论“又多又好”执法办案工作体系建设的本质、内涵和外延

□叶寒冰

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

论“又多又好”执法办案工作体系建设的本质、内涵和外延

□叶寒冰

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

“又多又好”执法办案工作体系建设是当前和今后一个时期全省公安机关执法规范化建设的努力方向和重要任务。“又多又好”执法办案工作体系的本质是全面、及时、公正、高效执法，做到勤执法、严执法、公执法，实现高质量高效能执法，其内涵强调的是全面履职、充分履职和及时履职的有机统一，实现的是法律效果和社会效果、政治效果的有机统一，追求的是生产出足够多的合格产品和打造精品的有机统一，注重的是“三个读懂法律”的有机统一，其外延主要是服务“第一位的任务”，服务经济社会发展，服务公安基层基础。

公安机关；执法规范化；“又多又好”执法办案工作体系；浙江省

今年以来，浙江省各级公安机关根据厅党委的决策部署，在深化执法规范化建设的过程中，积极探索和实践“又多又好”执法办案工作体系建设，推进“阳光执法”、加强执法监督管理、强化执法保障服务、加快执法信息化建设，取得了阶段性成效。但是笔者也发现，各地公安机关在对“又多又好”执法办案工作体系的理解和执行上，一定程度上存在两张皮的现象，将“又多又好”执法办案工作体系与执法规范化建设割裂开来，甚至与公安工作及队伍建设割裂开来，孤立地片面地搞建设，工作不够到位，措施不够给力。为了引领和帮助各地公安机关更好地贯彻好省厅的决策意图，正确地理解和实践“又多又好”执法办案工作体系建设的要求，厘清工作方向和着力点，推动全省公安机关执法规范化建设更上一个台阶，针对“又多又好”执法办案工作体系建设中存在的问题，笔者进一步对“又多又好”执法办案工作体系的本质、内涵和外延作些分析阐述。

一、关于“又多又好”执法办案工作体系建设的本质

公安机关执法规范化建设或者说公安法制工作有许多标志性的口号，除执法规范化建设外，还有公正廉洁执法、公信力建设、提高安全感满意度等等。这些提法无疑都是正确和必要的。但我们还应该进一步弄明白它们之间的关系，弄清楚它们的本质是什么。笔者认为，“又多又好”执法办案工作体系和其他标志性口号的提法在本质上是一致的，都是强调公安机关要全面、及时、公正、高效执法，做到勤执法、严执法、公执法，实现高质量高效能执法。有了公安机关的高质量高效能执法，社会才会有安全感，人民群众才满意，公安机关在社会上才会有公信力，党委政府才放心，执法规范化建设也就实现了它的根本目标。

仔细探究一下，首先，公信力和安全感满意度，注重的是对执法工作的评价，其侧重点是执法质量由社会和人民群众来评判，而不是由公安机关自己说了算，既当运动员，又当裁判员，自己说好就好；执法规范化建设和公正廉洁执法，注重的是执法行为质量，是实体正义和程序正义的体现和要求；而“又多又好”执法办案工作体系建设，则是从公安机关履职的角度切入，强调必须积极作为、高效作为、优质作为和全面履职。应当说，“又多又好”执法办案工作体系是基础和前提，有了“又多又好”才有公正廉洁执法，才有安全感、满意度和公信力，这是递进的逻辑关系，但起点在于“又多又好”执法办案，“又多又好”执法办案工作体系是落实其他标志性口号的有力抓手。

为此，按照加快建设法治浙江的要求，全省公安机关要积极构建“又多又好”执法办案工作体系，把它作为当前和今后一个时期全省公安机关执法规范化建设的努力方向和重要任务，以“阳光执法”工作为主线，既要求影响不大、关注度不高的小案件、小事项执法公开，更要求群众关注、社会关心的大案件、大事项执法公开，做到大节要公开，小节也要公开。唯其如此，才能真正做到以公开促公正，以公正促公信，全面提升执法规范化水平，维护社会公平正义，切实把“又多又好”执法办案工作体系打造成浙江公安特色的品牌。

二、关于“又多又好”执法办案工作体系建设的内涵

此前，笔者查阅了不少讨论执法规范化建设内涵的文章，虽然这些文章的见解各有不同，但内容上大同小异，归纳起来就是“四要素”，即法定的机构、法定的人员、法定的职权、法定的程序。“四要素”的观点高度归纳了执法规范化建设的要求和内涵，但仔细分析又感觉有所欠缺，因为这一论述只有理论上整体模式的抽象概括，而没有联系实际，缺少有针对性的鲜活描述。

那么，作为执法规范化建设最基础、最前沿和最关键的“又多又好”执法办案工作体系建设，它的内涵到底是什么？我们是否可以运用“四要素”的基本原理，从公安机关履职的角度，针对工作中的短板作些思考分析。笔者曾经专门撰文，从执法水平新提升所趋、执法工作新形势所迫、执法办案新要求所需三个方面阐述了浙江省公安机关“又多又好”执法办案工作体系提出的背景和原因，进而提出了执法办案工作体系建设 “想办案”、“多办案”、“办好案”和“能办案”四个方面的具体内容和要求。这四个方面具体内容和要求的提出，除了上述的背景和原因外，还基于我们对当前和今后一个时期公安执法工作面临的三个基本矛盾的判断：即人民群众对良好治安秩序的迫切需求与公安机关生产的合格产品严重不足的矛盾，严峻的治安形势压力与警力严重不足的矛盾，国家民主法治的发展要求与民警执法能力水平存在较大差距的矛盾。要解决这三个矛盾，现阶段公安机关必须做到高质量高效能执法，做到“想办案”、“多办案”、“办好案”和“能办案”。当然，这四个方面具体内容的提法还有些倾向于外在表现，需要对“又多又好”执法办案工作体系建设的内涵作进一步探讨阐述。

其一，“又多又好”执法办案工作体系强调的是全面履职、充分履职和及时履职的有机统一。所谓全面履职，就是公安机关要全面履行法定职责。要注意把抽象的法律规定放置到现实社会当中，落实到日常具体的执法办案工作当中，坚定政治意识、大局意识和中心意识，努力追求最佳执法效果。所谓充分履职，就是公安机关的履职行为要完整到位。当前一些地方公安机关消极执法、执法不作为等现象仍然存在，尽管有执法办案压力大、执法环境不佳等客观原因，但问题的根源还是在于民警的主观惰性和畏难情绪。因此，公安机关必须从自身方面查摆原因、解决问题，坚持主动作为、积极执法。所谓及时履职，就是公安机关的履职行为要强调效率。迟来的公正也是非公正。无论是立法还是执法，都强调公正与效率，但二者的优先程度是不一样的。立法更追求规范的精确性和稳定性，公正优先兼顾效率。但执法不同，特别是行政执法，在强调正确或基本正确适用法律的同时也一并强调效率，甚至是效率优先。

其二，“又多又好”执法办案工作体系实现的是法律效果和社会效果、政治效果的有机统一。这是“办好案”的根本衡量标准。公安机关办理的案件既要经得起法律检验，还要经得起公众评判和历史验证，实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。调整社会关系和规范社会行为的手段主要有三类，一是政策，二是法律，三是道德。这三类手段既彼此独立，又相互兼融、相互影响、共同作用。在现实社会中，无论是社会人还是执法者，其行为都受到这三类规范的制约和调整。尤其是作为执法者，在实施某个具体执法行为时，除了依据法律规范外，还会受到政策的控制和道德的制约。法律规范本身也含有政策和道德的内涵或精神。这么说，并不是要迎合政策或道德的要求去委屈法律，歪曲执法，而是要在法律允许的范围内，以共同的价值追求为引领，最大限度地发挥政策和道德规范的功能，努力实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。

其三，“又多又好”执法办案工作体系追求的是生产出足够多的合格产品和打造精品的有机统一。执法办案工作体系建设为什么要提“又多又好”而不是“又好又多”？因为“又多有好”的提法既符合客观实际，又符合法治要求。虽然当前具有中国特色的社会主义法律体系基本形成，人民群众的民主法治意识也显著增强，但离健全完善的社会主义法治国家还有很长一段路要走，我们还将长期处于社会主义初级阶段。这是基本国情，也是公安执法工作所处的最大背景。人在消费的时候，会追求精品，讨厌残次品，可接受合格品。具体到公安机关的执法办案工作也一样，我们也要努力追求优质案件、精品案件，以最好地满足人民群众的需求。但我们有足够的能力、充足的资源来保证每个案件都是“精品”吗？实事求是地讲，在现阶段还做不到。笔者认为，公安机关首先是要“多办案”，生产出足够多的合格产品。如果我们无视巨大的工作压力和有限的警力资源而一味地去追求所谓精品，那么就只能选择性地执法办案，其结果就是大量工作没有人去做，那就是失职渎职；那样的精品实际上就成了样品或奢侈品，仅仅是满足甚至是迎合部分民众的要求。追求精品的前提，是要能够生产出足够多的最大限度满足社会和人民群众基本要求的合格产品。这也就是“又多又好”执法办案工作体系提出的直接缘由。

其四，“又多又好”执法办案工作体系注重的是“三个读懂法律”的有机统一。一是要读懂法律规定的原意，即法律规定的字面意思；二是要读懂法律之所以如此规定的原因，即法律规定背后的含义；三是最好能读懂法律的发展变化规律。在这“三个读懂法律”的层面中，读懂法律规定的原意是最基本的要求，读懂法律规定背后的含义是对执法民警的客观要求，而读懂法律发展变化规律的要求更高。在当今各种法律规定浩如烟海的情况下，要求每个执法民警熟悉所有的法律既不现实也无必要，但最起码要熟悉自己职责范围内的法律，经常用的，要熟记于心，会熟练运用，读懂法律的前两个层面含义。

三、关于“又多又好”执法办案工作体系建设的外延

根据公安部制定的《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》和年初全省公安法制工作会议的部署，“又多又好”执法办案工作体系建设应重点抓好执法制度、执法能力、执法安全、执法监督、执法信息化和解决执法突出问题、增强执法公信力等七个方面的工作，全面均衡地推进执法保障体系、“阳光执法”体系、执法管理体系、执法标准体系和执法主体能力提升体系建设，努力实现保障实时化、执法公开化、监督常态化、管理精细化、实战信息化和队伍正规化。这些都是纲领性和方向性的，必须一如既往、持之以恒地抓下去。当前紧紧围绕“又多又好”执法办案工作体系建设的既定目标，从公安中心工作出发，要重点抓好法制服务保障，认真履行好以下三大服务职能。

一要服务“第一位的任务”。为党的十八大胜利召开营造和谐稳定的社会环境是当前公安机关第一位的任务。“第一位的任务”就要有“第一位的标准要求”。在最近召开的全国维护社会稳定工作电视电话会议上，周永康同志再次强调，确保社会大局和谐稳定，是开好党的“十八大”的重要前提，是各地各部门各单位的首要政治任务和重大政治责任。要充分发挥我们的制度优势，借鉴运用多年来办成一系列急事难事积累的成功经验，统筹抓好改革发展稳定各项工作；要着力保障和改善民生，着力排查化解矛盾纠纷，着力维护国家安全，着力维护公共安全，着力加强舆论引导。各级公安机关特别是法制部门要进一步增强大局意识、忧患意识和责任意识，从政治和全局的高度，加强对维护国家安全和社会稳定有关法律政策问题的研究，为公安机关维稳处突、社会矛盾化解等工作，提供优质、高效的法律服务和法制保障。

二要服务经济社会发展。省第十三次党代会提出了建设物质富裕精神富有的现代化浙江的宏伟目标。各级公安法制部门要更加自觉地服从服务于浙江经济社会发展大局，紧紧围绕实施“四大国家战略举措”和“四大建设”，主动协调和配合相关业务警种，不断加强社会管理创新，深化警企协作制度，有力保障经济平稳健康发展。要积极参与严厉打击经济犯罪“破案会战”、打击侵财犯罪、“打四黑除四害”等专项行动，加强对法律适用问题的研究，及时沟通协调检、法等机关，出台相关执法依据。

三要服务公安基层基础。基层基础建设是一项管全局、利长远的大事。各级公安法制部门要认真贯彻落实全国公安厅局长座谈会和全省公安局长会议暨公安派出所工作会议精神，牢固树立“基层第一”、“民警为要”、“基础立警”的理念，坚持面向基层、面向执法一线，努力在完善机制、规范管理，顶层设计、政策跟进等方面出谋划策，为领导决策服务。

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1674-3040（2012）05-0010-03

2012-08-28

叶寒冰，浙江省公安厅副厅长。

（责任编辑：蒋国长）