马长林“社区治理共同体”是“枫桥经验”的新发展

2012-01-28沈秋伟

浙江警察学院学报 2012年5期

关键词：枫桥警务共同体

□沈秋伟

（湖州市公安局经济技术开发区分局，浙江湖州 313000）

马长林“社区治理共同体”是“枫桥经验”的新发展

□沈秋伟

（湖州市公安局经济技术开发区分局，浙江湖州 313000）

以湖州市杨家埠镇罗师庄社区民警马长林的实践为样本，分析了以“警务共同体”为核心的马长林“社区治理共同体”的诞生背景、形成机理和发展阶段，认为“社区治理共同体”的产生，为解决中国城市化进程中的社会管理和公共服务缺位问题提供了重要的启示。同时，通过与“枫桥经验”的比较研究，指出马长林“社区治理共同体”是“枫桥经验”在浙北的新发展。

马长林；社区治理共同体；“枫桥经验”；价值

当前，在我国城市化快速发展的背景下，社区治理跟不上城市化推进的步伐，一些新聚成的社区某种程度上成了治理的盲区、服务的真空、文化的沙漠、治安的乱点。因此，我们急需探讨这类社区的生长机理，探寻改善社区民生、促进社区凝聚、达成社区和谐的举措。本文所要研究的样本杨家埠镇罗师庄位于湖州市西郊，是一个城市化进程中的农民安置社区。2008年，社区民警马长林受命到该社区从事社区警务工作，通过4年的努力，社区治理发生了一系列可喜变化。本文认为，罗师庄社区治理的成功之道在于“社区治理共同体”的逐步形成。本文试图通过解剖这一典型，提出当前该类社区治理的方法论，并与“枫桥经验”作关联研究。

一、罗师庄治理的方法论：促进凝聚，从乱到治

社区建设是推进和谐社会建设的前提和基础，它包含社区服务和生活支持、社区精神文明建设、社区治安和警务。社区治理是社区建设的另一种说法，侧重于从管理的角度来看社区建设，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。国外的社区治理主要有以美国为代表的自治型、以新加坡为代表的政府主导型、以日本和北欧国家为代表的合作型①等三大类型。从我国的情况看，各地的发展还很不平衡，一些地方的社区还很不成熟，社区治理也五花八门，但都脱离不了政府因素、自治因素和市场化因素等三个方面的融合。随着我国经济的快速发展和城市化进程的加速推进，我们大量的农村土地被征用，农民身份和生活形态发生了巨大变化，一大批农民安置社区聚成。与此相对应，社区管理未能及时跟进，农民习惯一时难以改变，成为现阶段不可忽视的社会问题。

（一）治理缺位问题非常突出。罗师庄安置小区地处湖州经济开发区杨家埠镇，位于湖州市的城郊结合部，面积约1.65平方公里，实有人口近20000人，其中流动人口约18000人。有规模以上企业62家，还有252家个体工商户和726家出租房屋。罗师庄安置人员除罗师庄行政村的全部外，还包括了邻村九九桥村4个村民小组的安置户。从社会管理网络来看，该辖区只有罗师庄村两委是正式的社会组织，而村两委面对城市化进程中遇到的诸多新情况，无力独撑社会管理任务，治理中所需的城管、交通、消防、工商、环卫、城建等均没有直接进驻力量，管理几近失控。从社会治安的角度看，马长林到任前，辖区治安基础工作相当薄弱，呈现出“偷盗案件多、打架斗殴多、矛盾纠纷多”的复杂局面。面积不足杨家埠派出所辖区2%的罗师庄，报警量却占到全所1/3强，发案数占到全所的1/4强。环境脏乱差，群众意见大，投诉举报多，社会不稳定。

（二）治安开路探索治理之道。2007年下半年，湖州市公安局及辖下的开发区分局多次组织力量对罗师庄地区的社会治安问题进行调研认证，寻找对策。2008年8月，开发区分局杨家埠派出所在罗师庄建立警务室，马长林同志受命担任社区民警，开始了艰苦的治理工作。他上任后的当务之急是摸清家底，特别是村里万余名外来人员的情况。老马自制了一份表格，打印成数百册的《租房登记册》，请来辖区所在的罗师庄、九九桥两个村的干部。谁知刚一开口就遭到个别村民组长的当场拒绝。见村干部为难，他又带着协警挨家挨户上门，结果连农户的家门都难进。从那天开始，村里人看到老马身背一副特殊的行头，那是用一台录音机和一只大喇叭拼装在一起的“人工组合音响”②，从早到晚，穿行在楼群之间，一边宣传治安消防知识，一边自报警号和联系号码。马长林抓住一切机会与群众互动，罗师庄见警率高了，治安形势开始有所好转，群众开始接受这位个子不高却善于主动与群众打交道的普通警察了。

（三）服务入手促进社会凝聚。治安开路肯定是对的，但时间不长，马长林就发现，光靠上门宣传，群众还是不理解、不配合，工作难开展，收效不明显。罗师庄村民三分之一以上的家庭收入靠房屋出租，最多的一户有80名外来人员长期租住。刚开始，马长林提出要登记房屋出租情况，大家担心政府收税，又怕敲掉这只“金饭碗”，防备和抵触心理很强。实践中，他很快找到了一条打开局面的好办法，那就是推出了两个免费中介服务，一是劳动用工，一是房屋出租③。这些措施对了老百姓的心思，群众开始拥护、支持、帮助他。众多外来人员通过这一平台，得以在罗师庄安家落脚，而本地一些出租房主和企业也通过这一平台分别出租了房屋、招到了工人。至今，通过老马介绍实现就业的有3500多人次，介绍房屋租赁3000多人次。

（四）协商民主④，促进社会和谐。马长林非常善于做群众工作，而且真正替群众着想，其表现就是凡事与群众商量着办。马长林工作法被概括为：把群众当主人、当亲人、当老师、当靠山⑤。群众工作的相关案例很多，其中最典型的一个协商民主的案例就是罗师庄停车场的管理。以前，罗师庄社区没有停车场，许多外地来的货车驾驶员因为罗师庄房租便宜，又可以随便停车，集中租住在该社区，白天好一些，到了晚上，马路上到处停满了汽车，行车难、走路难，安全问题十分突出。湖州市委常委、公安局长金伯中在蹲点调研时协调解决了停车场的建设问题。停车场建成后，车辆却没有停到场内去，其关键的问题还是费用问题。马长林为此很费了些脑筋，在交警部门的配合下，并先后多次召开停车场、车主的协调会，最终达成了停车场管理方和车主都能接受的妥协方案，顺利实现了“停车进场”的目标。

（五）政府作用不可替代。在社区不健全、管理不到位的情况下，光靠一名普通的社区民警，能力再强也难以完成社区治理的任务。开发区、杨家埠镇对马长林工作十分肯定，也投入了相当大的财力、物力，建成了浙北最好的警务室，完善了消防基础设施。特别是2010年3月，市委常委、公安局长金伯中到罗师庄蹲点调研，就罗师庄地区的社会管理工作进行了深入的探讨和研究，提出了一系列推进工作的思路和举措。此后，开发区、杨家埠镇，以及市、开发区两级相关管理部门投入了大量的人力物力，围绕社会治安、消防安全、市场管理、交通秩序、卫生市容等方方面面的内容开展了有效治理，完成了停车场建设等马长林个人无法完成的任务，为马长林同志推进社区治理创造了良好条件。一些部门，如交警、消防、城管、工商等都开始探索罗师庄地区的长效管理机制。2012年以来，针对一些问题依然比较突出的实际，开发区管委会拟制定新的整治方案，以进一步完善“网格化管理、组团式服务”为抓手，深化社区治理，努力把罗师庄建设成为“环境整洁、秩序良好、社会稳定、群众满意”的优秀社区。

通过设立警务室、选派优秀社区民警，罗师庄社会治理的局面基本打开；通过服务群众，促进社会凝聚，依靠力量大大增强，社区治理深入人心；通过政府投入，发挥主导作用，大大推进了治理的进程。罗师庄初步实现了“由乱到治”的目标。

二、马长林“社区治理共同体”特色：开放包容，兼收并蓄

通过对马长林警务工作及其社会效应的多年考察和思考，笔者得出一个初步结论：罗师庄社区治理取得的成绩归功于一个新的治理主体的诞生，那就是“社区治理共同体”。

2009年10月起，湖州市公安局开始推行“警务广场”行动计划，明确提出了构建民意导向型警务模式、推进警务民主化和营造警务共同体这三大目标，2010年，湖州市公安局把“警务广场”行动上升到“战略”层面，全方位开展了规划与实践。之前，马长林虽然也在社区警务中积累了一些成功经验，而“警务广场”的一系列思想无疑给了他强有力的指导，使他找到了奋斗的方向和事半功倍的方法，其中十分重要的一条就是警务共同体的建设。目前看来，马长林无疑是湖州市公安机关实施“警务广场”战略最成功的案例，他的个体实践与市局的总体战略之间构成了相互响应的关系。与此同时，我们也注意到以建立新居民党支部为标志，马长林的实践已经迈出了更大的一步，那就是从“警务共同体”向“社区治理共同体”发展。

（一）马长林“社区治理共同体”的结构。马长林“社区治理共同体”的结构包含了两个层次，其核心层是“警务共同体”，剩下的则构成了“警务共同体”的外围层。“警务共同体”就是以马长林同志为社区治安的牵头人，各类治安积极分子为骨干，广大人民群众为支撑的以维护治安为己任的社区共同体，包含了平安志愿者队伍、义务巡逻队、义务调解员、信息员和观察哨、以及力所能及为马长林提供帮助的全体新老居民。面对2万多实有人口的开放式社区，马长林深知，只有依靠包括来自26个省、市、自治区的新居民在内的全体社区群众的共同努力，社区治安才会有根本保障。善做群众工作的马长林因势利导，使以前不愿配合登记租房的吴安保担任“夕阳红宣传队”的牵头人，使四川“兄弟帮”小黑变成了“劝架团”里的“和事佬”，使河南籍青年张小权主动请缨当起了义务治安员，使32名新居民党员担任了义务治安员⑥，等等，构筑起了“警务共同体”的基本力量。目前，马长林“麾下”有义务骨干力量20多名，重点依靠力量100名，以及其他群防群治力量1000多人。在“警务共同体”之外，也就是马长林“社区治理共同体”的外围层包含了以下一些内容：新居民党组织，“一式七站”中的计生、工商、卫生、城管等项目，片区律师和普法网络、学雷锋志愿者基地、舞蹈队等社区文化传播者、联合工会、社区广播站等。这些内容有的无法被“警务共同体”所囊括，如卫生义诊和舞蹈队，有的并不能与“警务共同体”截然分开，如片区律师制和普法网络。

（二）马长林“社区治理共同体”的形成机理。马长林“社区治理共同体”的形成可以用以下几句话来概括：政府提供公共保障，精英创造社区精神，“警务共同体”提供拓展平台，社会积极力量自发汇聚，社区生活所迫切需要。一是政府作用不可或缺。开发区管委会、杨家埠镇近年来在罗师庄社区公共服务上投入了大量财力和物力，仅停车场一项就投入200万元，警务室一项就投入100万元，更不用说消防基础设施的建设、道路设施的投入等等，这些是非政府力量所难以完成的任务。二是精英创造社区精神。在湖州市公安局“警务广场”战略的指导和引领下，马长林这位“平民警官”、“草根典型”把人民当主人、当亲人、当老师、当靠山，模范践行人民警察核心价值观，忠诚、敬业、爱民，在罗师庄社区树起了一座精神丰碑，既给罗师庄群众提供了精神的慰藉，也吸引了全社会的目光。三是“警务共同体”提供了拓展平台。罗师庄“警务共同体”构成了重要的“吸引子”，为拓展社区治理的方法和措施提供了依托，也为各类社会力量的参与提供了平台。可以说，就罗师庄来说，没有“警务共同体”，也就没有“社区治理共同体”。四是各方参与改善社区民生。马长林名声在外，马长林也感动了许多部门。从2010年开始，湖州市委组织部、宣传部、总工会，以及共青团、妇联、司法行政、医疗卫生、高等院校、广电、体育、移动、保险等部门和行业纷纷主动向罗师庄社区提供服务，有的还建立了长效服务机制，极大地改善了该社区的民生，罗师庄的生活品质有了明显的改观。譬如，2012年夏天，罗师庄警务室与团市委合作，创办了“阳光假日小屋”⑦，为外来务工人员的子女提供了免费学业辅导和亲情陪伴，解决了全社会都深感棘手的“二次留守”困境，为“小候鸟”们提供了舒适、安全、快乐的空间。

（三）马长林“社区治理共同体”的发展阶段。马长林“社区治理共同体”已雏形初成，给我们解决城市化进程中的新生社区治理提供了很好的样本。但同时，我们也注意到，这个共同体发育还不成熟，目前还处在“兼收并蓄”的粗放阶段，还没有形成稳定的治理架构，少数部门的参与也只是一时的心血来潮，并没有明确的治理责任和义务，更没有相应的法律保障。下一阶段，需要进一步发挥开发区、杨家埠镇的主导作用，调动各方积极性，确定相关部门在罗师庄社区治理中的职责与任务，形成一支比较稳定的治理力量，一个比较稳定的治理结构，为马长林“社区治理共同体”注入强大的生命力。最近，湖州经济技术开发区已经着手研究罗师庄地区的深化整治问题，提出了建设“环境整洁、秩序良好、社会稳定、群众满意”美丽村居的目标，明确相关部门的职责，并努力使其常态化，也就是要进一步壮大“社区治理共同体”，让幸福民生有所依凭。

三、“枫桥经验”在浙北的新发展：自治社会，自愿秩序

马长林“社区治理共同体”的建设与“枫桥经验”的新发展在某种程度上有异曲同工之妙，它不仅丰富了新时期的“枫桥经验”，而且顺应了时代的新要求，发展了社区警务，深化了“警务广场”战略。

（一）“枫桥经验”及其创新进步。“枫桥经验”诞生于上世纪60年代的社会主义教育运动。枫桥在改造“四类分子”时，提出的“一个不杀，大部不捉，矛盾不上交”，并对其就地改造，由群众监督其劳动，从而促其转变思想，改造世界观。随着经济的发展，60年代中后期，流窜人员犯罪成为全国的突出问题。枫桥派人寻找外出人员回乡，让其先成家，再创业，从而成为致富能手，达到稳定治安的目的。到了70年代后期，改革开放带来社会思潮的转变，青少年违法犯罪的现象增多，影响社会治安，枫桥镇采取的做法是：先就业，再成家，同时形成帮教模式。到了80年代，枫桥提出社会治安综合治理的口号，并总结出“四前工作法”，受到了中央的肯定。2002年，党的十六大提出建设小康社会的目标需要稳定的治安环境，“枫桥经验”再度引起公安部门领导的高度关注。2003年4月和5月，浙江省领导、公安部长周永康等专门到枫桥调研考察，充分肯定了“枫桥经验”中“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”的核心理念。通过以上对“枫桥经验”发展线索的梳理，我们可以发现，“枫桥经验”本身是一个动态发展的经验，在其发展的过程中，它的内涵得到不断扩展丰富，由对敌和平斗争改造的经验，发展为处理人民内部矛盾的经验；由政治斗争的实践转为治安和刑事的实践；由治安和刑事的治理发展到包括民事调解在内的综合治理。“枫桥经验”一方面强调防范社会矛盾的激化，体现了政府主导的特色；另一方面又强调要走群众路线和地方自治，体现了民间主导的特点。“枫桥经验”是以政治权威为后盾，实现国家目的、传播社会主义价值的过程；它也是人民群众在解决各种矛盾、实现自我管理的过程中创造性智慧的结晶。

（二）马长林“社区治理共同体”丰富了“枫桥经验”。马长林“社区治理共同体”充分展现了“枫桥经验”的基本要求：民主自治、矛盾不上交、群众主体作用的发挥、关注人的发展、文化的推动等等，但在很大程度上，是“枫桥经验”在浙北地区发展的新样式。一是从组织网络看，马长林“社区治理共同体”不具备枫桥一个镇的架构，警务室从社会功能上弥补了传统意义上的村级组织的不足，在城市化了的今天，社区功能尚未成形，而村级组织又难以适应新的社会需求，马长林警务室充分发挥其在社区治理中的领导作用，初步形成了社区治理的组织网络。二是从运作机制看，马长林以新居民党支部为堡垒，以义务治安员为骨干，借用广场警务活动这一平台，充分运用协商民主的办法，建立了社会动员的有效工作机制，并建立了义务调解组织、工会维权网络、阳光假日小屋、义务消防队伍、义务巡逻队、社会化视频监控、义务巡诊、文化广场、信息员与观察哨、马长林学雷锋实践基地等多种工作制度，形成了治理共同体，有效填补了城市化快速推进过程中新生社区社会管理和社区服务的空缺，改善了民生，治理是成功的。三是从治理方式看，马长林“社区治理共同体”是以政府威权为保障（马长林是警察）的一种善治形式。善治的本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，政府主导，社会自治，民主协商，秩序自愿⑧。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；在一定的意义上说，就是进一步法治化的进程。这些都与新时期“枫桥经验”高度吻合。可以说，马长林“社区治理共同体”是当今时代“枫桥经验”在浙北的新样式。

（三）马长林“社区治理共同体”的增值意义。治理与统治不同，它是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。马长林“社区治理共同体”对于城市化进程中的中国具有十分重要的借鉴意义。一是顺应了时代要求。建设社区治理共同体，符合社会发展的大趋势，既是填补社会管理缺位的需要，更是弥补公共服务不足的需要。城市化带来的社会治理问题，在全国范围内都未找到很好的解决办法，马长林先人一步，探索了一条可资借鉴的道路，其社会学意义不可小觑。二是发展了社区警务。马长林通过自己的艰苦实践，探索了一条高度动态条件下社区警务的新路子，为一个凝聚力较差的松散社区提供了内聚力，形成了罗师庄特有的社区文化、社区精神。马长林的实践超越了“开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序”这五项社区警务的传统职责，突出了人文关怀，是社区警务工作的新发展。三是深化了“警务广场”战略。正如前文所说的，马长林社区警务工作得到“警务广场”战略的有力指导，反过来又以点上的实践大大深化了这一战略，特别是把“警务共同体”提升到“治理共同体”的层面，进一步彰显了“警务广场”战略的先进性、时代性、人民性和潜在的社会价值。

注释：

①参见葛道顺《国外社区建设的成熟经验及借鉴》，载华声在线网，http：//www.voc.com.cn/Topic/article/201006/ 201006211657181952.html。

②参见《湖州罗师庄村从乱到治的秘诀——老马的“治安三宝”》，载2011年4月18日《浙江日报》。

③参见《警务室当起免费中介》，载2009年11月25日《湖州晚报》。

④协商民主不同于代议民主，其实质就是要实现和推进公民有序的政治参与，强调公民参与直接对话。

⑤参见湖州市公安局开发区分局2011年编印的《马长林群众工作法》。

⑥马长林的这些故事见诸报端的很多，也可参见马长林网上警务室，http：//old.hzgaj.gov.cn/kfq/mcl/。

⑦参见《马长林的新名片》，载2012年7月23日《平安时报》。

⑧借用毛寿龙先生关于“强制秩序”与“自愿秩序”的观点。

［1］刘杰、徐运祥.社会学概论［M］.大连：东北财经大学出版社.2005.

［2］周长康、张锦敏.枫桥经验的科学发展［M］.杭州：西泠印社出版社.2004.

［3］浙江省公安厅.浙江省公安机关“枫桥经验”的创新发展［M］.北京：群众出版社.2008.