对于构建社区矫正组织体系的设想

文李长明 许银莉

对于构建社区矫正组织体系的设想

文◎李长明*许银莉*

20 11年2月，全国人大常委会审议通过的《刑法修正案（八）》，明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。2012年2月15日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定出台了《社区矫正实施办法》,该《办法》具体明确规定了社区矫正机关的机构设置、工作职责、工作内容及要求和违反规定的处理方法等内容，但是《办法》在具体司法实践中如何遵守，如何操作，如何实施，工作机制如何建立，工作内容如何开展，这一系列有关社区矫正组织体系的有效构建、有效运作等等问题并没有明确的操作细则予以规定，虽然有很多省市地区对社区矫正工作进行了长时间的探索和实践，有些地方还取得了显著的成效和成熟的经验，社区矫正的工作机制已经建立并逐步完善。但是由于体制的不健全、机构的不完善、方法要求的不统一，势必对今后社区矫正工作的进一步推进和开展存在影响和制约。如何构建有效运行的社区矫正组织体系，是司法实务工作者面临的当务之急，笔者在本文中将根据所在单位登封市人民检察院实施社区矫正的实践做法，结合《办法》的相关规定，拟从社区矫正组织体系的总体思路、各工作机构的职责分工、相关协作与监督机制的建立等方面对社区矫正组织体系的全面构建提出几点看法和建议。

一、社区矫正组织体系的总体构建

一部法规的出台，需要一台完整的国家机器予以实施，需要一套完善的组织体系才能运转，以往两高颁布规定都有现有的执行机关遵照执行，但该《办法》的出台给我们设置了一个难题，那就是没有现有的执行机关，而是需要重新组建、重新成立才能有效地落实和执行，因此，《社区矫正办法》若要得到真实有效的实施，社区矫正组织体系的有效构建是根本中的根本。从《办法》的具体规定可以看出，实施社区矫正涉及相关的机构、部门众多，如何让这些机构有效地、紧密地结合在一起，如何让它们高效地运作而不致发生推诿扯皮，从笔者参与的登封市人民检察院建立的未成年人社区矫正工作来看，我们需要三个机构的协调结合、一个机构的严密监督以及上述四个机构的紧密协作，才能有力推进社区矫正工作的深入开展。

（一）输出机构，即产生社区矫正对象的机构——人民法院。目前《办法》规定人民法院为唯一输出机构，但是在司法实践中，我们发现，输出社区矫正人员的机构并不限于此。

（二）矫正机构，即从输出机构处接收相关人员并安排进行社区矫正的机构，《办法》规定该机构为司法行政机关，其下属机构司法所为具体矫正机构，起着承前启后的关键作用，自身需要建立一套完善的工作机制、需要专门的人员和明确的工作职责。

（三）接纳机构，即最终接受社区矫正人员，具体实施各项矫正活动的重要机构，《办法》对于这些机构没有明确的规定，在实践中我们常常与当事人的家庭、居（村）委、社区、所在单位联系较多，还有其他一些根据需要固定或者设定的机构，

（四）监督机构，即对上述各社区矫正机构的执行活动进行及时有效的监督，对玩忽职守、滥用职权行为进行刑事责任的追究，人民检察院是法律监督机关，因此《办法》相应规定，社区矫正的监督机构为人民检察院。

只有上述各个机构各司其职，各负其责，共同对社区矫正人员实施全方位、多形式的教育、管理、监督，形成严密的组织体系，才能保证社区矫正工作平稳有序进行。登封市人民检察院实行社区矫正以来，先后将78名未成年犯罪嫌疑人纳入社区矫正活动中，活动实施方案明确将当地团市委作为社区矫正机构，它从检察机关、人民法院接收矫正对象，辅之以科学的教育、管理、监督方法，安排其义工活动，由助飞关爱行动办公室作为监督机构，对增强责任心，这些机构起着直接接触、监督的作用，能够真实反馈社区矫正人员的表现情况。各个机构之间牢固团结，紧密协作，建立了较为稳固的组织体系，对于非羁押未成年人转变人生观起着十分重要的作用。它集管理、教育、监督、回访于一体，在很大程度上解决了一个对非监禁条件下犯罪人员的监管难问题，减轻了执行机关的工作压力，填补了司法机关对上述人员制度管理上的缺失，体现了检察机关的法律监督职责和司法机关的人文关怀。

二、各机构主体的具体职责分工

上文简单表述了笔者对我国社区矫正组织体系的总体构建的建议，但是仅仅要求上述四个机构密切联系，而没有具体的分工，或者对机构的分工不够明确，在工作中容易出现职责不清、界限不明、都去管或者都不管的情况，致使工作效率低下，流于形式。因此，只有将上述机构职责明确，各负其责，才能保证社区矫正工作丰富而又圆满。《办法》对各机构主体的职责都做出了原则性的要求，其具体、明确的分工还有赖我们在司法实践中因地制宜地划分。

《办法》第二条对社区矫正机构各职责予以明确，即：司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。登封市人民检察院社区矫正各机构遵照《办法》的规定精神，对各个机构分工、职责也相应进行了明确规定，如《助飞关爱行动实施方案》第四条：要明确安排未成年犯罪嫌疑人、被告人的学习、工作及参加义工情况，团市委、法院、检察院要明确分工，各负其责。各部门要按照各自职责，做好本部门职能工作，切实抓好方案的组织实施。牵头单位要认真负责地履行整体谋划、协调服务、督促检查等职能，切实履行法律监督的职责，建立工作协调机制，加强联系，互通信息，促进工作。

（一）对于输出机构的职责。根据上述分工，笔者认为，输出机构即人民法院的职责是行使审判权，对能够判处管制、缓刑以及假释的罪犯实行社区矫正。人民法院对这些人员审判完毕后需要全部移交给矫正机构进行管理和监督。其工作职责是在对未成年犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审或者判处缓刑以后，告知该未成年人在指定时间到“关爱办”报到。“关爱办”在接收到未成年犯罪嫌疑人、被告人后，因人而异地、切合实际地制定出具体的监督、教育和引导措施。

（二）对于矫正机构的职责。《办法》规定对于矫正机构即行政司法机关具体来说是司法所的职责明确而又繁重，具体来讲司法所的职责具体表现在以下方面：

1.接收：《办法》对于社区矫正机构的接收职责做出了明确规定，即对于适用社区矫正的罪犯,人民法院、公安机关、监狱在向其宣判时或者在其离开监所之前,应书面告知其到居住地县级司法行政机关报到。社区矫正人员应当按规定到居住地县级司法行政机关报到。

2.评估：人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。

3.组织管理：矫正机关应当确定专门的矫正小组，为社区矫正人员制定矫正方案,在对社区矫正人员被判处刑罚、悔罪表现、个性特征和生活环境等情况进行综合评估的基础上,制定有针对性的监管、教育和帮助措施。针对不同情况,通知有关部门、村(居)民委员会、群众代表、社区矫正人员所在单位、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人参加宣告。

（三）对于接纳机构的职责。所谓接纳机构，即有关部门、村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等能够协助社区矫正机构进行社区矫正的单位和人员。矫正机构具体安排的帮教措施或者义工劳动，应由上述部门和人员协助监督执行，如开展职业培训和就业指导、进行个别教育和心理辅导、参与社会活动等等，都需要其他相关单位和部门的接纳与执行。作为社区矫正的具体实施机构，其活动情况好坏直接影响着社区矫正的成效，因此，笔者建议，应集中一批固定单位或部门作为社区矫正的定点培训或活动地点，由矫正机构与这些单位相关负责人员定期联系，明确各项矫正工作目的与要求，只有这样才能保证社区矫正工作扎实开展，不流形式。

登封市人民检察院社区矫正方案中对于矫正机构及接纳机构的职责也进行了明确的分工规定。对于矫正机构总体上采取两种措施：第一种是常规的监督、教育和引导方法。主要分为四项：一是“撰写日记”，每天撰写一篇不少于200字的日记，培养学习意识；二是“法律培训”，培养法制观念；三是“交通协管”（1次/周），培养遵纪守章意识；四是“义务劳动”（1次/1-2周），培养奉献精神。第二种是特色性的监督、教育和引导方法。主要利用清明节等等一些重大节庆日，设计开展诸如参观任长霞纪念馆、在烈士陵前表决心、观看爱国主义教育影片等活动，或是邀请在校优秀生或是考入名牌大学的学生与他们进行座谈，以榜样的力量矫正他们的人生观、价值观。

（四）对于监督机构的职责。登封市人民检察院社区矫正方案中还明确了监督机构的职责。即助飞关爱办公室对每位未成年犯罪嫌疑人、被告人参加“助飞关爱行动”的情况，以及在取保候审或缓刑期间的表现定期向审判、监所部门反馈，对在取保候审期间或缓刑期间违反取保候审、缓刑的有关法律规定的，表现不好的未成年犯罪嫌疑人、被告人，“关爱办”将提议审判、监所等相关部门取消继续执行取保候审或缓刑措施。

三、组织体系的两个机制的建立

（一）协作配合机制

一个组织体系的有效建立，离不开体系内各组织、机构的协调与配合，社区矫正体系同样如此，由于相关机构部门众多，只有彼此之间相互沟通、协作，建立机构主体之间的协作配合机制，社区矫正才能有效开展。《办法》也对此进行了明确，有人民法院、公安机关与矫正机关之间的协作与沟通，如人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地,在向其宣判时或者在其离开监所之前,书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限,并通知居住地县级司法行政机关；县级司法行政机关发现社区矫正人员未按规定时间报到的,应当及时组织查找,并通报决定机关。人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。也有矫正机关与接纳机关之间的协作与沟通，如司法所应当定期到社区矫正人员的家庭、所在单位、就读学校和居住的社区了解、核实社区矫正人员的思想动态和现实表现等情况。

笔者认为，若能实现司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台,实现社区矫正工作动态数据共享，便可将社区矫正人员全部纳入进来，不会出现管理上的真空和死角。因此，建议开发社区矫正组织体系的专属系统软件，将社区矫正工作实行科学化、信息化管理，便可实现资源共享，机构间协作更加紧密，能够达到事半功倍的效果。

（二）监督制约机制

权力如果离开了监督，就会导致必然的腐败，社区矫正工作同样如此，它需要一系列监督制约机制的建立，我国刑事诉讼法规定，人民检察院是法律监督机关，《办法》同样设定了人民检察院在社区矫正工作中的监督权，如果发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的,人民检察院可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改,并将有关情况告知人民检察院，在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。

为强化这种监督权，实现社区矫正工作的公正与透明，笔者建议，应建立一种以检察机关为主导的、行之有效的监督制约机制，由检察机关充分了解并及时掌握社区矫正工作的开展情况，审判机关向输出社区矫正人员时应书面抄送检察机关，矫正机关在矫正工作中出现非正常情况时应及时向检察机关报告，检察机关有权随时对矫正工作监督检查等等，如此才能保障社区矫正工作顺利、扎实有效地开展。

四、社区矫正工作的延伸问题

《办法》规定，社区矫正人员为人民法院作出判决、裁定或者决定的人员，即所谓的已决犯，但是在刑事诉讼过程中，根据宽严相济刑事政策要求及对情节轻微刑事案件，对于可能判处三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，司法机关一般采取诸如取保候审或者监视居住的强制措施，刑事诉讼法对于这类人虽然能够在一定程度上约束其配合办案，但对于犯罪的认识或者悔罪的态度无甚影响，根据登封市人民检察院近几年的做法，笔者建议，对于社区矫正工作应向前延伸至行为人被采取非监禁形式的强制措施之日起，除配合司法办案外，这些犯罪嫌疑人要像上述社区矫正人员一样，遵守《办法》中各项规定，履行各种义务，并且可以把社区矫正期间的表现作为法院量刑的参考情节，登封市人民检察院开展的未成年人社区矫正工作，针对对象即为被取保候审、监视居住的未成年人，由团市委组织安排定期到各社区、街道参加义工，每日写出200字心得，认罪悔罪态度好的，建议同级人民法院量刑时从轻考虑。

不可否认，如果把社区矫正工作向前延伸，那么在原有的组织体系基本不变的情况下，会有一些机构、工作内容及要求上的变化：

（一）输出机构数量增加。由于强制措施的决定机关有公安机关、人民检察院、人民法院三家，因此输出机构由原先的人民法院相应增加为公安机关、人民检察院以及人民法院，同时由于社会的发展及工作的需要，也有可能存在需要输出社区矫正人员的其他机构，如教育机构等。

（二）矫正机构工作内容变化。由于人员情况的不同，所需帮教措施不尽相同，矫正机构需要根据不同的情况因材施教，另外有些人员的矫正可能需要贯穿整个刑事诉讼过程，周期较长，不同的诉讼阶段又有不同的内容和要求，无疑造成工作量的增加，因此笔者建议增加司法所工作人员的数量，同时提高人才素质。

（三）输入机构工作内容变化。由于社区矫正工作延伸至刑事诉讼阶段的开始，输入机构的监督与管理工作也相应前置，对于被判刑以前的人员，应结合其所犯事实和被采取强制措施种类进行更加严格的监督，由于此时行为人刚刚犯罪，对其及时加强教育，纠正错误，能够迅速有效地帮助其摆脱不良习惯，脱离犯罪群体，改造效果相对较好，若等到判刑之后再行帮教，则不免为时已晚。

*河南省登封市人民检察院［452475］