省直管县（市）该怎么改

◎ 王轶智

十八大报告发展了自十七届三中全会以来的县权改革思想，明确提出的“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，将正在稳步推进的省直管县财政体制改革，进一步提升到行政体制改革层面，并将“有条件的地方，可依法探索省直接管理县（市）的体制”的“依法”两字去除。尽管我国宪法上没有地级市，但长期以来，我国是按照中央——省——市——县——乡五级行政体制来建立各种相关制度的，目前国家的法律、法规规定了一些必须由市级管理的事权，在许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确。去掉市管县层级、省直接管理县（市），势必会与现行法律、法规产生一定冲突，十八大的决策为省直管县体制去除了制度的障碍，这是稳步推进省直管县改革的重要信号。

市管县体制的历史与当前呈现的问题

1982年开始实行的改革地区体制、实行市领导县体制，很好地适应了改革初期我国生产力的发展水平，对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用起到了积极的促进作用。总体说，市管县体制没有很好地达到城乡一体发展的预期目的，特别是进入新世纪后，在我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，市管县体制暴露出行政层级多、行政效率低、行政成本大等诸多问题，在部分经济发达地区，市县相互争夺资源、项目、市场、人才的现象也更为公开化了，有的地方甚至演变成市卡县、市压县、市刮县，在一些经济欠发达地区，市由于发展冲动，利用权力更多把县里的资源、项目集中到自己手中，县的地位矮化，机能被弱化，影响了县域经济发展，也减弱了县级实现公共服务职能的能力。

省、市、县级关系的尝试性调整

为了强化县域自主发展能力、理顺责权关系，上世纪90年代，部分省市开始探索扩权县和县委书记高配的改革。扩权县在浙江开始最早，效果也最为显著，2002年，浙江省把313项本该属于地级市经济管理权限下放给20个县，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。在2008年召开的十七届三中全会以及随后在2009年中央一号文件中，中央都明确指出“推进省直接管理县（市）财政体制改革”，到2012年底，“省直管县”财政改革将在除民族自治地区以外全面推行。县委书记“高配”，江苏、广东、湖南、广西都先后进行了先行探索，一般是将任职满5年的优秀县委书记提拔为副厅级，部分甚至被任命为正厅级。目前，县委书记高配从超常规任用已经基本成为一项常规性制度。扩权和高配，总体上发生了较好的作用，激发了县域发展活力，也有效激励了县委书记的工作热情。但无论是县政扩权，还是书记高配，都是制度调适，没有从根本上改变县域发展环境，而省直管县则是政治领域的一次重大改革，这次改革的效果关系着我国今后一个时期发展成效。据有关人士统计，目前全国除海南全省实行省直管县外，包括新疆建设兵团在内的江苏、安徽、河南等八个省级单位实现了部分县级单位的省直管。这些先行先试的地方，为稳步推进省直管县改革提供了宝贵经验，有必要进行认真总结和科学借鉴。

稳步推进省直管县改革要处理好三对关系

当前，在有条件的地方推行省直管县改革，必须统筹兼顾、稳步推进，才能更好地实现制度设计目标。

一是行政层级改革与行政权力配置相结合。中央对省直管县改革的基本要求是“有条件的地方可以探索”，改不改、怎么改，必须科学分析、评估本地“市管县”体制后进行，不能急躁冒进，也不能因循迟疑。对于有条件的地方，省直管县改革必须要尊重历史和现实，已经成为市辖区的原有县（或县级市）、和市经济联系紧密的县，就不应再重新改回县（或县级市），对于带动能力不强的市，与其经济联系不紧密的县应从“市管县”体制中分离出来，直接实行省直管县，市不再管辖县（或县级市）只辖区。在省管县改革推进过程中，要综合考虑经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素，对县级行政区划进行合理调整，能合并则合并，应该调整的调整到位。在省直管县改革上，改就要有坚定的决心，要有扎实的步骤，在市县分设后，原来归市管辖的权力必须坚决交给县级，县级要与市级享有同等权力，绝对不能两样对待。在财政支持方面，因为当前很多县（市）的经济实力与地级市有相当大的差距，并且经济结构大多以农为主，省必须给予适度倾斜，以保证县域可以有足够的能力推动经济社会发展。从目前看，交通日益发达、信息化愈加发展，省已经基本具备了直管县的能力，但对于大多数省份而言，县份众多，对于当前的管理体制和干部力量仍是重大考验，在直管县改革面前，省级政府也会面临着体制转型，简减权力执行，加强监督监控和宏观指导，也是大势所趋。即使不具备条件的地方，进行科学的体制调整和权力下放，也是合理而必要的选择。

二是县级隶属变更与市县干部职级相分离。从市管县到省直管县，县级拥有了更大的发展自主权，对于加快县域发展、特别是农业的发展，有较大的推动作用，对于强化基层社会管理、提高县域公共服务水平也会有较大的促进作用。但这一改革也会面临很多问题，既有层级和权力的配置问题，也有干部职级调整的问题。特别是干部职级问题，既涉及干部工作热情的因素，也关系着省、县畅通工作沟通、密切工作联系的问题。在市管县机制下，地方政府存在着四级制：省、市、县、乡，实际上从县委书记配备上来说，还存在厅级县委书记、副厅级县委书记、处级县委书记的区别。由于干部职级不同，县级权力或多或少也有差别。省直管县后，县从市级抽离出来，在行政区划上成为与市平行的一级，行政权力与市级平等，那么干部职级设置也是一个不得不考虑的问题，比如县委书记该不该也和市委书记一样成为地厅级的问题，原来不同级别的县级书记是不是该统一级别的问题。从实际来看，应该实行县级隶属变更与市县干部职级相分离的原则，也就是省直管县的行政权限扩大，但市县干部职级设置基本保持现状，不作调整，这也符合市、县实际，不会产生干部心理震动。当然，基本不调整不是完全不调整，可以根据县域面积、人口、经济规模、发展需求，适当把部分大县的县委书记，甚至整个县级机构的规格进行提升。另外，省直管县改革还需要有相应的配套机制，县委书记高配的探索经验应该适当汲取，对于任职时间长、工作实绩突出的县委书记，也包括基层一线干部，作一些政治级别、工资待遇上的激励，并且形成正规的长效机制，这对于稳定基层干部队伍、激发基层工作动力很有必要。

三是县级职权扩大与乡镇职能强化相配合。“上面千条线，下面一根针”，大量繁重而具体的工作，需要通过乡镇进行落实，但当前乡镇存在着“责任无限大、权力极其小”的问题，没有相应的行政权力，主要部门如公安、税务、土地、工商等都是归口垂直管理，大多数乡镇，特别是贫困地区的乡镇基本没有财政来源，不存在独立的财政，权责不对等，极大地影响了工作效率与效果。十八大报告中对乡镇改革也进行了强调，提出必须要“深化”。县归省管，乡镇改革必须要跟上，二者相互配合，才能取得最佳效果。当前对于乡镇改革，大致有三种意见，强化、改为县级政府派出机构、取消。乡镇处于我国行政体制的最低层级，是直接面对群众、提供社会服务的层级，我国只有2000多个县，取消或者弱化乡镇职能，把所有行政管理、公共服务、经济发展任务都交给县级，不现实也不可能，更会给人民群众生产生活带来极大的不便，因此，强化乡镇职能仍是目前最佳选项。在实行省直管县改革的同时，从实际出发对乡镇进行合理的撤并整合，对条块分割的部门权力进行下放，强化乡镇管理权力，增强乡镇的发展活力和社会服务能力，是应该同时采取的必要举措。在财税分成上，适当给乡镇留出一定比例，为财政特别困难的乡镇建立制度化的经费拨付机制，也能有效增强乡镇发展的主动性和自主性。同时也要把强化乡镇职能与乡镇职能转变有机统一起来，加快建立适应当前农村实际、发展趋势的工作机制，使乡镇职能从管理向服务转化，寓管理于服务，把乡镇真正建设成服务型政府。加快乡镇机构改革步伐，简化办事程序，建立体系完整、便于操作、符合实际的考核激励机制，激发乡镇干部的工作积极性，提升乡镇服务群众、管理社会的整体水平。