浅论海洋生态损害的法律问题<br/>——以蓬莱19－3油田溢油事故为分析案例

浅论海洋生态损害的法律问题
——以蓬莱19－3油田溢油事故为分析案例

2012-01-28楚道文

政法论丛 2012年5期

楚道文

(山东政法学院经济贸易法学院，山东济南250014)

一、案例回顾

蓬莱19－3是迄今为止中国国内建成的最大海上油气田，面积覆盖约3200平方公里，由中海油和美国康菲石油公司合作开发，康菲石油公司的全资子公司康菲石油中国有限公司为作业方，负责该油田的生产、开发。2011年6月4日，蓬莱19－3油田海面发现少量油膜带;6月30日，海洋局介入调查。7月5日，国家海洋局初步调查认定:溢油污染840平方公里(劣四类海水面积)，单日溢油最大分布面积158平方公里，附近海域海水石油类平均浓度超过历史背景值40．5倍，最高浓度是历史背景值的86．4倍。国家海洋局同时认定:作业者康菲公司对本次溢油事故负全责。截至9月6日，溢油累计造成5500多平方公里海水污染，给渤海海洋生态和渔业生产造成严重影响。［1］在国家海洋局规定的8月31日“两个彻底”的大限之后，9月14日，国家海洋局发布消息，监测结果显示，蓬莱19－3油田的C平台附近仍有间歇性油花溢出，并且每天上午都发现有小范围油带。11月11日，蓬莱19－3油田溢油事故联合调查组公布事故原因调查结论:经调查，康菲石油中国有限公司在蓬莱19－3油田生产作业过程中违反总体开发方案，制度和管理上存在缺失，明显出现事故征兆后、没有采取必要的防范措施，由此导致一起造成重大海洋溢油污染的责任事故。［2］2011年12月29日，中国海洋石油总公司正式向民政部提交成立“中国海油海洋环境与生态保护公益基金会”的注册申请，基金会将重点关注海洋生态环境保护。据中新网2012年4月27日电:国家海洋局公布蓬莱19－3油田溢油事故处理的最新进展，康菲公司和中国海油总计赔偿16．83亿元人民币。其中，康菲公司出资10．9亿元人民币，赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失;中国海油和康菲公司分别出资4．8亿元人民币和1．13亿元人民币，承担保护渤海环境的社会责任。［3］

另据报道，“十一五”期间，我国海洋石油勘探开发溢油污染事故共41起，其中渤海19起，南海22起。［4］虽然海洋石油勘探开发溢油污染所占比例并不大，但由于海上情况复杂，一旦发生溢油污染，消除其危害及影响的成本巨大，风险极高。［5］P91－100

二、海洋生态损害:不同于一般利益的损害

本文探讨的海洋生态损害并非因蓬莱19－3油田溢油事故所产生的全部损害。海洋生态损害是指对海洋生态环境本身所造成的损害。［6］海洋生态损害属于环境利益的损害，这不同于一般的人身、财产利益的损害。主要表现在:(1)在权利或利益主体方面，一般意义上的人身、财产都是某个或某些确定主体的权利客体，权利的所属主体都是特定的。虽然法律赋予每个人以确定的权利范围，但每个人行使权利的方式都有所不同，由此形成不同主体人身和财产权利状况并不相同。这些权利受到损害之后也只能由这些特定的主体来主张，这就是包括《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中所规定的利益相关性或关联性，①否则不能起诉或以其他方式主张权利或利益。海洋生态利益属于全体社会成员，每个社会成员都处于平等的状态，不能、也无法排除其他主体的存在和享用。因此，生态环境利益主体具有广泛性和不确定性，这就导致在海洋生态利益受到损害之后的权利或利益主张往往处于尴尬境地——每个人都倾向于不愿付出利益主张成本，而侥幸地依赖别人的主张行为而使自己也受益。(2)在权利或利益客体方面，一般意义上的人身、财产都为特定的主体所占有、使用，这些客体的物质边界是清晰的，能够与其他的人身和财产准确地区分开来，也是法律上对不同主体进行权利分配的客观基础。一般意义上的人身、财产的边界清晰特性也意味着:对一个人身、财产客体的侵害，一般不会直接对另一个人身、财产产生影响;这种影响的范围和深度往往是可预测的、可控制的。［7］P93－97另一方面，除了人身之外，一般的财产在物质实体上往往不具有唯一性，一旦受到损害，可以相似物或替代物的形式加以赔偿或弥补。因此，我们在一般的财产客体保护上采取的是“无损害则无赔偿”的原则。然而，包括海洋生态环境在内的几乎所有的生态环境客体在宏观或中观视域上能够区分为海洋环境、陆地环境，陆地环境还可区分为森林环境、沙漠环境等，但这些生态环境客体在微观层面上是粘连在一起的，内部在物质实体上都表现为无限的延展，很难确定一个具体的界限将海洋生态环境区分为A、B、C等部分，这就导致全体社会成员在作用于这些客体之时不能实现排他、独占的享用。生态环境具有唯一性和系统性，我们对生态环境的损害的影响后果往往是不可预测的、甚至是难以控制的。生态环境一旦破坏往往很难恢复，也不能找到一个替代物来完全置换受到破坏的生态环境，而只能在某种接近的程度上进行一定的恢复。所以，对于生态环境的保护不应当以“事后的损害赔偿”为原则，而应该以事前的“预防”为最高原则。(3)在权利或利益内容方面，一般意义上的人身、财产在利益性质上可以归为私益，即私人利益。这种私益性意味着:利益主体以外的其他人既不能享有这一利益，也不能损害这一利益，否则就要承担法律上的不利后果;私益受到利益主体的“严格看管”，别人不能或很难“越雷池半步”;私益一旦受到损害，也往往能得到及时有效的赔偿或弥补。与此不同，海洋生态利益属于典型的公益，即公共利益。这种公益性意味着:每个社会成员都可以享受这一利益，且这一享受公益的行为无需付出相应的对价，容易出现“公有地的悲剧”②现象;环境公益一旦受到损害，因“事不关己”或法律规定的缺陷等原因，往往不能得到及时有效的利益主张和利益赔偿。这也是生态环境破坏之后很难得到恢复的法律原因。

海洋生态损害是生态环境本身的损害，具体包括海洋生态环境和生态系统的破坏、海洋生物资源的损失以及海洋环境质量与价值的减损等，也就是海洋生态环境的系统结构(功能)、生物要素和海洋生态服务能力三个方面的损失。(1)海洋环境是海洋生态系统和生物资源的依存根本。［8］P22海洋通过运动、输运和扩散的物理自净过程和生物、化学的生化自净过程，使得海洋自身具有一定的污染自净能力，即:当污染物的数量低于海洋环境容量时，海洋可以通过自净能力净化污染;反之，则构成海洋生态系统的破坏和内部生态过程的阻碍或丧失。所以，海洋生态系统的破坏是因污染程度超过海洋环境自净能力之时的海洋自身内部的功能损害。这好比是一健康之身因服毒而成为病弱之体。海洋生态系统的损害往往是生物要素损害和服务功能损害的前因，即:正是由于海洋生态系统的损害，导致其无力支撑海洋生物资源的存续;并导致海洋对外服务功能的减弱或丧失。(2)海洋生物物种、种群是海洋生态系统的“活”的要素，是海洋生态系统的有机组成。海洋生物在海洋生态系统中起着穿针引线的作用，海洋生态作用的发挥得益于海洋生物等物质、能量的传输。由于海洋生物只适应某些特定的海洋环境条件，因此在决定海洋生态系统内的种群时，海洋环境条件往往发挥重要的作用。海洋环境和生态系统的严重污染会导致一个物种在质量和数量的减损、甚至是消失，进一步导致其他物种的质数的改变，且这一改变往往是向着恶化的方向——活力丧失、种群退化、衰竭直至毁灭。如若没有了海洋生物的存在，海洋也就变成了死水一潭。因此，生物的损害是海洋生态系统损害的结果，也是导致海洋环境和生态系统进一步恶化的原因。(3)海洋环境或生态价值即海洋生态系统服务价值，是海洋生态及其要素对人类的有用性，是人类从海洋生态系统获得的效益，他维持了人类赖以生存和发展的生命支持系统。海洋生态系统不但向人类提供实物型生态产品(如丰富的渔业资源等)，还向人类提供生态服务等许多方面的精神享受(如观光、游泳、垂钓等)。应该认识到，价值和功能是不同的。海洋的生态功能是海洋生态系统的生物和化学现象，是一种客观存在，即使没有人类，这一现象也会发生;而价值总是客体相对于主体而言的，海洋的价值是海洋生态功能作用于人类的积极方面。可以说，海洋的每一项价值都有相应的海洋生态系统功能做支撑。海洋生态损害破坏了海洋生态系统，造成了海洋价值的减损或丧失，直接威胁到人类的可持续发展的生态基础。

三、海洋生态损害的确定:范围与评估

应注意区分的是，海洋生态损害的范围与海洋生态损害索赔(或赔偿)的范围并不完全相同。海洋生态损害是一种客观事实，这一客观事实需要经过主观化的判断、遴选、评估之后才能上升为法律上可以主张的索赔范围。这里有两个问题需要明晰:索赔范围的类型化及其评估问题。

生态损害事实一旦确认，则在生态损害索赔诉求中，因预防、治理、补偿生态环境的费用及为上述费用的确定而从事的其他法律行为的费用都属于海洋生态索赔的范围，都应该由相关责任者承担。因此，海洋生态索赔的范围除了包括上述海洋生态损害的直接损失以外，还包括生境修复费(如:清污费用、滩涂修复费和沉积物修复费等)、生物种群恢复费、调查评估费。具体来说，生态损害索赔的范围主要包括以下几个方面:(1)预防费用。预防费用是指为了遏制、防止生态损害的发生、扩大或将损害的范围、程度控制在最小、最轻的限度内所已经或将要采取的合理措施的费用。现实的生态损害发生之前，最起码的是采取预防性措施。许多国家和地区的法律都对生态损害的预防性费用的索赔进行了明确的规定。例如，欧盟2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条第10项将“预防性措施”定义为“对造成即将来临的环境损害威胁的事件、行动或不作为所采取的旨在防止或降低损害的任何措施”。在实践中，因政府在获取信息、物质储备和组织能力等方面有着天然的优势，预防性措施往往是由政府主动采取的，相关法律也赋予了政府采取这一措施的职权。③(2)治理费用。与预防费用不同的是，治理费用是针对已经产生的污染和破坏问题进行清除、清理并使生态环境得以修复和恢复等方面的措施而花费的费用。治理费用可以分为两个方面，分别是清除措施的费用和恢复措施的费用。一方面，在生态损害发生之后，必须及时地对损害源加以分离、降解或转化，以在最短的时间内阻断生态环境的进一步损害。从这个角度来看，清除措施对已经发生的损害是事后救济，但对将来发生的损害之虞却有预防的效果。也正因为此，有的国家或地区将清除措施作为防范性措施的一种具体表现。［9］P99但我认为，清除措施主要是针对已经产生的损害后果，它与预防性措施的出发点是不同的，应该将清除措施归为治理措施。另一方面，恢复措施是采取生物的、物理的、化学的及生态的行动，将已被污染损害的生态环境恢复到未污染之前的功能和状态，使得受污染的生态环境不再对系统中生物或其周围环境产生负面影响。清除污染物并不意味着生态功能的恢复，因此，清除措施的费用无法涵盖恢复措施的费用，我们有必要将恢复措施的费用进行单独的考虑。(3)补救性费用。上述治理费用的确定有一个前提，即:生态损害是可以恢复的，且这一恢复过程在技术上是可行的、经济上是合理的。但是，由于生态环境的不可逆性等特点，生态环境的某些方面(例如物种的灭绝等)一旦污染或破坏则无法或很难治理和恢复。④在蓬莱溢油事故中，因污染而导致的海洋底土的损害以及目前还不可知的(因为本次事故的生态损害评估结果尚未出台)物种的损失都将很难进行恢复性治理，这就难以在法律上确定一个明确的赔偿数额，原告的赔偿之诉求缺乏支撑。损害是客观的，但费用却难以确定，难道施害者就不承担责任了吗?答案是否定的。当无法通过治理措施将生态的生态环境恢复到被损害前原有的状况时;或者，虽然能够恢复，但费用的支出具有不合理性，则对生态损害采取补救性措施几乎已经成为环境法中的一种共识。［9］P105例如，德国《联邦自然保育法》第19条第4款规定:联邦的州……可以单独规定补偿性措施和货币赔偿;如果联邦的州批准的对自然干扰的行为，但对自然环境的损害无法补救或抵消时，必须提供替代性的环境修复措施的货币赔偿。［10］此外，因主张海洋生态损害赔偿而产生的费用，包括评估费用、诉讼费用等都应属于索赔的范围。

还应该认识到:只有法律规定中的利益才是受到法律保护的利益，也就是说，海洋生态损害的索赔也只是受害方的利益主张;这一主张是否获得实现，还必须有法律的支持。海洋生态损害或相似概念规定在了我国多个法律文件中。较早的相关规定出现在1982年制定、并于1999年修订的《海洋环境保护法》中。按照该法第95条第1款之规定:海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。这里规定的环境污染损害与理论上的海洋生态损害的内涵较为接近。此外，该法第90条第2款也做了相关规定。直接对“海洋溢油生态损害”进行定义的法律文件是2007年国家海洋局发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》。该《技术导则》对海洋溢油生态损害的范围做了较为全面的规定。该《技术导则》第3条规定:所谓海洋溢油生态损害是指因海洋石油、天然气勘探开发、海底输油管道、石油运输、船舶碰撞以及其他突发事故造成的石油或其制品在海洋中泄漏而导致海域环境质量的下降、海洋生物群落结构破坏及海洋服务功能的损害。该《技术导则》第7条又进一步规定:海洋溢油生态损害的对象包括海水质量损害、海洋沉积物环境损害、潮滩环境损害、海洋生物损害、典型生态系统损害和海洋生态系统损害等六个方面。

索赔范围不等同于索赔数额。对于海洋生态损害的索赔，还需要根据污染的范围和程度，进行相应的海洋生态损害评估。评估的主要目的在于:通过现场调查、资料收集，结合溢油鉴别技术、数值模拟技术等确定受损害的对象范围及程度，进行损害评估工作，为海洋溢油事故的调查、处理及生态损害费用计算等提供技术依据。［11］P29－34遗憾的是，《海洋环境保护法》作为我国专门的环境保护的法律规定，并未对生态损害的评估问题做出规定。于是，许多学者认为我国缺乏海洋生态损害评估的法律规定，并由此认为这是蓬莱19－3油田溢油事故而造成的海洋生态损害的国家索赔工作所面临的主要障碍。［12］其实不然，前述《海洋溢油生态损害评估技术导则》(HY/T 095—2007)就是2007年国家海洋局发布的专门适用于海洋溢油生态损害的行业标准。该《导则》规定了海洋溢油对海洋生态损害的评估程序、评估内容、评估方法和要求。2011年5月，环境保护部颁布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和《环境污染损害数额计算推荐方法(第I版)》。其中规定的环境污染损害评估范围包括:人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害和其他应当纳入评估范围内的损害。在地方性法规方面，山东省走在了全国的前列。2010年6月，山东省在国内率先出台了《海洋生态损害赔偿和损失补偿的相关办法》，其中规定，凡违规建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损害赔偿，凡合法建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损失补偿。造成50公顷用海生态损失，应当缴纳1000万元海洋生态损失补偿费;造成1000公顷用海生态损失，应当缴纳2亿元损失补偿费。依据这些规定和标准，我们是能够较为全面和准确地评估蓬莱19－3油田溢油事故所造成的生态损害的。可以说，我国已经初步具备了关于海洋溢油生态损害评估的法律规定。但是，上述标准在性质上属于国家或行业标准，在海洋溢油生态损害索赔的主体、程序要求、限额、责任类型等方面都没有、也不可能做出规定。而山东省的地方性规定显然也不能适用于全国性的海洋溢油生态损害的索赔。据悉，国家海洋局已经完成了《海洋生态损害国家索赔条例(草案建议稿)》的起草工作，但远水解不了近渴，就海洋溢油生态损害的评估问题我国还面临着较大的法律障碍。

在评估的操作方面，还有两个具体问题需要强调。一是关于评估的主体。在蓬莱19－3油田溢油事故发生后，我们主要是在国家海洋局、渔业局等政府机构主导下开展评估工作，而并未引入市场化的评估机构。这样做的原因在于国家海洋局等政府机构掌握着专业的评估人员和评估设备、技术，而市场化的生态评估活动却发育不全。［13］P86－92但我们认为:国家海洋局等机构在委托评估机构进行评估时，应当尽量委托与自己没有所属关系的中立机构进行评估;如果国内不具备条件，甚至可以委托国际上的专业评估机构。否则，一旦诉诸法庭审判，由其所属机构做出的评估报告在证据效力上将会大打折扣。二是关于评估的时点。评估应全面、详细地反应溢油事故发生前、后受损对象的状况。海洋已有生态损害的评估应该首先进行现场调查，而且在时点的选择上应该合理。《海洋溢油生态损害评估技术导则》第4．2条规定:海洋溢油生态损害评估的现场调查应在溢油事故发生后尽可能短的时间内启动。之所以这样规定，是因为污染物质、损害程度等都会随着海水流动、海风、水温的变化而发生自然的降解、迁移或转化，这就无法客观地评估损害的实际情况。

四、海洋生态损害的索赔:主体与举证

在墨西哥湾漏油事故后，英国石油公司在美国官司缠身。有司法部这样的政府部门提起的诉讼，也有环保民间组织(环保NGO)提起的公益诉讼，还有私人律师事务所代理污染受害者提起的侵权诉讼。［14］英国石油公司自事故发生伊始，不仅迅速采取有效措施，而且积极承担责任。6月16日，在不到两个月的时间里，美国政府就与英国石油公司达成共识，由英国石油公司创建一笔200亿美元的基金，专门用于赔偿漏油事件的受害者。墨西哥湾漏油事件能如此迅速处置，基于三点:一是美国政府的强硬态度;二是美国《油污法》为应急处理和事后赔偿提供了法律保证;三是美国人强烈的环保意识。［15］P19

海洋生态损害属于公益性的损害。现在的问题是:谁来向公益性的损害主张权利?国家是我国海洋自然资源的所有权人，《物权法》、《民法通则》等一般性法律均为这一国家所有权提供了坚实的实体法依据。油污泄漏导致海洋生态环境损害，同时也侵害了国家的海洋资源所有权。［16］P72－78因此，由作为所有权人的国家据此提起民事诉讼是保护这一国家所有权的有法可依的法律救济途径。《海洋环境保护法》第90条第2款规定:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。根据这一规定，国家海洋局在海洋环境遭受破坏、国家遭受重大损失的情况下，肩负着代表国家提起损害赔偿诉讼的重任。2010年最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。因此，2011年8月16日，国家海洋局北海分局表示要向溢油事故责任方提起诉讼，并向全社会公开选聘法律服务团队代理此案。⑤不过，一个棘手的问题是我国法律是否为海洋所有权提供了足具操作性的指引来实现权利救济?答案是否定的，由于我国尚未建立起完善的海洋生态损害索赔诉讼机制，尽管国家海洋局公开招聘了法律服务团队，但要真正进入诉讼程序还将面临许多困境。

然而，就生态损害而言，国家政府部门直接起诉侵权人多有不当。一方面，中国现有法律法规并未规定生态法益属于国家利益;另一方面，相关政府部门已经享有行政处罚权力。能否如美国墨西哥湾漏油事故中，由环保NGO提起公益诉讼呢?与财产损害不同，生态损害体现为侵害了作为公共利益的生态环境。此种法益并不属于任何具体的个人或者组织，而是属于一种极为重要的公共利益。由于公共利益并不等同于政府利益，因此政府组织并不必然作为生态利益的权利人。从目前各国普遍的做法来看，环保NGO往往成为提起保护生态法益的合法诉讼主体。遗憾的是，在现阶段，环保NGO可以提起环境公益诉讼的规定仅见于一些地方的规范性文件;我国还没有关于环保NGO作为原告而直接提起环境公益诉讼的全国性立法。但这并不意味着NGO在诉讼中不能发挥任何作用。2011年8月17日，中华环保联合会委托律师向国家海洋局发出律师函，建议国家海洋局尽快向有管辖权的法院提起民事诉讼，从而对康菲石油启动民事司法程序。当然，从长远看，现实问题的复杂性要求环境保护立法与环境公益诉讼应有整体眼光和大局观念，改革的着力点应当特别突出环境公益诉讼中公众参与机制的构建，从而将环境保护法的定位从行政管制法本位向社会法本位推进。

案件事实的确定，需要通过证明责任的分配来实现。侵权诉讼中证明责任的承担，法律采取一般规定加特别规定的做法。即如果法律对某种侵权诉讼的证明责任没有特别规定，则采用“谁主张谁举证”的一般规定，即由受害人首先承担事实的证明责任。因此，如果法律没有明确规定，包括因果关系在内的一系列证明责任，都由受害人即原告来承担。如果法律对某类案件事实证明责任的分配有明确规定，则要依照该特别规定来确定。环境污染侵权责任因果关系的证明责任如何来承担，我国现行法律有明确的规定。我国《侵权责任法》第66条规定:因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。最高人民法院的司法解释对此也有明确规定，该司法解释第4条第1款第3项规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。据此，在该案中，致害者康菲中国应当按照《侵权责任法》和《海洋环境保护法》的规定，就自己不承担责任以及自己的行为和生态损害之间不存在因果关系予以举证。如果康菲中国不能证明污染不是自己造成的，也不能证明自己无责任，法律则推定该种因果关系的存在，康菲就应当承担损害赔偿的法律责任。

证明责任分配的目的，在于产生尽可能发现案件事实真相的激励。法律及法院在分配证明责任由原告还是由被告承担时，一个主要考虑是，将证明责任配置在哪方当事人身上，更有助于案件事实的发现。在环境污染侵权诉讼中，法律及最高人民法院的司法解释之所以将因果关系的证明责任加在加害人身上，也是基于同样的考虑。我们应该认识到，在蓬莱19－3油田溢油事故等环境污染案件中，生态损害具有渐进性、复杂性特点，有些时候可能还会超出人类现有认识水平，案件事实真相并非在所有的情况下都能够被发现。这种情况下，也是证明责任制度的真正内涵，即当无法证明因果关系是否存在时，则由负有证明责任的一方来承担可能的败诉后果。从另一个角度来看，加害人是具有较强经济实力的大型跨国公司，掌握专业知识。因此，相对而言，加害人离案件事实更近;将证明责任分配给加害人，更有利于包括因果关系在内的案件事实的发现。

也应该认识到，因果关系举证责任的倒置并非意味着原告方不承担任何举证责任。按照前述我国《侵权责任法》第66条的规定，法律也仅仅是就因果关系的举证规定了特殊规则。因此，在诉讼活动中，原告方仍然应该拿出证据证明生态环境受到了损失、受到多少损失以及污染者和生态破坏者可能是谁?具体来说，这些证据包括:(1)受溢油污染损害的时间、地点、范围、对象。(2)受污染损害的损失清单情况。(3)有关科研部门鉴定或公证机关对损害情况的鉴证。(4)尽可能提供受污染损害的原始单证，有关情况的照片。(5)清除费用报告书包括以下内容:清除污染物的时间、地点、对象;投入的人力、机具、船只、清除材料的数量、单价、计算方法;组织清除的管理费、交通费及其他有关费用;清除效果及情况。(6)其他有关索赔的证明单据、材料。另外，还应当注意收集污染存在的证据，比如采集的油污、有关检测机构对油污的检测报告等。就生态损害而言，政府部门应承担损害证据收集的重要角色，尤其考虑到中国目前环境保护的非政府组织在证据收集方面明显弱于政府，这就要求政府部门必须承担起提供损害证据的任务，如海洋主管部门应当定期公布油污权威报告。塔斯曼海轮溢油案索赔之所以进展困难，最大障碍就在于取证不够迅速、准确。在蓬莱19－3油田溢油事故中，有关部门显然是吸取了塔斯曼海轮溢油案的教训。从2011年8月起，国家海洋局就联合七部委成立了溢油事故调查组，并先后4次开展调查工作，获得了大量数据。经过深入调查，联合调查组做出了康菲中国没有尽到合理审慎作业责任的认定结论。［17］这些数据材料非常重要，对接下来的诉讼起着决定性的作用。此外，要求加害人——康菲石油公司参加相关权力机关举办的公开听证会，也是符合国际惯例的一种做法。如在丰田汽车案件、国际新闻集团案件中，美国国会和英国议会都及时召开了听证会。

五、海洋生态损害的弥补:海上溢油生态损害基金

针对海上溢油事故，我国法律规定了接受调查处理、限期治理、限期改正、采取补救措施、罚款及对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分等行政责任。然而，行政责任无法解决生态损害的赔偿或补偿问题。以罚款为例，《海洋环境保护法》第85条违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。据此，康菲公司在此次事故中最多只需要承担20万元的罚款。这样的处罚力度不抵国际石油巨头英国石油公司在墨西哥漏油事件中受罚的零头。⑥相对于其造成的污染损害和违法者所得到的巨大利益而言，这些数额太微不足道，不能起到有效的惩戒作用，从而克服违法成本低、守法成本高的非正常现象。

不过，行政罚款和民事赔偿是两个截然不同的概念。在行政手段无法有效规制污染行为的情况下，民事责任的承担显得十分必要。［18］P36－42我国《环境保护法》第41条明确规定:造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。我国《侵权责任法》第65条规定:因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。我国《海洋环境保护法》第90条规定:造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。据此，只要污染环境造成损害的，行为人就应当承担民事责任。

就民事责任承担方式而言，法律对受害人给予的民事救济一般包括停止侵害、排除损害、恢复原状和损害赔偿。然而，要排除原油对海洋生态环境造成的损害绝非易事。且撇开复杂的科学和技术挑战不说，单是繁重的财务负担和人力资源的负担就足以令任何责任方试图拖延。法院的一纸命令容易，要看到责任人投入大量资金和人力清理油污和恢复资源生态则难上加难。原因在于，环境损害尤其是重大环境损害具有范围广、危害大、潜伏期长等特点，其往往超出一般民事赔偿的范围，因此设立赔偿基金成为普遍的模式，其能够较好地协调各方利益，以保证对环境损害事故的受害者的充分赔偿。目前包括美国“9·11”赔偿、英国石油公司墨西哥湾石油污染事故都采取了基金赔偿模式。蓬莱19－3油田溢油事故爆发至今已近一年，清污、生态恢复工作尚未全部完成，凸显中国的海洋生态修复工作极其繁重，但用于生态修复的资金却严重缺血。因海上溢油事故频频发生，负责应急处置的基层单位每年垫付的大量应急监视监测、清污费用，以至于“谁清污谁吃亏”;资金周转困难也使应急工作陷入被动，从而导致溢油污染扩大。因此，中国海洋行政主管部门应当及时发挥行政权力，将司法判决与民众诉求融入到公益赔偿基金的设立中。［19］

设立海上溢油事故赔偿基金的法律依据，肇始于1992年颁布的《国际油污损害民事责任公约》。然而，该公约针对的是船舶漏油事故，对近年来新兴的钻井平台溢油事故并无规定。我国《海洋环境保护法》第66条规定，国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度;实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。虽然这一规定所涉及的赔偿基金仅限于“船舶油污损害”，但即使如此，在我国《海洋环境保护法》施行超过10年后的今天，其中列明的建立油污损害赔偿基金条款的实施办法的制定工作连启动都没有。也就是说，基于康菲公司承担环境生态损害责任的赔偿基金在中国现行法律体系中找不到依据。早在2011年9月6日，康菲公司宣布将就蓬莱19－3油田溢油事故设立渤海湾基金，旨在根据中国相关法律承担公司应尽的责任并有益于渤海湾的整体环境。2011年9月19日，康菲石油又宣布，该公司董事会批准设立第二项基金，并将与其合作方中海油或其他有关方面合作，以专门响应中国渤海湾环境问题。但是，由于没有法律的强制性约束力，康菲并没有及时地兑现诺言。现在，虽然康菲已经设立了渤海生态建设基金，但这不能不说是因为中国政府及公众的强大压力下的结果，而并非“法律”义务的承担。这也是为什么在设立基金的公告中对溢油事故及责任只字未提的原因。美国虽未加入上述国际公约，但1990年颁布了《油污法》。相对于1951年《责任限制法》，美国将船东的油污损害赔偿责任提高了8倍。此外，当船东存在重大过失或故意不当行为、没有按照法律要求报告油污事故等条件时，船东将丧失使用责任限额的权利，这就是俗称的“赔偿额度判决依法做出、上不封顶”。在2010年发生的墨西哥湾漏油事故中，当事方英国石油公司曾承诺用200亿美元建立赔偿基金。而后，美国政府仍于去年底就墨西哥湾漏油事故提起诉讼。根据美国《清洁水法》，最终英国石油公司被判定负有完全责任，面临超过210亿美元的罚金。笔者认为:当前最重要的，是基于对墨西哥湾溢油事故和蓬莱19－3油田溢油事故的比较中，认识到生态损害赔偿基金的重要意义，并着手建立我国生态损害赔偿基金制度。

注释:

①例如:我国《民事诉讼法》第108条第1款规定:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。我国《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高院《行政诉讼法》司法解释第12条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。这些法律规定都要求原告必须有“直接利害关系”的人。

②经济学家哈丁讲过一个“公有地悲剧”的寓言，说的是公有的草地由于过度的放牧，无人养护而寸草不生。美国经济学家曼昆在畅销全球的《经济学原理》中引用这个概念，而广为人知。这一说法的主要含义为:由于公有地的产权不明确，归属不明确，形成资源流失、资源被掠夺的现象。

③例如，我国1983年《防止船舶污染海域管理条例》第7条规定:船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施，包括强制清除或强制拖航的措施。由此发生的一切费用，由肇事船方承担。

④我国《海洋溢油生态损害评估技术导则》将这种不能或很难恢复的生态环境称为“海洋生态环境敏感区”。按照该标准3．5条的规定:所谓海洋生态环境敏感区是指海洋生态环境功能目标很高，且遭受损害后很难恢复其功能的海域。包括海洋渔业资源产卵场所、重要渔场水域、海水增养殖区、滨海湿地、海洋自然保护区、珍稀濒危海洋生物保护区、典型海洋生态系统(如珊瑚礁、红树林、河口)等。

⑤8月16日，国家海洋局北海分局发布公告，面向全社会公开选聘一家法律服务机构为主、多家法律服务机构为辅的法律服务团队代理渤海溢油索赔案。

⑥墨西哥湾发生漏油事故后，光是美国政府向英国石油公司开出的首笔清理油污账单就高达6900万美元，而随后开出的罚单和索赔更是高达数百亿美元，导致英国石油公司不得不在全球出售资产来筹措资金。

［1］国务院听取蓬莱溢油处理汇报［EB/OL］．中国政府网:http://www．gov．cn/ldhd/2011－09/07/content_1942692．htm，2011年10月21日访问．

［2］国家海洋局．蓬莱19－3油田溢油事故联合调查组公布事故原因调查结论［EB/OL］．http://www．soa．gov．cn/soa/news/importantnews/webinfo/2011/11/1320551791757083．htm．2011年11月13访问．

［3］王峥．康菲和中海油就渤海溢油事故生态损失共赔近17亿［EB/OL］．中国新闻网http://finance．chinanews．com/ny/2012/04－27/3852640．shtml?_fin．2012－05－25访问．

［4］王立彬．我国近5年发生海洋溢油污染事故41起［EB/OL］．http://news(．xinhuanet．com/2011－10/10/c_122139117．htm．2011年10月20日访问．

［5］谭柏平．《海域使用管理法》的修订与海域使用权制度的完善［J］．政法论丛，2011，6．

［6］林灿铃．从康菲漏油事故看重大环境损害的归责与赔偿［N］．中国社会科学报．2011－09－29(7)．

［7］阮丽娟．论农村环保中法的缺失及解决路径［J］．政法论丛，2011，4．

［8］刘家沂．海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究［M］．北京:海洋出版社，2010．

［9］竺效．生态损害的社会化填补法理研究［M］．北京:中国政法大学出版社，2007．

［10］Federal Nature Conservation Act［EB/OL］．Available at:http://www．bmu．de/english/nature/doc/4854．php．2011－11－23．