监所监察机关监督权初探

邢丹丹

摘 要：依据我国权力结构，监所监督权的主体有人大、检察机关、监察机关，实现监所监督的首要前提是主体的确定及相互关系的协调。2018年我国监察法颁布，监察委员会负责办理监所公职人员的职务犯罪。与以前的行政监察相比，独立的监察机关的设立对监所监督的影响比较大。但是现阶段作为推进监督的主力，在与检察院进行衔接转换等问题上仍然存在较大的困境。在现有权力框架内，究竟如何才能有效发挥三者在监所监督中的作用，有必要从理论上对新的监督主体分析，明确彼此之间的关系，推进监察委员会权力运行机制的法治化与科学化，构建刑事司法路径，构建更加良性的监所监督主体体系。

关键词：监所;监察机关;监督权;监察委员会

监所部门作为我国法定的刑罚执行机关，根据由审判机关作出的已经发生法律效力的刑事判决或者裁定，按照法律规定的程序，执行刑罚。同时，监所部门负责在刑罚执行期间被执行人员的教育改造以及根据被执行人员的表现，审核罪犯的假释、减刑、审核保外就医以及其他狱政管理等的一系列职能。在刑罚执行阶段，职务犯罪的主体是司法机关内部人员，犯罪地点是较为封闭的监狱、看守所。监狱内职务犯罪大致包括下面几种：虐待被监管人罪、徇私舞弊罪以及监管工作人员贪污受贿罪。相对于侦查、起诉、审判、刑罚执行阶段出现的职務犯罪类型来说，监所工作人员犯罪更具有隐蔽性，司法机关内部工作人员长期从事政法工作，深谙刑事法律制度和法律程序，犯罪手段十分狡猾低调，犯罪行为极其隐蔽，懂得如何规避法律风险和漏洞，使自己免受刑事制裁。

一切有权力的人都容易滥用权力，所以对监所部门在行使监管权的过程中要进行必要的监督。“监督”就是“界限”，即对刑罚执行、监所管理活动中有关人员的行为等进行监督，涉及法律实施、行政管理、落实有关文件和政策的监督。只有设置合理的监督主体，形成良性的监督体系，才能使得监督有效通畅的运行。在我国监察法颁布之前，我国监所监督权力框架内的监督主体有人大、行政监察机关、检察机关，三大监督主体形成监督合力，从不同层面发挥监督作用。

2018年我国监察法颁布之后，《行政监察法》废止，监所监督的主体中的行政监察机关自然就变成了专门的监察机关，即“监察委员会”，监察委员会的性质不是行政执法机关，也不是司法机关，而是专门行使国家监察职能的机关，依照法律规定，独立行使监察权。那么就有必要单独对这种新的监所监察机关的监督权进行探索，对其权力范围和现状困境进行分析。

一、权力初探：监所监察机关监督权的设置与职权

我国对监察体制的改革，是当前最重要的政治体制革新之一。改革后，监察机关获得了原属于检察院的查办职务犯罪的权力，创设了职务犯罪监察调查程序，这是新的不同于刑事诉讼法的。《中华人民共和国监察法》对监察委办理职务犯罪案件程序内容、权力范围、责任框架都作出了相应的规定。

以前监所的行政监察监督权主体表现为司法部、各省监狱管理局内部的派驻机构，类似于省纪委监察厅派驻监狱管理局纪委（监察室），监察部驻司法部纪检组监察局等，受到同级政府和上级主管部门的双重管辖。那么新的监察委员会这个监察机关的设置从权力渊源上看，监察机关的调查权实际上是从检察机关、行政监察机关和党内纪检机关原有的权能中转隶而来的，在权力的性质上具有一定的“复合性”。监察法第11条规定了监察机关职能管辖的案件范围：监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。上述规定搭建了我国监察管辖制度的基础规范，采取了“公职人员+职务犯罪”的双层模式。在《国家监察委员会管辖规定（试行）》实施后，明确了国家监察委员会刑事管辖共有6大类88个罪名，既包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等各类犯罪案件，也包括公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件，占刑法全部罪名的近五分之一。所以上述几类犯罪的发生场所如果发生监所，那么理所应当由监察委介入调查。

二、困境审视：监所监察机关监督权的局限性

（一）监察机关与检察机关监督权的权力范围存在交叉

修改后的《刑事诉讼法》将检察机关立案侦查的案件范围限定于“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的犯罪行为”，包括非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。但可以看到，跟上文提到的监察机关职能管辖的案件范围存在一定的交叉。尽管最高人民检察院也试图通过司法解释列明具体的罪名，但无论是立法还是司法解释都未能真正解决调查与侦查间的权力交叉，也未能给两种权力的冲突提供一个除“沟通”以外的有效解决方案。程序与程序之间的协调运转依赖于程序的参与机关的各司其职，分工不明将会导致程序参与机关在行使权力时发生冲突，甚至导致程序自身分崩离析。因此，监察调查与刑事诉讼程序衔接的前提是清晰界定程序参与机关的权力范围。尽管有学者从理论上强调“检察机关的法律监督乃是一种对事的监督，并且是针对刑事追诉中特定事项的有限监督，而监察机关的监督则是一种对人的监督，是全面监督，二者互为补充、并行不悖”[1]。但是正所谓“事在人为”，在实践中对“事”所作的调查必然与“人”相关联，对“人”的调查和处分也必须以“事”作为基础。因此，这两种具有“同质性”的权力不可避免地在适用范围上存在一定的抵牾。所以对于监所的工作人员利用职务构成的犯罪的调查或侦查的职权归属问题存在一定的迷惑性。

（二）以审判为中心的诉讼制度改革遇阻

国家试图建立集中统一、权威高效的监察体系，监察委员会与纪委合署办公，从而形成了非常强势的地位，而与之并行和衔接的检察机关地位明显要弱，只发挥事后制约的功能。自2014年起我国开启了“以审判为中心”的诉讼制度改革，加强审判权对侦查权和起诉权的最终制约是最重要的措施。然而反观监所监察机关调查活动，监察委对监所工作人员职务犯罪调查程序的构造采用的是典型的“线性结构”即“调查-公诉”模式。在这种程序构造中，只存在监察机关与被调查人（监所工作人员）之间的调查与反调查、追究与反追究关系，缺乏第三方的介入和制衡。监所工作人员职务犯罪立案及撤案的决定、调查权的行使以及调查措施的采取，主要由监察机关自行把握和约束，合法、妥当与否都是监察机关自我判断的范畴，如相关当事人不服，也只能向监察机关申诉。由于司法机关未得到相应法律授权，故无法对监察机构在职务犯罪调查阶段的行为进行外部监督与制约，司法机关无法在调查阶段介入案件办理程序，导致只有“事后”采取自行补充侦查以纠正存在瑕疵的侦办行为。在这种制约机制下，法官在职务犯罪的处理过程中能否做到独立公正可想而知，不利于实现以审判为中心的诉讼改革目标。

（三）从监察机关职权看，不能同时保护被监管人权利

监察机关的监督对象为“所有行使公权力的公职人员”，矛头对准的主要是职务犯罪，监所监察监督关注的是监狱公务人员是否遵纪守法、是否存在玩忽职守、滥用职权，以权谋私、徇私舞弊等行为。所以在监所案件发生时，因职务犯罪被监所公职人员所侵犯的被监管人的权利往往被忽略。从这个意义上讲，监察监督可能在权力运行的范围内，实现对监所法律关系中公务人员的约束，但是达不到有效预防监所事件、保护被监管人权利的高度层面。

三、发展完善：监所监察机关监督权良性运转模式

在反腐力量分散、机构重叠，以审判为中心的诉讼体制革新的框架下，监察体制改革是我国进行的重大制度创新，监察委的成立无疑促进了监所高效反腐机制的构建。起初，很多学者担心我国监察机构权力的复合性会存在“滥用”的风险，但我国明代的监察机构权力很大，而它们行使权力的地理范围基本上仍在两京范畴[2]。所以我们要正确对待监察机关在监所监督中所起的作用，但对于上文提到的目前的困境也要相对做一些有益的探索。

（一）建立监所监察机关监督权合理运行机制

新颁布的《宪法修正案》第127条明确规定了监察委在办理职务违法和犯罪案件时，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。对于监察机关与检察機关监督权的管辖权力范围存在交叉的问题上，最高检2018年11月已经颁布了相关规定，检察院在掌握犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索时，应及时与同级监察委员会沟通，一般由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。分别管辖更为合适的，就移送线索后分别管辖。还应当建立违纪审查、行政违法监督与职务犯罪调查适度分离模式，并把其与监所监察权运行规则、内设机构设定程序相匹配，从而最终有效完成违法违纪调查与刑事犯罪调查。建立健全监、检、法互相配合、相互制约机制的切入点在于设立专门的司法审查部门与构建科学的司法审查程序，提高审查起诉与审判程序对职务犯罪调查司法制约力，实现内部分工协作与外部监督制衡，提高运用庭审作出公平判决的监督效果。监察体制改革应与以审判为中心的架构格局紧密联系，以此激发审判程序查清事实、排查证据、维护诉权、公平裁决之功能，规范职务犯罪监察调查程序运行，达到监察与刑事诉讼程序的相互衔接与制衡之目的。

另外为了更加合理，应注重利用大数据、云计算、人工智能等，形成监察、检察、审判互联互通、共建共享的职务犯罪案件智能管理平台，实现监察办案与司法审查全方位对接的新格局。通过建立科学合理的监所工作人员职务犯罪案件管理平台，实现监、检、法部门之间的信息与线索共享，加强三者在职务犯罪案件办理中的交流与互动，实现监察与刑事诉讼程序的有效配合。如此一来，职务犯罪案件从初查、立案、调查、移送审查起诉等各个流程节点都在动态监控和管理下，保障监察程序与刑事诉讼程序有序转换，实现承办人按规定、遵循流程处理案件并杜绝违规违法现象发生，提升监所监察机关监督权运行的公正性与公开度。

（二）以监察机关为核心，形成监督合力

我国人民代表大会制度的国家政体决定了我国的监所监督主体在现阶段是多元的，最高的监督权肯定是由全国人大行使的，在我国现有的监督体系内，为了更好的保障各级人大行使权力，我国的检察机关被赋予独立的监督权，是我国专门的法律监督机关。国家监察职能的专责机关是各级监察委员会，对所有公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，而监所作为刑罚执行机关，容易滋生职务犯罪，所以对它的监督应该以监察机关的监督为支撑点，人大与检察机关在法律规定范围内从权力分配的角度形成互动、完整的监督体系。具体而言监察机关的监督为支撑点，通过检查违反行政纪律或者职务犯罪等行为，实现对监所执行公务的工作人员进行的监督，从而减少监所公职人员的职务犯罪，进一步提高监狱的行政工作效率，提高监狱的管理质量，为改造罪犯、执行刑罚创造良好的环境，创造刑罚执行、改造罪犯的良好环境，而不是让监所部门成为滋生腐败的场所。检察机关作为国家专门的法律监督机关，在监察法颁布之前，监察机关对监所的监督是处于核心地位的，各检察院基本都在监狱派驻的有检察室，虽然监察委员会的设置对检察院对监所的监督造成了一定的冲击，但不能忽略检察机关独立的监督权。由于监狱的特殊性，检察机关的监督要更侧重于监督刑罚执行，而监察委员会侧重于监狱内腐败案件的查处。人大作为立法机关，也应该为监所监督做好“有法可依”的工作，对监所工作创造良好的监督环境，选举贤能人士作为监察、检察、监所部门的领导人等。

另外，除了上述三个监督主体的合力，在新媒体时代的今天，媒体的力量不可小觑，吸引眼球事件的视听资料在发生的第一时间就通过微博、微信等载体加以传播，媒体介入后在引导大众情绪、道德评价等方面起到了不可低估的作用。比如孙小果案件就是舆论媒体引导监督的最好的案例。

监督体系的建立涉及完备的立法和重大体制改革，任重而道远。当前，各监督主体应在现有体制框架内建立机关间的互动，对一些重点问题形成联动调查与处理机制，多方齐下，形成一个较为严密的、横纵交错的监督网。

（三）以“保障人权”工作理念协调监所监督体系的运行

2004年“国家尊重和保障人权”被写入宪法，被监管人员的“人权”从权力制约与实现人主体地位的要求上升到宪法的高度。很多监所事件与利用公权力侵犯被监管人员的权利相关，说明监所部门权力和监督权的运行没有充分重视被监管人员的权利。被监管人员基本权利依然在传统“阶级敌人”“报应性惩罚”理念影响下，成为追究刑事责任、打击犯罪的边缘问题。政府主导的人权保障工作，以及监所监督制度构建即是针对理念转变的解决途径之一。近些年在这方面的努力，说明人权保障理念在处理监所事件中已经有了一定的实践，被监管人员基本权利在制约权力运行上的地位有了进一步提高，所以从被监管人员基本权利保障入手，协调各主体在制度构建和法律规定上的冲突，从而制约国家权力、尊重公民权利，充分发挥监督作用。

监所部门的工作具有强制性、惩罚性和一定程度的秘密性，处于天然的强势地位，而被监管人员处于弱势地位，监督的缺乏必然带来各类监所问题[3]。我国监所监督主体的设置是权力分配的产物，理论上可以实现权力的制约与配合，满足监所监督的要求。在职务犯罪案件处置中，不管从程序正义、权力制约，还是人权保障等角度出发，构建监所监察机关监督权良性运转模式是极其必要的，能够净化监管环境、是防止渎职腐败的利器，是保证刑罚顺利执行、维护百万被监管者合法权益、重获新生的坚实后盾。

参考文献：

[1]龙宗智.监察与司法协调衔接的法规范分析[J].政治与法律，2018，272（1）：2-18.

[2]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017，35（1）：1-8.

[3]韩成军.监所检察权优化配置的路径选择[J].中国刑事法杂志，2011（5）：107-113.