湖南监狱劳教系统推行精细化管理的实践与思考

谭颂方(湖南省司法厅党组成员、政治部主任 湖南长沙 410011)■文

近年来，湖南省司法厅积极应对新形势新要求，在监狱劳教系统全面推行精细化管理，有力地促进了执法工作、行政管理和队伍建设新进步新发展，在探索和实践中逐步培育形成了富有湖南特色的监所精细化管理模式。事实证明，在科学发展观的指引下，紧密结合监狱劳教工作实际推行精细化管理，能更好地推动事业发展，收效明显，前景广阔。

一、情况综述

现代管理学认为，精细化管理“以规范化为前提，系统化为保证，数据化为标准，信息化为手段，把服务者的焦点专注到满足被服务者的需求，以获得更高效率、更多效益和更强竞争力”①蒋才洪等: 《监狱精细化管理——基于实践的视角》，法律出版社2010年版，第7 页。。在企业管理领域，精细化管理“历史悠久”，其渊源大致可追溯到20世纪初美国工程师弗雷德里克·W·泰勒提出的“科学管理”。现代企业普遍实施精细化管理，如日本丰田公司“以精益生产为旗帜”的生产方式、我国海尔集团健全完善OEC 管理模式受到业界推崇。在公共服务领域，精细化管理于近年初露棱角。河北省廊坊市公安局嫁接海尔模式实行精细化管理取得良好成效，湖南省委政法委号召政法各家学习廊坊经验。

2009年8月，湖南监狱劳教系统首批8 个单位开展精细化管理试点。2010年3月、2012年8月，省司法厅先后两次组织召开精细化管理现场推进会，全系统40 个监所全面推开精细化管理工作。通过分解落实各项目标任务，“人人有事干、事事有人做、每项有考评”，维护监所安全稳定长效机制得到强化完善;健全完善各项规章和办事流程，省局、监所分别汇编《管理工作手册》等综合典章，各基层单位结合实际制定《监区警察包管包教罪犯实施办法》、《分监区警察每日工作“十件事”》等具体规章，用制度管人管事，全面促进了监所执法规范化建设;引导督促干警养成定计划、守规矩、按程序、重细节、讲效益的工作习惯，队伍执行力得到有效提升，整体风貌焕然一新。截至2012年10月底，全省25 所押犯监狱连续34 个月全部实现“四无”;劳教(戒毒)系统“服务性执法、综合性矫治、教育性管理”三项创新在全省、全国发挥了积极的示范作用，戒毒工作专业化水平不断提高。司法行政干警群众满意度测评得分稳居我省政法系统前列。迄今，精细化管理实现常态化，成为湖南监狱劳教工作的特色和亮点。司法部吴爱英部长两次来湘调研指导工作，给予高度评价。时任省委常委、政法委书记李江同志批示:“司法厅推行精细化管理，这是抓队伍建设的一个极好举措。希望司法厅党组积极推行，在实践中不断完善，切实抓出成效来”。副省长盛茂林同志考察精细化管理示范点——省岳阳监狱后，评价该狱是“三流的设施，一流的管理水平”。 《法制日报》等媒体宣传报道了我省劳教(戒毒)系统精细化管理工作经验。

二、基本做法

湖南监狱劳教系统推行精细化管理，注重将一般原理方法与工作实际紧密结合，不断改进完善和总结提高，逐步形成了精细化管理“湖南监所五四三模式”。其基本做法是:用好用活“细、实、精、严、恒”五字诀，全面构建目标责任、流程控制、检查考核和奖惩兑现四大体系，扎实推进监所管理标准化、规范化、系统化“三化”建设。

(一)细化目标责任，工作要求标准化。突出“数据”原则，分解目标任务。努力克服“监所工作难以细化量化”等认识局限，按照“精细见于数据”的要求，用好用活MBO 数字化分解办法，将监所的整体目标转换成基层单位、干警职工的工作目标，用数据明确各项工作任务、计划、要求、标准等。如劳教(戒毒)系统将2011年重点工作概括设定为五项基本指标进行量化考核，即80%以上劳教(强戒)所实现“六无”目标;矫治对象职业技能培训参训人员获证率超过90%;组建省直劳教企业国有独资集团公司;实施人才工程战略，组建执法矫治“双百”人才库;省直所民警违纪率控制在5‰以内。遵循“底线”原则，明晰岗位职责。坚持适度、效能、恰当的工作标准，努力把控不可以再细分、不需要再细分两条“底线”，设定和明确监所每个岗位的职责任务。全省监狱劳教系统结合“三定”，清理各部门各岗位的工作职责、办事流程、标准要求，让警察职工清楚该干什么、该怎么干。如警察组织罪犯劳教人员劳动，必须做到“五亲自”，即亲自下达任务、亲自巡查现场、亲自处理问题、亲自记录情况、亲自进行考评。坚持“交点”原则，落实工作责任。按照“交点”原则所强调的“唯一的事对应唯一的责任人，才真正有人承担责任”，将每个环节每项事务的责任落实到岗位和该岗位上的人。如各监所普遍建立健全安全稳定累进风险抵押制，全体干警基于岗位职责对场所安全稳定承担相应责任，各个环节的工作衔接紧密，每个岗位的职责明确具体，干警责任意识普遍增强。

(二)夯实基层基础，业务工作流程化。全面整章建制，规范基础业务。全省监狱劳教系统认真清理完善各项制度，各级各单位共立、改、废各类制度700 余项，基本形成统一、标准、科学的制度体系，使各项业务工作均有章可循、有据可依。特别是加强基础业务规范建设，将抽象的制度具体化，为基层工作提供全面、实用的操作指南。如落实互监组制度，制定《互监组制度实施细则》、《互监组制度“十八个一”》;制作固定互监组胸卡、临时互监组胸卡和生产岗位罪犯移动牌;实行重大违规互监组成员连带责任制，将互监组制度落实到监所执法的每一个环节、每一个时段、每一个角落。实施精兵简政，充实基层力量。撤并职能重叠的监所机关科室，推动业务科室下移，有效解决“监所臃肿化、监区(大队)机关化”的问题。三年来，全系统撤并机关科室、分监区(中队)122 个，精简机关人员、非执法岗位干警1160 人到监区(大队)，目前全省监所基层警力占总数的68%，分监区、中队警力与服刑、劳教人员比例达7.8%、9%。推行监所领导联点基层和下基层考核制度，监所领导与联系点监区(大队)责任共担、考核捆绑，下监区(大队)时间不少于全部工作时间的70%，确保各级领导主要的工作精力、工作时间集中在基层。加强OA 建设，理顺工作流程。根据精细化管理及时高效的要求，建立“日清事清、周结月评、年度总评”工作机制，自主研发OA 管理系统，在系统中设定公共部分、重点工作、其他事务三个模块:公共部分，交给计算机管理考核，如上下班考勤、派车管理、业务学习、考试管理;重点工作，借助OA 系统实施层级管理，上级向直接下属交办工作任务并明确完成时限和质量要求;下属完成工作任务后通过OA 系统向上级及时汇报;其他事务，明确失误扣分和作出成绩加分的情形，出现规定情形就相应地加扣分。

(三)精准实施考核，过程控制一体化。全省各监所普遍建立平时考核、重点考核、远程考核和年度综合考核“四位一体”考核模式，对考核中发现的问题坚持做到“五有”，即原因有分析、责任有明确、处理有结果、整改有验收、效果有评估。一是加强平时考核督办。建立完善“日日清”控制系统，所有干警人手一册《日清记录本》，对每日工作进行清理记录、检查自评。实施两级考核，各基层单位(部门)对干警职工进行考核，监所对中层领导进行集中考核并出具意见，每月进行排名定等。推行“领导督办、考评办督办、职能处(科)室督办和督办员督办”相结合的“四级督办”模式。平时考核督办进行现场记录，考核督办人与管理对象“双向签名”，对结果不服的可提出复议。二是强化重点工作考核。坚持“首要标准”，落实“首位责任”，以监管安全领域的安全排查、值班巡逻、“三大现场”管理等，教育改造领域的“三课学习”、心理教育、劳动改造等，队伍建设领域的业务培训、作风建设等，执法领域的遵守规程、办案质量等为考核重点，采取不定期、定期检查相结合的方式，严格督导检查、全面收集情况、即时通报整改。三是实施远程技术考核。用活指纹考勤、电子巡更和视频监控三大系统，全系统1 万多个电子探头对监管场所各重点部位远程监控，实行全方位、全时段、零距离的现场督查。省局安排专人24 小时负责，每天详细记录督查情况，及时发现问题、督促整改。依托监所系统局域网建立信息化考核平台，进行精细化管理网上审阅、网上考评和网上监督。部分监所自主研发改进精细化管理考核软件，干警工作日志、部门工作情况均通过局域网传送，监所领导、考评办进行网上审阅、考核，有效地提高了工作效率。四是加强年度综合考评。坚持上下联动和左右互动相结合，横向评和纵向考相结合，党组(委)评价、年度绩效评价、其他部门评价、一般干部评价交叉进行、各占权重，确保评准评实。推行分类分级考评，对同类型岗位、同职级干警考核结果进行排名比较。

(四)严格奖惩兑现，激励措施多元化。落实《公务员法》第三十七条的规定，“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”，实施物质、精神、政治奖励“三并举”，充分调动干警职工的工作积极性。一是用足物质激励，实施倾向基层的奖励办法。积极争取省财政支持，设立精细化考核奖励专项经费，实行总额控制，重点倾斜一线，机关人平奖励不得超过基层人平奖励的50%。坚持将考核结果与个人经济待遇挂钩，根据每名干警当月岗位情况和精细化排名定等结果兑现奖金。二是用活精神激励，形成创先争优的浓厚氛围。将所有考核结果公布上墙、公示上网。设立精细化考核“龙虎榜”，并为考核优秀的集体和个人增加评先评优权重;对考核不合格的个人采取黄牌警告、诫勉谈话、停止职务等相应措施。如省劳教(戒毒)系统将排名靠前的单位评为先进，在系统工作会上予以表彰;对考核落后的单位，给予黄牌警告，责令其主要领导在系统大会上作出说明，并通报当地党委政府。三是用好政治激励，树立奖优罚劣的用人导向。将精细化考核结果作为竞职竞岗、提拔重用的重要依据，选拔中层实职领导、晋升非领导职务、高配副科级分监区(中队)长、指导员等，均将考核结果纳入考察评价范围。三年来，全系统以精细化考核结果为重要依据选用提拔干部800 余人次(其中处级干部208 人次)、降职降级使用90 余人次(其中处级干部7 人次)。

(五)恒久改良创新，统筹推进常态化。遵循先僵化、再固化、再改良的一般规律，将源于企业管理领域的精细化管理导入监狱劳教工作领域，结合监所实际加以融入、吸收和改进。一是突出特性坚持活学活用。与企业生产以计件、计时来掌控过程、来量化成果有明显分别的是，监狱劳教工作是人管理人、人教育人的工作，工作成果体现为人的思想的转变。全省监所突出监狱劳教工作特性，通过量化标准为软件建设设定硬指标，通过细化流程促进管教工作虚功实做。如加强监所文化建设，自编《服刑人员文明礼仪教材》，充实监区大队图书室，组织开展文体、科普等兴趣小组活动，有效地提升了教育矫治综合实力。二是总结经验促进更上层楼。部分劳教戒毒场所按社区卫生服务中心标准进行布局改造，对戒毒康复中心进行居家式布置，将艾滋病病毒携带者个体矫正管理方法编撰成册，强制隔离戒毒人员实现等级就餐处遇管理，回归适应区按照需求性管理原则设置四类辅导员，矫治对象心理测评结果有效指导习艺劳动岗位分配。种种创新性工作举措都在经过探索试行和总结提高后，成为可以量化、固化的成功经验。

三、几点体会

(一)依法治监(所)是实施监所精细化管理的主旨和核心。推行精细化管理的根本目的是什么?从浅层次来看，实施精细化管理是为了提升监所管理能力水平，用好技术手段和管理工具是关键所在。局限于此，将会如纪伯伦所说“走得太远，以至于忘了为什么出发”。归根究底，实施精细化管理是依法治监(所)的内在要求，其主旨和核心在于更全面、更充分地实现监所法治。就实体正义而言，只有精细化管理才能规范行使自由裁量权，促进监所和警察依法办事。英国行政法学家韦德说:“所有的自由裁量权都可能被滥用”②［英］ 威廉·韦德: 《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第70 页。，对此，最有效的预防措施是将每项工作的标准要求、每个岗位每个人的职权任务予以精确、细化，最大限度地压缩自由裁量空间。从程序正义来看，实施精细化管理以强化流程和规则意识，必能促进监所执法规范有序。综观在粗放型的传统管理模式下，不讲程序、轻视程序的现象并不鲜见。如在押人员病亡后监所被动应对家属索赔时，往往发现在押人员就医、善后等环节未严格按程序办事、未进行详细记录等等。法治“有限责任”启示我们，执法者严格依法依规办事，才能避免被追责。可见，实施精细化管理，坚持过细过硬地按程序办事是多么重要!

(二)决策层重视是实施监所精细化管理的前提和关键。制造业资深专家、清华大学教授莫欣农曾说:“精细化的阻力来自于旧的习惯势力和新的创新所带来的风险。这些都取决于高层领导的决策力”③蒋才洪等: 《监狱精细化管理——基于实践的视角》，法律出版社2010年版，第7 页。。妨碍推行精细化管理的主要表现为，假积极真作秀，只讲场面，不求成果;或是强调特殊，认为本单位本部门不宜或不易推行精细化管理。出现这些问题的根子在于决策层。对此，要强调决策层特别是主要领导的认识和决心。无论是机关还是基层，无论是业务部门还是综合部门，不存在不适合精细化管理的问题，只能说实行模式方法可以不同。无论是培植意识还是实践操作，无论是督促执行还是率先垂范，各级领导始终是推行精细化管理的最关键因素。离开决策层的决心和耐心，推行精细化管理断难长久。

(三)加强基层基础是实施监所精细化管理的重点和难点。一方面，监狱劳教工作任务艰巨、事务繁杂，这在基层单位和基础工作中体现得尤为明显。从精细化管理的实践来看，监所工作分解为数百个子项的指标任务，绝大多数落实在基层单位、关键在基础工作。据某监狱制定的《分监区警察一日工作管理流程图》统计，一名分监区警察在一天内要完成的工作任务包括八个方面近百项内容。另一方面，针对基层基础工作实施精细化管理，面临千差万别的诸多情况，要解决形形色色的诸多问题。如精细化管理要求的“日清、周结、月评”，对大多数单位和岗位是可行的，而有些特殊的单位和岗位可能难以做到，可以实行案清、事清，或者周清、月清。此外，部分单位基层基础工作底子较薄，实施精细化管理更须迎头赶上，要做大量工作。

(四)严格考核奖惩是推进精细化管理的保障和动力。考核奖惩是“指挥棒”。考核是否全面、科学，奖惩是否及时、有力，直接影响精细化管理实施进程和工作成效。要科学设置考核指标。考实不考虚、考主不考次、考硬不考软;对难以用数量衡量的，根据精细情况认定边界条件，减少不确定因素在考核中的影响;鉴于不同岗位、单位(部门)之间的不可比性，采取分类比较、设置不同基分、分配不同权重等办法实现平衡。要严格兑现各项奖惩。发挥多种激励的“组合拳”作用，避免单一激励手段都存在的边际效应。争取党委政府重视支持，在规范津补贴的大框架内落实精细化考核奖励政策。通过多种途径和形式，大张旗鼓地宣传推介精细化管理先进集体和个人，促进政法干警核心价值观内化于心、外化于行。将考核结果与选任干部挂钩，这是选人用人“突出实绩”的具体体现。

(五)善用工具技术是推进精细化管理的抓手和助力。精细化，顾名思义，要做大量细致的工作。如果不借助好的管理工具和技术手段，不仅需要更多的专职管理人员，而且要做许多的重复劳动。首先，用好数学工具使精细化管理更加简便高效。马克思说过，一种科学只有在成功地运用数学时，才算达到真正完善的地步④［德］ 弗·梅林: 《马克思传》，人民出版社1965年版，第871 页。。各种数学模型图表等经常是管理的必备工具，如在企业管理中成功使用的甘特图能使过程控制表述得简明精细。其次，借助信息技术使精细化管理考评事半功倍。如依托内部局域网实现网上审阅、网上监督和网上考评，民警不再需要每天做日清录入、领导不再需要经常开会进行集体评议，单位不需要专门机构和人员去抓精细化管理，考核在工作中不经意完成，既不需要搞重复劳动，又感到考核无时无处不在，责任心、紧迫感大大增强。

(六)“两个契合”是推进精细化管理的基础和后劲。首先，要与发展大势相契合。在建设“法治湖南”的大背景下，湖南在全国率先出台《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》，大力推进被称为行政机关“作茧自缚”式的革命，行政行为精细化成为湖南法治的重要特征，监所管理概莫例外。全省监狱劳教系统积极创建现代化文明监狱劳教所，明确了新时期湖南监所建设的目标任务。监所管理法治化、规范化、现代化的发展趋势，催生了优化管理的现实需求，而学习借鉴现代企业管理先进理念和成功做法，不失为改进工作的有效途径。近年湖南监狱劳教(戒毒)系统推行全面质量管理、6S 管理等，有效提高了质量管理、现场管理能力水平，也为推行精细化管理奠定了基础，积累了经验。其次，要与工作实际相契合。监所体制改革进入“深水区”后，监(所)企分离后的监所和监所企业如何实现“规范运行”成为核心任务和紧迫要求。过去实施传统的粗放型管理，目标分解不到位、考核过程不认真、奖惩措施不兑现等现象客观存在，甘当马虎先生、好好先生的领导和警察不乏其人。事实证明:不精细，难规范;不规范，难发展。实施精细化管理以来，湖南监所把工作做得更细、更实，例如狠抓罪犯内务规范化达标、清理规范基层工作报表、督促实施“日事日清”等“琐碎小事”，促进了监所面貌、队伍风貌的整体改观。

“时代需要精细化管理，精细化管理也非常适应时代的需要”⑤孙念怀: 《精细化管理Ⅲ》，新华出版社2006年版，第6 页。。在对传统管理吐故纳新的基础上，湖南监所全面推行精细化管理，由随意到规范，由经验到科学，由粗放到精细，在经历深刻变革后，必将迎来划时代的跨越式发展。