遏制地方债务金融化之势刻不容缓

◎ 许正中

地方债务问题影响是深层次和多方面的，地方政府承担的改革成本、制度性政策性欠账以及支撑发展的大量资金需求缺口将迫使地方政府不得不进行负债运行，不仅会大大增加地方政府财政和整个银行金融系统风险，降低经济发展效益和国家主权信用，还会使CPI、房地产价格在未来两到三年内保持高位运行。一旦引发危机，很可能会引发多米诺骨牌效应，打断经济增长的势头，停滞深化改革的步伐，甚至引起社会动荡。

中国地方债务总体可控，但局部高危运行

（一）地方债务规模庞大，倒逼金融风险。从20世纪90年代末开始，地方政府开始纷纷建立地方融资平台以解决发展和支出中的资金瓶颈问题，债务规模的迅速扩张是在2008年以后。2009年全国地方性债务余额的增长率达到顶峰，成为融资平台的高峰年，救市方案推行18个月后，中国建设了数万公里的高速公路，盖了100座新机场，以及十几处地下铁，助长了地方债务规模的刚性急剧膨胀。根据审计署公布的《全国地方性债务审计结果》，截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额为107174.91亿元，其中省级32111.94亿元，占29.96%，市级46632.06亿元，占43.51%，县级28430.91亿元，占26.53%。如果加上中央政府的国债余额和乡镇债务，各级政府的直接债务余额有可能接近20万亿。要是再加上各项隐形债务，其余额将超过30万亿。根据审计署审计的结果，至2010年底，所有的省级、市级政府都举借了债务。在2779个县级政府中，只有54个县没有债务，其中西藏就占了40多个县。由于地方可支配财力较低，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额与同级政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后，平均债务率高达70.45%。支撑这一庞大债务规模的是银行信用，地方债务负担大有向银行系统转移之势。

（二）偿债资金来源单一，过度依靠土地财政。现行财政体制中央与地方财权与事权的非对称导致地方政府举债过日，为了维持运作，地方政府只能过度依赖银行和土地收入，承担巨额“隐性债务”。据学员反映，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。2009年，中国地方政府土地出让金收入总额达1.5万亿元。其中土地出让金过千亿元的有杭州和上海，超过地方预算内财政收入的有杭州、佛山、厦门、武汉和宁波等，超过50%以上的有沈阳、成都、天津、济南、合肥、常州、无锡、广州、大连、南京。土地财政成为地方政府的第二财政，有些地区甚至超越了第一财政。造成财政捆绑了地价，地价助推了房价，房价引起了民怨，有的地方甚至成为了社会不稳定的主要因素。

（三）城市化将加速膨胀地方政府债务规模。我国还处于社会主义初级阶段，处于工业化的加速区和城市化的马鞍区。根据国际经验，城市化水平从30%到70%是一个加速阶段，当前我国的城镇化率已经达到49%左右，“十二五”规划也明确提出,要积极稳妥推进城市化,使城镇化率从47.5%提高到51.5%,并不断提升城镇化的质量和水平。这表明城市化地区对基础设施的需求仍存在很大空间，促成大规模市政基础设施的投资。在现有的财政体制下，地方政府只有通过设立融资平台公司以广泛、灵活地实现财政融资功能，从而维系自身的运作和发展。

（四）偿债资金链条紧张，严重威胁贷款安全。地方政府性债务主要有三种类型：政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的债务和政府负有兜底责任的债务。无论何种类型的债务，其偿债资金链条都呈现出紧张的态势。银监会调查的数据显示，2010年地方政府性债务余额中，银行贷款占79.1%，有些甚至高达90%，而地方融资平台贷款中有23%存在严重偿还风险。一旦银行收紧银根，就会造成资金链断裂，构成现实的债务风险。由于很多基建项目中长期贷款在三年左右，2012、2013年将迎来地方融资平台还款高峰期。按当前的贷款规模测算，2010年全年地方政府还本付息总额约1.3万亿元，而2012年还本付息总额则要接近2.7万亿元，很可能有部分地方政府将面临较大的财政支付压力，尤其是县级政府融资平台。即便银根不收紧，一旦资金链断裂，地方融资平台风险即告爆破。由于银行与地方政府有着千丝万缕的联系，地方政府性债务违约直接表现为银行的呆坏账，财政风险很容易转化为金融风险，不仅影响政府的公信力，很容易造成社会信用危机。

地方政府债务金融化的风险迅速加剧

（一）不良贷款激增，影响银行信贷安全。地方融资平台的快速崛起本来是中国刺激经济政策的重要组成部分，刺激政策的快速退出即意味着，地方融资平台将出现资金“断流”，继而波及在建工程的后续投资。如果撤出对地方融资平台的支持，将产生一批“烂尾工程”，并引发不良贷款的激增。其次，地方融资平台的致命缺点，在于放贷决策与项目质量并不直接挂钩。地方政府性债务对银行业影响非常之大，从银监会的统计分类来看，截至 2010年11月末，地方融资贷款余额的9.09万亿元，占人民币贷款的19.16%，由于 2011、2012年将有大量贷款到期，地方政府还本压力最大。地方政府融资平台贷款中54%的期限在五年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期。以2009年的城镇固定资产投资的地区结构作为不良贷款比率的权重，那么地方融资平台的不良贷款比率将可能达到20%左右，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币。

（二）经济发展停滞，影响宏观经济运行。随着地方政府融资平台数量和规模的飞速增长，其隐性债务问题逐渐暴露，如治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范。一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政埋单。为了减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当时间，资金成本将继续保持低水平，但这也可能会带来过剩产能的继续累积及资产价格的继续爬升，成为影响宏观经济运行的又一大风险。

（三）财政的土地依赖更为严重，增加房地产调控变数。土地出让金在地方财政收入中的地位举足轻重。2010年末全国地方本级财政收入4万亿元，加上中央对地方税收返还和转移支付收入3.2万亿元，地方财政收入总量达7.3万亿元，就整个债务规模来看占比是147%，而涉及政府代偿的贷款额度占地方财政收入总量的85%；加上财政部代发的4000亿元地方政府债，整体债务余额占地方全年财政收入的90%。若加上基金收入，地方政府的可支配收入达到10.5万亿，涉及政府代偿的贷款地方债务余额占可支配收入的比率为86%。政府基金收入的变化影响地方政府债务率，其中国有土地出让金收入占比达到 88%，土地出让金的波动是影响地方政府债务率的重要变量。一旦房地产市场和土地交易市场趋于清淡，势必会导致房地产相关税收的显著下降，也会导致地方政府融资平台手中掌握的土地价值大幅贬值，这都将直接影响其偿债能力。如果为了化解地方债务风险，弱化调控力度或变换政策措施，则意味着房地产调控将再次“无功而返”。

（四）政府公信力受到冲击，引发社会信用危机。土地财政具有不可持续性，而地方融资平台所形成的债务多属于政府性债务，在一定条件下会转化为地方政府直接负债，这更凸显地方的债务风险。如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定。

构建规范可控的地方债务管理制度，化解债务风险

总的来看，我国地方融资平台公司的风险是可控的，但仍存在间歇性释放的可能。因此必须从财政体制的改革入手，进行顶层设计，以规范的制度来防范风险的发生。

（一）建立地方债务预算制度。目前我国地方债务游离于预算体制外，其融资模式以融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源。这样地方债务就转压到国有银行，进而在软预算约束的框架下转压到中央财政。导致地方政府具有突破预算约束限制、进而扩大财政支出规模的强烈冲动。许多建设项目从设计论证到实施运行的各个环节，通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，从而与财政预算严重脱节。因此除融资机制改革外，更重要的是要将地方政府公共资本投资全部置于财政部门和人大的预算监控之下，构建相应的政府财务报告体系，让隐性负债阳光化，增强地方财政的硬预算约束。

（二）建立地方政府的信用评级。事实上，地方政府债券自2009年以来已连续三年发行，但都是由财政部代替地方政府发行并代办偿还。因此地方政府不担心借债，银行不担心还债，最终地方债务转移成中央负担。为了防止债务危机的出现，自主发债模式需要实现地方融资平台的市场化运行，要以投资效率约束地方政府的借贷行为，以信用评级来重构地方债务的体制。债务与信用是紧密联系在一起的，为了防止偿债人违约，防止坏账、呆账的产生，降低债务风险，信用评级是关键。在允许地方政府自行发债的同时地方政府的信用纪录、偿债能力、资产的变现能力都要接受债券购买者的检验。

（三）完善地方政府债务的管理制度。科学的地方债务管理制度就是要根据权责统一的原则，在地方财权得到保障的基础上，辅助相应的配套措施，明确地方的偿债责任、支出责任，明确“谁负债、谁买单、谁承担风险”的原则，避免地方债务向中央的转移。

地方自行发债有利于解决地方债务问题，其推行也还需要相应的规范制度。不仅需要严格的内控机制和程序规范以防过度举债，规范的预警机制以防范债务风险，完善的信息披露机制以防止暗箱操作，有效的监督机制以防范地方政府的“道德风险”，还需要同步进行相关法律制度的建设工作。地方政府债务管理应以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划、协议审批和审计监督制度来实现对地方债务的精细化管理，确保地方财政的健康运行。