较少的代表即可提案有利于让较少的利益诉求也可以得到有效的表达。因此，随着人大代表文化水准、参政意识和能力的提高，在以后的修宪实践中采用该程序的可能性会逐渐增大。三是应该对修正案的提案主体进行必要的扩充。从世界各国的宪法规定看，立法机关、一定数量的立法机关成员、最高国家权力机关的常设机关、国家元首、行政机关、一定数量的公民、地方立法机关、地方行政机关、修宪会议、最高法院和宪法法院等主体有权提出修宪案。虽然人民代表的意见代表着一定的民意，但是人民代表的数量总体上还是比较小的，因此规定一定数量的公民可以成为修宪提案主体更能体现民主宪政精神。随着民主参与政治的不断发展，世界上不少国家宪法规定公民有直接动议修宪的权力，这是人民主权的最高体现。诚然，为了保证公民修宪提案的质量，应当充分发挥宪法修改委员会的作用，对其进行必要的审核和论证，藉以决定是否纳入到正式的修宪程序中。在决定修宪后，可以由人大常委会或全国人大全体会议决定组建相应的机构来编纂宪法修改草案。目前人大会议期间提议案的接受组织为全国人大主席团。但由于每次人大会期较短，其间需要审议许多议题，很难保证对修宪的议案给予充分的审议。为了方便代表提案，人大闭会期间应由人大常委会代为接受，在人大会议期间转交给人大主席团。

第三，完善修宪草案的说明和公告程序，保障公民的修宪参与权。在修宪草案的说明与公告方面，我国曾在1975、1978、1982年修宪中采用了对修宪草案进行说明的方式。在1982年修宪过程中，宪法修改委员会向人大常委会提出宪法修改草案的同时作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》。人大常委会随后发起了全民讨论。草案说明涉及修宪的动机、目标、合理性的阐释，不仅有利于广大人民群众了解修宪、参与修宪，而且便于人大代表了解草案的内容，为下一步的审议作必要的准备。但是，此后的修宪未能延续这种方式。因此，应当在修宪程序上规定由提议机关就宪法修改草案对公众进行有关必要的说明。如果是一定数量的人大代表提出修宪议案，可以委托人大常委会或宪法修改委员会予以说明。为了保证人民充分参与宪法修改活动，应该增设宪法修正案草案的公告程序，明确规定修宪草案应当在提交全国人大审议前的一定期间予以公告，从而为全民讨论提供了时间保障。众所周知，宪法是政治力量集中对比的反映，修宪是各种利益集团政治意志博弈的产物，宪法的修改涉及了多方面的利益，不同的利益主体都有参与的意识。公众参与到修宪中来能使各种利益要求得到充分反映，有利于修宪案通过后的实施，减少修正案的运行成本。因此，应当在尽可能广的范围内征求意见。鉴于执政党有着动员组织人民群众参与修宪活动的巨大能量，所以在我国宪法修改的实践中，通常是由中共中央组织征求国务院各部门、最高人民法院、最高人民检察院、各民主党派、各人民团体及有关方面的专家学者对宪法修改草案的意见。但是，根据我国宪法规定，全国人大是行使修宪权的主体，所以应当由其委托宪法修改委员会或法律工作委员会负责就修宪建议、宪法修正案草案或者是修宪过程中的某些重大问题向人民征求意见，并就各方面意见或建议仔细分析和妥善处理。各级党委、各级人大常委会和农村地区的乡、镇人大主席团负责组织全民通过网络、报刊、杂志等多样方式进行讨论，各基层组织应全面记录、整理、逐层汇集上报至修宪委员会或法律委员会。修宪委员会根据各方面意见或建议，对修正案草案进行修改。有关机关和各种传媒应采取有效的措施让公众充分了解修宪的原因、背景资料、公众参与的途径与方式等有关修宪的信息，为他们对宪法修改问题的理解、判断和选择提供分析基础。

第四，健全宪法修改草案的讨论和审议程序，有序推进审议程序民主化的进程。宪法修改的草案应当经过充分的讨论和审议，但我国宪法没有对审议期限作出明确的规定，实践中每次人大召开会议的会期非常短而议程却很紧张，无法保证对修宪议案作出充分的审议。因此，应该适度延长宪法修改议案的审议期限。

我国宪法也没有设置宪法修改草案的讨论和审议程序。在修宪议案的审议环节，以往的修宪实践中采用“分组审议”、“联组审议”等形式，这是我国人民代表大会制度运行过程中形成的很有成效的审议方式，它利于将组内和组之间的审议意见汇总。除此之外，还应该引入审议辩论制度。辩论既是人民代表议决权的重要实现形式，也是公民修宪参与权的实现途径，更是汇集民意、达成共识的权威机制。代表不同阶层和不同地区利益的代表团对修宪草案产生分歧是正常的，所以各代表团对修宪草案进行审议时应该进行必要的辩论，而不是各自审议。大会主席团可以搜集或者委托宪法修改委员会、法律委员会收集各代表团的审议意见，专门安排时间组织各代表就草案中的分歧较大的问题进行辩论，在此基础上将审议意见整理后提交人大表决时作为参考意见，或者根据审议意见重新整理宪法修正案草案，将修改后的草案重新提交给人大常委会，由其再次提出审议。借助这种审议辩论程序，各代表能够对草案内容有更深刻的理解，有利于各方阐明观点，消除分歧，汇总各方的政治意志，将其合法地转化成为宪法意志。

在修宪议案的内容审议方式上，我国对宪法修正案采用的是若干条一次性一揽子通过方式，这种方式的合理性是存在问题的。我国历次修宪的内容涉及政治、经济、文化等多方面诸多重大问题，代表们有可能对一个草案中大多数部分内容同意，少部分条款不是十分同意，要求代表们对如此重要的问题在议决时一次都通过应该是有困难的。这种审议和通过方式还会导致为了使大部分条款通过而使不合理的少部分条款搭了便车的后果，从而影响公众对宪法修改结果的接受，不利于宪法权威的树立。因此，应当采用逐条通过的方式，由代表们对草案每一条都单独审议形成意见并对每一条通过的草案的通过情况予以公布，最后将通过的议案合并形成整体通过的修正案予以公告，而不是将草案进行简单的全部肯定或者是全部否定。

此外，依据宪政主义的内在逻辑，“人民应该更普遍、直接、公开地参与形成宪法”。［2］P262在条件成熟时，我国也可以引入全民复决的审议方式，由有选举权的公民对全国人大审议通过的议案进行复审，批准宪法修改案的生效，通过增加民主性和参与性的方式，使宪法的修改结果更具有合法性和权威性。只有这样，宪法修正案才拥有必要的正当性，“只有当民众对其内容一致赞同或者至少尊重其内容时，才能形成这种正当性。”［9］P26

最后，我国宪法没有规定公布程序和公布机关，在修宪实践中一般是由全国人大主席团以全国人大公告的方式公布。笔者认为，鉴于宪法的至上地位和宪法实施的重要性，应该确认这样公布方式为宪法惯例。

注释:

①宪法惯例涉及到宪法关系中宪法主体之间的权利和义务，而宪法习惯就不一定存在这种权利和义务关系。有必要指出，习惯和惯例是既有区别也有联系，“惯例是指一项有约束力的规则，那些处于宪法运作之中的人接受它为一项强制(obligatory)的行为规则。习惯指的只是通常的做法(usual practice)。显然，习惯有可能变成惯例。经常被做的事情渐渐会确定下来。”参见［英］K．C．惠尔:《现代宪法》，翟小波译，法律出版社2006年版，第116页。

②1958年《法国宪法》第89条规定，政府的共和政体不得成为修改的对象。如果有损于领土完整，任何修改程序均不得开始或者继续进行。1949年《德意志联邦共和国基本法》第79条规定，本基本法之修正案如果影响联邦之体制，则不得成立。

③1975年希腊宪法，是1975年6月由第四届修宪会议审议通过的;1979年秘鲁宪法是由立宪会议审议通过和颁布的;也有一些国家将制宪会议作为修改议决程序中的一部分，1946年法国宪法就是在1946年9月由选举产生的战后第二届制宪会议审议通过后，于10月13日提交国民复决通过而生效的。

④美国宪法第5条对宪法修正案的通过规定了四种程序:在第一种程序中，宪法修正案由国会两院各以出席会议的2/3以上议员通过，并交3/4的州议会批准。美国26条宪法修正案中有25条是按照这一程序通过的;在第二种程序中，宪法修正案由国会两院各以出席会议的2/3以上议员通过，并交3/4的州制宪会议批准。第21条修正案就是由各州制宪会议批准通过的;在第三种程序中，由2/3的州议会申请提出宪法修正案。国会应即召开修宪大会讨论该修正案，通过后交3/4的州议会批准;在第四种程序，由2/3的州议会申请提出宪法修正案，国会应即召开修宪大会讨论该修正案，通过后交3/4的州制宪会议批准。在后两种程序中，州议会提出的修正案是由专门成立的修宪会议讨论议定的，但这两种程序至今还未采用过。

⑤在康德拉·黑塞看来，只有在宪法的开放性与宽泛性都无法正确解决宪法规范与社会事实冲突问题的情况出现之后，才应该启动宪法修改程序。参见［德］康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第27页。

［1］［英］K．C．惠尔．现代宪法［M］．翟小波译．北京:法律出版社，2006．

［2］［美］马克·图什内特．让宪法远离法院［M］．严智杰译．北京:法律出版社，2009．

［3］［阿根廷］卡洛斯·桑蒂亚戈·尼诺．慎议民主的宪法［M］．赵雪刚译．北京:法律出版社，2009．

［4］［美］E·博登海默．法理学:法律哲学与法律方法［M］．邓正来译．北京:中国政法大学出版社，1999．

［5］Frank I．Michelman．Constitutional Authorship［A］．Larry Alexander．Constitutionalism Philosophical Foundations［C］．Cambridge University Press，1988．

［6］［法］邦雅曼·贡斯当．古代人的自由与现代人的自由［M］．阎克文，刘满贵译．上海:上海世纪出版集团、上海人民出版社，2003．

［7］［美］尼尔·K．考默萨．法律的限度——法治、权利的供给与需求［M］．申卫星，王琦译．北京:商务印书馆，2007．

［8］［德］迪特尔·格林．现代宪法的诞生、运作和前景［M］．刘刚译．北京:法律出版社，2010．

［9］［德］康拉德·黑塞．联邦德国宪法纲要［M］．李辉译．北京:商务印书馆，2007．

［10］周叶中．宪法学［M］．北京:高等教育出版社、北京大学出版社，2000．