检察机关量刑建议制度的实施与完善

文高保刚 孙贯杰

检察机关量刑建议制度的实施与完善

文◎高保刚*孙贯杰*

量刑建议是检察机关行使公诉权能的有机组成部分，完整的公诉权由两部分构成，即定罪请求权和量刑请求权，故量刑建议权是公诉权的应有内涵量刑建议权，是刑事审判监督权的重要手段之一。其直接法律依据是我国《刑事诉讼法》第一百六十条的规定：经审判长许可，公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据和案件情况发表意见并且可以相互辩论。我国对于量刑建议的实践，最早可以追溯到1999年北京市东城区人民检察院试行公诉人当庭发表量刑意见。2005年7月，最高人民检察院正式下发《人民检察院开展量刑建议试点工作实施意见》，2010年2月23日下发了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（施行）》。2010年9月份，最高法、高检院、公安部、国家安全部、司法部联合制定下发了《关于规范量刑程序若干问题的指导意见(试行)》，2010年10月，最高人民检察院印发了《关于积极推进量刑规范化改革全面开展量刑建议工作的通知》(以下简称《通知》)，该《通知》对检察机关进一步做好量刑建议工作提出具体要求，要求检察机关更新执法理念，牢固树立定罪与量刑同等重视、实体公正与程序公正相统一、打击犯罪与保障人权相统一、办案的法律效果、社会效果和政治效果相统一的理念，切实提高检察机关公诉能力和水平。

一、基层人民检察院开展量刑建议工作的现状

以登封市人民检察院的量刑建议工作为例，该项工作始于2003年，最初由于缺乏相应的制度规范，工作处于摸索状态，经过8年的探索与研究，总结各种经验教训，如今已经形成一套成熟的工作方法和体制机制。适用量刑建议由最初仅限于个别类型案件，发展到近年来平均每年提出刑建议的案件都达到80%以上，量刑建议采纳率逐年攀升，2011年提出量刑建议378件，法院采纳350件，已达到93%，适用罪名涉及交通肇事、盗窃、抢劫、抢夺、故意伤害、贩卖毒品、强奸、非法拘禁、诈骗、职务侵占、敲诈勒索、妨害公务、取众斗殴、寻衅滋事、掩饰隐瞒犯罪所得罪等20余种常见罪名。经过积极探索实践，以及与同级人民法院多次座谈、沟通，目前已明确量刑建议遵循的原则、适用范围、提出时间、操作程序等内容，使量刑建议工作有章可循。值得一提的是，我院所有提起公诉的未成年人犯罪案件，由于犯罪嫌疑人参加我院“助飞关爱行动”组织，我们将嫌疑人的表现纳入量刑建议范围，全部得到法院的采纳，实现了未成年人权益保障和刑法惩罚与教育原则的有机统一。

实施量刑建议工作以来，该院公诉工作面貌发生了很大变化，最显著的表现是出庭公诉水平有了明显提高。以往公诉人出席法庭支持公诉，更多的是分析证据的关联性排他性、事实的充分性确凿性、罪名的准确性公正性，而对出席法庭的终极目标即判决结果却缺乏关注，因此支持公诉的整个过程缺少完整性。而量刑建议工作机制的建立，直接把当事人最关心的量刑问题以公诉意见的形式提交法庭，不但增强了法庭的焦点效应，而且还强化了控辩双方的对抗性，使得对案件的分析论证更加客观公正。此外，检察机关对判决结果畸轻畸重的抗诉在准确性上得到增强。由于量刑建议是在庭审中提出，因此公诉人从一开始审查公诉案件时就必须将影响量刑的各个事实情节予以综合分析考虑。可以说，量刑建议提出的过程也就是公诉人对判决结果的充分考量和预测的过程。当不公正的判决结果出现时，由于公诉人对案件量刑要素的熟知，就可以及时发现影响判决公正的程序性和实体性问题所在，那么提出抗诉的准确性也随之增强。

二、量刑建议工作中存在的问题

量刑建议工作虽然带来了检察机关工作执法方式上的改革与进步，但就像马克思主义哲学所描述的那样，新鲜事物在发展的初期必定充满曲折。量刑建议在实际开展过程中由于主、客观方面的原因、遇到各样的新情况、新问题。工作中出现的问题主要出现在以下几个方面：

（一）部分公诉人员对量刑建议工作的重要意义认识模糊。量刑建议就是对判决结果是否公正的监督前移和矫正，以确保法律的统一实施和判决平衡。工作中发现，公诉人员在实际执行中有畏难情绪、消极应付存在。在实践中，部分法院认为量刑属于法院的权力，反对检察机关进行量刑建议的尝试和改革。后来随着量刑建议改革的深入开展，虽然允许公诉人在一定范围内提出量刑建议，但试行范围之外的罪名则禁止越雷池一步。有的公诉人认为量刑建议纯属“鸡肋”，既增加了工作负担，又会引起法院不满，故而消极应付式地执行上级院的任务。另外，还有“面子”问题。有的公诉人认为，判决结果若与量刑建议相符固然是好，但若不符则意味着不是法官错了就是公诉人错了，若提出抗诉既担心能否抗诉成功又怕影响与法院的关系，不抗诉则是承认自己错了，与其承受两难尴尬，不如干脆不提。

（二）在量刑建议的提出程序、幅度以及灵活性与原则性把握上缺乏规范。一是程序不统一。有的承办人提出量刑建议后不经集体讨论仅由主诉检察官审核签发就直接当庭提出；有的量刑建议不在案件审查报告中提出，而是在提交科长、主管检察长审签的公诉案件审批表中提出；有的院在科务会、检委会讨论笔录中根本没有反映量刑建议的讨论情形等等。二是幅度宽窄不一。有的院提出量刑建议幅度过宽，最上限和最下限之间的幅度超出了规定，还有将法定量刑幅度直接以量刑建议提出，使量刑建议失去了实际意义；有的院提出的量刑建议幅度过窄，甚或直接提出具体刑期，没有给法院留出适当的裁量空间。

（三）法官对量刑建议的抵触和异议阻碍量刑建议的深入推行。司法实践中，量刑被法官认为是法院的"专有领域"，量刑权是法院裁判权的专有权属。我们院在推行量刑建议过程中也遇到这种认识的阻挠，有很多法官认为检察机关的量刑建议于法无据，干涉了法官自由裁量权，他们担心因判决结果与量刑建议出入太大而引发当事人不满上诉率增加和降低判决的公信力。审理报告中对量刑建议只字不提，审委会讨论量刑时更是不涉及检察机关的量刑建议，这种狭隘的理解和本位主义严重损害了检察机关量刑建议的严肃性。从我们目前的实践来看，判决书中鲜见对是否采纳对公诉人、辩护人的量刑意见作出评价，对不采纳的也没有说明理由。

（四）量刑建议的监督措施有限。实践中，法院不采纳量刑建议的情况时，而检察机关能够采取的监督手段有限。根据相关规定，只有量刑畸轻畸重的，检察机关才能抗诉，而由于以上所说的一些原因，量刑建议和宣告刑本来可能产生偏差，同时如何掌握畸轻畸重和偏轻偏重也存有认识分歧，所以实践中大量存在的是偏轻偏重情况，无法采取抗诉手段；另一方面，通过检察建议的方式就法院量刑不平衡的一类问题向法院通报，是否回复由法院决定，如果法院不愿意回复，则造成监督的被动，即使法院回复表示接受，但是对实际已经发生的个案无法产生影响。

三、检察机关行使量刑建议权的几点构想

要使量刑建议制度长足有效地开展下去，有效的制度保障成为当务之急，在笔者看来，一套规范的程序运作机制、一套成熟的质量考评机制、一套高效的综合协调机制、一套完善的保障救济机制不可或缺，只有这样的机制，才能保证检察机关量刑建议权的作用充分发挥。

（一）建立健全量刑建议的规范运作机制

1、量刑事实的调查程序。必须明确量刑事实由谁调查，调查什么，调查到何种程度，其中最为重要的是明确量刑事实调查的责任主体。依照刑事诉讼法规定，侦查机关对一般案件负有查清事实的权力和责任，其中的事实当然包括量刑事实。侦查机关在侦查终结后向检察机关移送审查起诉时，必须移送所有量刑事实和证据。而检察机关在审查起诉时，应确保所有的量刑情节均应当有相应的证据予以证明，并可以要求侦查机关提供证明量刑情节所必需的证据材料。

2、量刑建议的提出和审批程序。应根据不同的案件，有针对性地建立与完善量刑建议的提出和审批程序，对于社会影响较大的案件，可以考虑举行由人民监督员、被害人及代理人参加的量刑建议听证会。应当使量刑建议书的内容具体化，细化对数罪、共同犯罪、单位犯罪提出量刑建议的方法。明确宣读量刑建议书的时间，量刑辩论的具体内容、庭上修正量刑建议的方式等。

3、独立的量刑调查和辩论程序。要想更好地发挥量刑建议制度的功用，还有赖于定罪程序与量刑程序的真正分离。在独立的量刑程序中，由公诉人对据以认定被告人量刑情节的相关证据予以出示，控辩双方应在法庭主持下，就量刑证据围绕真实性、合法性和关联性进行相互质证。在量刑调查结束后，由公诉人宣读量刑建议书，提出量刑建议。被告人及其辩护人可以在法庭的主持下，就量刑建议与控方展开辩论。

4、事后督促程序。如果不赋予量刑建议权明确的效力，就很难期望其发挥预期的限制法官裁量权和保护被告人合法权益的作用。对于检察官的量刑建议，法官必须考虑并予以适当回应。如果法官因不采纳量刑建议而导致量刑畸轻畸重时，检察机关可以提出抗诉。

（二）建立健全量刑建议质量考评机制

1、应建立完备的检察官量刑建议工作质量考评标准，重点突出其操作性和规范性。司法实践中，确定性量刑建议和幅度性量刑建议两种量刑建议种类在检察机关中都有应用，因此，考评制度也应对它们进行区别对待。

2、量刑建议的刑罚幅度不能跨越刑种，判决的刑种与量刑建议的刑种相同为量刑准确。要求量刑建议的刑罚幅度不能跨越刑种，即检察机关不能作出这样的量刑建议:“请求判处无期徒刑或死刑”，因为法院的判决结果只有一个，与之是否相符的评判标准也只能有一个。

3、在对提出量刑建议的个案作出上述考核后，还要对检察官在一个年度内所提量刑建议被采纳的案件占该检察官所提量刑建议的全部案件比率来进行考评，确定相应的评判等级作为奖惩的依据。

（三）建立健全量刑建议保障救济机制

1、应健全检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度，强化检察机关对重大疑难刑事案件量刑的法律监督。检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度，已于2010年4月被《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》作为制度确定下来，然而提交会议讨论的多是被告人可能被判处无罪或死刑等案件的定性问题，以及检察院提起抗诉的案件，而量刑问题尤其是重大疑难案件的量刑问题却没有列入审委会的讨论范围。将重大疑难案件的量刑问题纳入审委会的讨论范围，可以改变检察机关对法院量刑监督过多依靠抗诉这种事后监督方式的传统做法，更多采用量刑建议这种高效合理的事前监督方式。

2、应建立法官不采纳检察机关量刑建议的说理制度，为发挥量刑建议对法院判决的监督作用提供制度的约束。实践中，法官多会在判决书中对辩护人发表的量刑意见进行归纳，并明确是否采纳，而对检察机关提出的具体的量刑建议，由于没有说理制度的约束，法官不将其写入判决书，更不会在判决书中发表采纳与否的处理意见，而是直接写明法院的审判结果，这就使检察机关对法院判决的监督无法从判决书中得到直接的体现，明显削弱了量刑建议对法官自由裁量权的限制与约束，使其处于一种可有可无的不明确状态，因此有必要建立法官不采纳量刑建议的说理制度。此制度要求法官在不采纳量刑建议时必须以书面形式给予合理的说明，使检察机关的量刑建议具有了软性约束力，合理限制法官自由裁量权。

（四）建立健全量刑建议的综合协调机制

首先，要加强与侦查机关的协调配合。积极督促侦查机关重视量刑证据的收集工作，全面收集能够证明犯罪嫌疑人犯罪情节轻重以及其他与量刑有关的各种证据。在介入重大案件侦查引导取证时，要积极引导侦查机关全面收集量刑证据。辩护律师提出量刑意见的，公诉人应当进行答辩。

其次，要加强与法院的协调配合。检察机关决定以量刑建议书的形式提出量刑建议的，量刑建议书应当与起诉书一并移送法院。在法庭审理中，公诉人要积极参与法庭调查和法庭辩论。在量刑辩论过程中，为查明与量刑有关的重要事实和情节，公诉人可以依法申请恢复法庭调查。如果庭审中出现新的事实、证据，需要补充侦查或补充提供量刑证据的，可以依法建议法庭延期审理，待查清事实、证据后根据情况决定提出量刑建议。

再次，要处理好量刑建议权与审判权的关系。量刑建议权制度改革实际上涉及检法两机关"量刑权"再分配的问题，检察机关量刑建议权的制度设计需要考虑审判机关的立场，其运作也需要审判机关的配合，法官的消极态度会直接影响该制度的推行。因此，必须在今后立法和司法上采取相应的配套措施，引导公诉改革从司法公正角度，着眼于诉讼分流、着眼于定罪量刑的准确性，在建议的同时注意要在合法的范围内准确的进行建议，而不是引发诉权和审判权之争。这就需要合理处理好建议权与审判权之间的关系，将建议权作为一种程序性的权力，并不具有终局性，不能因为法院的判决与建议的量刑不相符合就提出抗诉；法院的审判也不能完全根据检察机关的量刑建议进行判决，而应当看量刑建议是否有充分的事实与法律根据，有事实与法律根据的，就采纳；相反，没有事实与法律根据的就不采纳。

法院作为裁判机关对诉讼双方的诉讼请求要作出裁断，特别是检察机关作为国家的法定公诉机关，其提出的量刑建议乃是代表国家的意志，法院更有义务作出回应。然而，由于实践中没有相关的法律和制度的约束，法官对量刑建议不够重视，甚至熟视无睹。笔者建议，让法院在判决书中对量刑建议作出回应，有助于量刑建议制度的落实。第一，判决书应当列明检察机关量刑建议的刑种、刑期和理由，以向社会公开检察机关的量刑建议意见。第二，对案件的各种量刑情节作出认定，尤其要对控辩双方有争议的量刑情节作出裁断，明确表明采用哪方意见并说明理由。第三，如同对检察机关指控的犯罪事实和罪名明确表示是否认定一样，判决书应当对检察机关的量刑建议意见明确表示采纳与否。第四，如果判决的刑罚与量刑建议意见相距甚远的，应当说明理由，判决书未说明理由的，检察机关可以以书面形式请求答复。判决的刑罚过分高于或者过分低于量刑建议意见，又不能说明理由或者理由明显不当的，检察机关可以此作为提出抗诉建议的依据，如果又难以符合抗诉要求的，则可以由同级人大法工委进行个案监督。

成工作量的增加，因此笔者建议增加司法所工作人员的数量，同时提高人才素质。

*河南省登封市人民检察院［452475］