创新社会管理视角下管制刀具管理研究

□胡永正

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

创新社会管理视角下管制刀具管理研究

□胡永正

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

管制刀具是社会生产、生活中不可或缺的重要工具。但由于其便于携带、隐藏和较强的杀伤力，极易成为不法分子作案的凶器，严重危害社会治安。当前，在管制刀具管理方面，出现了一些诸如现行的法律规定不能适应管制刀具管理需要，非法生产、销售、携带问题严重，涉刀犯罪突出而查处难，部分专管民警认识不到位、业务素质不高、执法不严等具有鲜明时代特征的问题。公安机关必须与时俱进，在管理理念、管理体制、工作机制、管理方法上进行创新，以适应时代发展的需要，促进社会的和谐稳定。

管制刀具；涉刀犯罪；刀具管理；创新社会管理

随着我国现代化、城市化进程的快速推进，不可避免地引起了社会结构的深刻变迁、经济结构的急剧变化、利益关系的重大调整和重组。当前，社会快速转型，经济正在转轨，社会矛盾凸显，治安问题突出，涉刀犯罪案件频发。犯罪分子为了发泄私愤报复社会，持刀行凶，制造了一起起骇人听闻的惊天血案。如，2008年7月1日，犯罪分子杨佳，手持剔骨刀袭击了上海市公安局闸北分局，致使6名民警被刺死，5人被刺重伤。2010年3-5月，连续发生的震惊全国、惊动中央高层的6起砍杀、伤害小学生、幼儿园幼童的恶性案件中，除一起犯罪分子使用铁锤作为凶器作案外，其他5起犯罪分子都使用刀具，共造成19人死亡、60人受伤。可见，涉刀犯罪已严重威胁了人民群众的生命财产安全和社会的和谐稳定，是当前影响群众安全感的重要因素之一。公安机关应坚持民意主导警务，审时度势，从贯彻执行孟建柱部长在全国公安机关庆祝建党90周年电视电话会议和全国公安厅局长座谈会上要求全国公安机关和公安民警进一步“坚持群众观点不动摇、坚持执法为民不动摇、坚持民意导向不动摇、坚持与时俱进不动摇”，“对群众深恶痛绝的事做到‘零容忍’，对群众急需急盼的事做到‘零懈怠’”指示精神的高度，着力探索加强管制刀具管理工作新路子，最大限度维护社会的公平正义，适应人民群众对社会治安的新期待。

一、行政审批制度改革后管制刀具管理面临的问题

管制刀具被广泛地应用于日常生产、生活和工作领域，是社会生活不可或缺的重要工具。由于管制刀具本身具有体积小、刀刃锋利、杀伤力强、便于携带和隐藏等特点，相对于枪支弹药、爆炸物品的严格管理，管制刀具的管理相对松懈，不法分子更易生产和购买。根据“可获得性”学说①和“意图”学说②，管制刀具更容易成为犯罪分子进行打架斗殴、抢劫、杀人等暴力犯罪首选的凶器。而行政审批制度的改革和相关法律规定的缺乏更加大了管理的难度。目前存在的问题主要有以下几个方面。

（一）立法滞后，现行的法律规定不能适应管制刀具管理的需要。现行的涉刀法律规定主要有《对部分刀具实行管制的暂行规定》（公发治［1983］31号）；《关于管制刀具范围的批复》（公复字［1994］4号）；《公安部三局关于在旅客列车上携带少数民族刀具是否按管制刀具处理问题的答复》（公治办［2000］995号）；《公安部三局关于同意禁止拍卖公司拍卖旧式武器的批复》（公治办 ［2000］1185号）；《公安部关于对少数民族人员佩带刀具乘坐火车如何处理问题的批复》（公复字［2001］6号）和《管制刀具认定标准》（公通字［2007］2号）等。其他禁止性和处罚性的规定散见于 《刑法》、《治安管理处罚法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《民用航空法》、《铁路法》、《预防未成年人犯罪法》、《娱乐场所管理条例》、《典当业治安管理办法》等法律法规中。现行的涉刀法律规定不少是公安部临时性的答复、批复、通知，杂乱分散，有的甚至相互矛盾，缺乏系统性、效力等级低。立法存在的问题表现在：一是管制刀具管理的主要法律依据《对部分刀具实行管制的暂行规定》是公安部颁布的行政规章，法律效力低，缺乏权威性，且已不具有可操作性。《对部分刀具实行管制的暂行规定》是在生产经营和使用刀具的场所、人群相对固定的计划经济时代制定的，在经济大发展、人员大流动的市场经济条件下缺乏现实针对性。特别是2002年国务院公布公安部第一批取消37项行政审批项目后，涉及管制刀具管理的特种刀具生产许可证、特种刀具购买证、特种刀具经销许可证和匕首佩带证等四项核心行政许可内容被取消，使管制刀具不能从源头上进行管理和控制，使管制刀具管理出现盲区。二是管制刀具的认定标准有缺陷。尽管2007年1月14日公安部颁布实施的 《管制刀具认定标准》对刀身长度、刀尖角度作了具体明确的规定，但该标准存在着文字表述不够严谨、准确的现象。其一，在有数据的情况下，法律法规惯用的表达方式为“以上”、“以下”并用“包含本数”来进行说明或用隐含的方式进行表达，但《管制刀具认定标准》中用“大于、小于、超过”来表述，并且没有是否包含本数的说明，容易引起歧义。其二，其他相类似的单刃、双刃、三棱尖刀认定为管制刀具需要刀身长度作参考，而匕首、三棱刀、弹簧刀则又不需要刀身长度作参考，导致标准不统一。而且，由于这个认定标准没有考虑环境、场所等因素，故而很多家庭使用的菜刀、铡草用的铡刀、屠夫用的屠宰刀等都可列入管制刀具的范围，显然，这是不合常理，也不合立法之本意的。其三，除《对部分刀具实行管制的暂行规定》、《典当业治安管理办法》外，《刑法》、《治安管理处罚法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《民用航空法》、《铁路法》、《预防未成年人犯罪法》、《娱乐场所管理条例》等法律规定，处罚大都只重视携带行为且新旧法没有衔接，依据不足。如《治安管理处罚法》中只有管制器具而没有管制刀具的概念；又如《对部分刀具实行管制的暂行规定》处罚的依据是《治安管理处罚条例》，《民用航空法》、《铁路法》处罚的依据是1979年的《刑法》，用废止的法律规定作为处罚的依据显然是行不通的。

（二）非法生产、销售、携带问题严重，涉刀犯罪突出。随着经济的发展和人民群众生活水平的提高，刀具在日常生产、生活中得到了越来越广泛的使用，我国刀具行业呈现产销两旺的势头，2010年我国进口刀具和国产刀具销售总额达330亿元。由于有巨大的市场需求和巨额的经济利益诱惑，非法生产、销售管制刀具问题屡禁不绝，尤其是利用网络非法销售问题突出。一些不法销售企业为逃避监管，从非法生产厂家购进管制刀具后，通过“淘宝网”等网站发布广告，再通过快递、物流公司将刀具送寄给购买人。由于监管失控，致使社会成员非法持有管制刀具问题突出。据统计，2010年浙江省公安机关共收缴管制刀具234323把，2011年1-11月收缴管制刀具25101把。另一方面，当前社会矛盾纷争增多，社会心理比较脆弱，一些人随身携带管制刀具不仅只是为了防身，更大程度上是用于打架斗殴、寻衅滋事乃至进行抢劫、强奸、杀人等违法犯罪活动。特别是在日益增多的涉银抢劫案中，持刀抢劫是主要的作案方式。2009年浙江省金融单位共发生10起抢劫银行营业网点和自助银行的案件，其中有6起是持刀抢劫；2010年共发生12起抢劫银行营业网点和自助银行案件，其中7起是持刀抢劫；2011年共发生17起抢劫银行营业网点和自助银行的案件，其中13起是持刀抢劫。

（三）涉刀案件查处难。一是部分案件查处缺乏法律支持。如对涉刀违法行为的查处，现行的法律只有《治安管理处罚法》第32条以非法携带进行处罚。但在实际工作中有的是在经营销售中查获的，有的是在托运处、卸货点查获的，有的是在海关报关中查获的，相关的涉案人员无具体的携带行为，对涉案人员的处罚缺乏法律依据。二是涉案物品估价难。估价部门往往以管制刀具是管制物品、无市场参考价而不予估价，致使涉刀案件无法立案，涉案人员无法得到应有的处罚。三是调查取证难。管制刀具非法制售的源头集中在广东阳江③。非法经营销售管制刀具的人员为逃避打击处理，在销售运输过程中，往往使用假姓名、假地址、假电话，在查处非法销售案中，涉案人员大都为外地人，很难找到其他涉案人员进行调查取证。尤其是通过网络非法买卖管制刀具的案件，不仅涉案人员多，而且时间跨度长、地域分布广，调查难、取证难。

（四）部分专管民警认识不到位、业务素质不高，执法不严。自管制刀具的四项行政审批制度被取消后，一些派出所责任民警、治安部门的民警在日常管理中存在一些模糊的认识：一是认为管制刀具相对于枪支弹药、爆炸物品，其危害性要小得多，多管一点少管一点无所谓，而且国家放宽了对管制刀具的管理，不用审批了，我们管不着了，也不用去管了。因而，把它作为一项边缘性工作来对待，查禁工作时紧时松，对涉刀犯罪行为特别是非法制贩行为中的涉案管制刀具只采取收缴措施，普遍存在着以罚代拘、以罚代刑和降格处理的倾向，使违法犯罪分子得不到应有的惩处。如2010年，浙江省某市公安局共查处涉及管制刀具的案件586起，收缴各类管制刀具达164749把，全部作为行政案件加以查处。二是一些民警认为管制刀具管理工作面广量大，且管制刀具携带方便，不易发现，无法实施有效的管理，存在畏难心理；或认为管制刀具管理涉及工商、城管等多个部门，不是公安一家的事，存在推诿心理。加之一些民警业务素质不高，对国家有关管制刀具管理的法律规定掌握不全面，专业知识不精通，一定程度上存在着不会管、不敢管、不想管的现象。

二、管制刀具管理对策

加强管制刀具管理，必须突破以往的思维定势，与时俱进，从安民、便民、利民的角度出发，按照“计划分配，定点供应，凭证购买，满足需求”的原则，积极探索管制刀具管理体制、机制创新和管理方法创新，以适应社会管理创新的要求。

（一）加快立法进程，尽快制定出台《管制器具管理条例》，完善管制刀具管理法律体系。针对当前管制刀具管理法律规定分散零乱、法律效力等级低的问题，建议政府有关部门对现行涉刀法律法规和政策性规定进行一次全面梳理，废除滞后和不当的内容，保留有价值的部分。在此基础上，总结有效的管理经验，结合当前形势和长效管理目标，把零散的内容加以整合，尽快建立以比较完善的、综合性法律法规为主，各种单项法律规范相配套的法规体系。鉴于我国目前缺乏一部系统完整的管制器具管理法规，且在法律效力较高的《治安管理处罚法》和《娱乐场所管理条例》中只有管制器具而没有管制刀具规定的实际，为保证法律法规之间的相互衔接，同时考虑到管制刀具管理涉及公安、工商、质检、铁路、交通、邮政、海关等监管部门，故而建议由国务院制定《管制器具管理条例》，将除管制刀具以外的驽、各类电击器、发令器、射钉器、射网器、催泪器和各类开门器、针孔摄像机、强光照明设备等各类因不当使用可对社会治安秩序和公共安全构成威胁的器材、械具统一纳入管理。

由于管制刀具是一种具有危险特性的特殊商品，其生产、销售、使用需要具备一些特殊的条件，而不能像普通商品一样放开，让市场主体自由竞争，因此建议通过立法恢复管制刀具生产、销售、购买、使用的审批许可，以加强前端和源头管理，填补这些环节的管理空白。同时，为使管制刀具认定更严格、规范，建议公安部将《管制刀具认定标准》修改为《管制刀具认定规定》，内容涵盖管制刀具认定标准、认定人员条件、认定人员职责、认定程序以及救济途径等。结合刀具的用途、特定的场所、特定的时间等综合因素，增加一条是否作为管制刀具认定的弹性条款，并在文字表述上做到严谨、规范。

（二）探索管制刀具管理新机制。一是鉴于管制刀具生产、销售企业符合特种行业的基本特征，建议通过立法把管制刀具生产、经销企业纳入特种行业进行管理，并建立和落实以下制度：1.生产环节备案、经销环节登记制度。刀具生产企业、作坊，应将刀具样品及说明送当地县级公安机关治安部门备案，并落实铸刻商标和编号管理；刀具经销企业要落实实名登记制度和“三禁止两报告”制度。对行为异常、精神异常和未成年人禁售；对行为异常、精神异常人员购买管制刀具的，要及时向公安机关报告。2.协查制度。公安机关到刀具生产经销企业临检，从业人员应当予以协助，不得拒绝。对公安机关发的协查通报，要积极予以协查。3.培训制度。刀具生产、经销从业人员应接受公安机关的治安业务培训，培训合格方准上岗。4.年度审核制度。对年审不合格的，依法采取限期整改、停业整顿、吊销治安许可证等措施。二是将管制刀具生产、经销企业纳入本地区治安保卫重点单位进行管理。按照《企业事业单位内部治安保卫工作条例》对治安保卫重点单位的特别要求，建立健全单位内部安全防范网络，切实做到力量、制度、保障三到位，人防、物防、技防三结合，在重点部位安装与110联网的入侵报警系统，在生产、经销场所安装视频监控系统，制定涉刀突发事件应急预案并组织演练。三是积极探索建立管制刀具管理信息系统。参照公务用枪和民用爆炸物品管理信息系统的建设模式，采用电子标识、机械编码等技术对管制刀具进行编码管理，全面记录管制刀具流向轨迹，实现管制刀具生产、销售、运输、使用等环节的动态管理。同时，将涉刀重点人员（包括涉刀违法犯罪人员、精神病人和有暴力倾向的人）信息纳入该系统进行管理，以便公安机关实时掌握涉刀单位、涉刀人员、涉刀案件和管制刀具的相关信息，实现公安机关对管制刀具从静态管理到动态监管的转变，为侦查涉刀案件提供信息服务。四是建立考核、监督机制。建立健全管制刀具管控责任制，把管制刀具管控工作纳入治安部门和派出所工作绩效考核，对管控有力、成绩突出的，要予以表彰奖励；对防范打击不力，以致发生恶性涉刀案件的，要实行责任倒查，追究有关领导和相关责任人的责任。

（三）强化宣传教育，进一步提高广大人民群众防范涉刀违法犯罪活动的能力。行为的有效控制取决于思想意识的归同，思想认识的提高依赖于宣传教育。各级公安机关要充分利用各种媒体，采用各种群众喜闻乐见的方式，如发放宣传手册、张贴宣传挂图和标语、集中展示典型案件、寄发“劝导信”、群发手机短信、组织“广场宣传日”、开展“禁止刀具进校园”等，广泛而深入地开展宣传教育活动，使广大公众特别是青少年自觉远离各种管制刀具，做到不生产、不销售、不购买、不携带和使用管制刀具。对所有生产、销售企业和使用刀具的单位（个人），要进行面对面的宣传教育活动，提高自我管理、自我防范的能力。对于辖区内的精神病人等涉刀重点人员，应纳入管控视线，做好教育、感化和控制措施，防止发生肇事、肇祸事件。针对涉刀违法犯罪在校园高发、重特大恶性案件频发的现实，特别要加强对学校和幼儿园保安、门卫、护校（园）队员的安全防范、治安保卫知识培训，帮助学校制订和完善应对突发持刀犯罪的预案，并组织演练，切实提高学校自身的防范能力。

（四）加大对寄递物流渠道的管控，切断管制刀具的非法流散通道。鉴于违法犯罪分子利用寄递物流渠道简便快捷、人货分离的特点和少数企业安全管理不到位的漏洞进行非法收寄管制刀具案件日益增多的现实，公安机关要积极会同邮政等部门，加强对寄递物流企业的监督指导。一是要督促企业健全落实岗前安全培训制度。加强对从业人员的安全培训，使从业人员掌握《禁寄物品指导目录及处理办法（试行）》、《管制刀具认定标准》等规章标准，提升发现、识别管制刀具等禁寄物品的能力。二是借鉴推广绍兴县实名制寄快递的做法④，严格督促邮政、快递等物流企业落实实名登记和收寄验视制度。三是按照《邮政行业安全监督管理办法》的要求，安排专门人员，运用安检设备对邮件、快件进行安全检查，及时发现和堵截管制刀具等禁寄物品。四是在邮件、快件收寄、分拣、运输、投递等重点环节安装视频监控设备，实行全天24小时监控，以防邮件、快件被“调包”或加塞管制刀具等禁寄物品，切断管制刀具非法流通渠道。

（五）严厉打击涉刀违法犯罪活动。一是重点加强对学校、幼儿园周边、外来人员聚居区、小商品批发市场、车站、码头、银行、商场、城乡结合部以及歌（舞）厅、影剧院等重点场所、部位的巡逻检查，严查非法携带管制刀具的行为。二是加大对网上贩卖管制刀具行为的打击力度。要对拍卖、交易、供求信息发布网站和搜索引擎等互联网服务单位进行经常性的检查，依法清理贩卖管制刀具的信息，对清理不及时或者屡教不改的网站应进行停机整顿，对涉嫌违法犯罪的用户通讯号码和网络账号应予以封停。坚持“网上查控与网下管控相结合、网上发现与网下核查相结合、网上监控与网下深挖相结合”，切实做到“全面清、落地查、双向追”，彻底摧毁网络，打掉源头。三是积极鼓励群众主动上缴管制刀具和检举揭发涉刀违法犯罪线索。穷尽一切办法，穷尽一切手段，全力收缴流散社会的非法刀具，最大限度地压减社会存量。对主动上缴管制刀具的青年学生，可借鉴澳大利亚的做法⑤，实行刀具换电影票、文具、体育比赛门票等办法，予以奖励。对积极参与检举揭发涉刀违法犯罪线索的群众，经查证属实的，应按公安部2010年3月制定的《群众举报涉爆涉枪涉刀违法犯罪奖励标准》给予奖励，以充分调动群众参与打击涉刀违法犯罪的积极性。在办理涉刀违法犯罪案件时，应按照“涉案刀具没有全部收缴不放过，涉案刀具来源流向没有查清不放过，涉案刀具的贩运网络没有打掉不放过，涉案刀具的制贩窝点没有端掉不放过，在逃人员没有抓获不放过，监管失职人员责任没有追究到位不放过”的“六不放过”要求进行结案。

（六）依托行业协会管理，加强各部门的协作配合。管制刀具是一项综合性管理工作。根据公安部黄明副部长在“关于加强管制刀具管理工作调研情况报告”⑥上的批示“加强管制刀具管理确实要解放思想、创新思路、标本兼治，发挥制度优势的同时，要发挥行业协会的作用，通过制定标准，解决生产、销售的源头问题，这项工作要抓紧作”精神，公安机关要把创新公安管理模式与发挥行业组织作用结合起来，做到同步推进，支持、指导相关刀具行业协会定期会商通报情况、开展自查自纠、加强行业自律，发挥其联系公安机关和涉刀企业的桥梁和纽带作用。同时，公安机关要本着寻求合作、合力的态度和力求常态、长效的目标，积极构建平台，主动开展与工商、城管等相关部门的第三方警务合作，建立健全部门间协作工作机制，共同研究管制刀具管理措施，落实长效管理机制，改变公安机关单打独斗的现状，努力构建政府、社会、部门、行业多元参与的管制刀具管理格局。

注释：

①“可获得性”学说侧重于武器来源的根本问题。其论点先进之处在于：由于不容易获得枪支而且枪械立法已经生效，故在澳大利亚枪支犯罪相对较少。因此，罪犯寻找枪支的替代品，瞄上更为容易获得的武器比如刀具来从事犯罪行为。该学说对由于缺少“枪支抢劫传统”，从而利用“其他的武器”犯罪数量上升的事实提供了依据。

②“意图”学说认为罪犯对武器作出精心的选择，选择使用刀具作案的罪犯是谨慎思考后的决定，目的是避免使用枪支而受到更严厉的惩罚。

③2000年11月4日晚，在杭州武林门万向公园内，19岁男孩左某和他同龄的女友金某被两名男子残忍杀害，作案用的凶器是一把刻有“杰克”英文名的匕首。为查找这把匕首的来历，专案组派民警赶往广东阳江，发现阳江有8000多家生产刀具的厂家，包括家庭作坊。其中有2000多家有工商注册，其余都没有注册过，非法生产情况可见一斑。（参见：十年不懈苦苦追凶［N］.都市快报，2010-11-04：A12）

④近几年，犯罪分子钻了物流、铁路和快递的空子，“搭顺风车”运输危险物品和违禁物品。绍兴县是著名的轻纺城，物流和快递来往频繁，全县有25家快递企业，为了确保上海世博会的安全，从2010年6月开始，绍兴县警方联合相关部门，对在绍兴的物流和快递企业实施了实名制寄快递制度，要求寄件人在寄件时做到“三实”：真实的姓名、真实的地址、真实的联系方式（电话），从而有效地遏制了通过网络、物流和快递非法销售问题。这一做法得到公安部孟建柱部长的肯定。2012年2月15日，公安部在绍兴县召开现场会，探讨在全国范围内推行快递实名制。

⑤澳大利亚为降低犯罪率，推出“刀具换电影票”计划。http：//news.sohu.com/20060713/n244245270shtm l。

⑥2010年2月18日，公安部黄明副部长在《治安管理局报告》（公治报［2010］13 号）上的批示。参考文献：

［1］Jouriles ErnestN.，McDonald Renee，Norwood William D.，Ware Holly Shinn，Spiller Laura Collazos and Swank Paul R..Knives，guns，andviolence ［J］.Journal of Family Psychology，1998，12（2）：178-194.

［2］邓波.析评《管制刀具认定标准》［J］.湖南公安高等专科学校学报，2008（10）：38-41.

［3］尚普咨询.我国刀具行业发展前景广阔［EB/OL］.2011-12-13.http：//finance.ce.cn/rolling.

［4］谢敏敏，杨丽.如果寄快递跟住宾馆一样需要出示身份证，你能接受么?公安部今天在绍兴开现场会探讨快递实名制［N］.都市快报，2012-02-15（A23）.

D631

A

1674-3040（2012）05-0032-05

2012-03-31

胡永正，浙江警察学院治安系副教授，主要从事治安管理、事故防范等方面的教学和科研工作。

（责任编辑：庄 稼）