无直接利益冲突事件公安机关介入机制研究

2012-01-27潘荣坤

政法学刊 2012年5期

潘荣坤

(广东警官学院公共管理系，广东广州 510232)

当前，我国正处于社会转型、体制转轨、利益调整的特殊时期。利益格局的调整与社会控制模式的变更，社会分化与社会流动的加速，使社会矛盾和冲突日渐增多。而在这些群体性事件中，有一类事件被称为无直接利益冲突事件，其“社会冲突的众多参与者与冲突事件本身并没有直接的利益诉求”，［1］近年来此类事件时有发生，其数量虽然并没有普通的群体性事件多，但是其影响十分恶劣，一旦暴发，就会导致群体性事件迅速演化升级成大规模的社会冲突事件。而且无直接利益冲突的暴发一般都和干群关系有关，往往造成冲击国家机关，围攻政府工作人员，导致人员伤亡或者堵塞交通甚至引起社会局部骚乱等严重后果。无直接利益冲突已成为影响我国社会稳定的重大隐患和病灶，也是我们构建和谐社会所必须突破的障碍。而这一类事件其预警的困难及后期处置的要求对公安机关提出了较大的挑战，过往的群体性事件处理方法往往无法处理这类事件，甚至会扩大和激化矛盾。

一、无直接利益冲突事件及其特征

对于群体性事件，学界对其的界定并不统一，实践操作方面也有一套界定的标准，但是无论是法律的角度、政治学的角度、社会学的角度抑或是公安管理的角度，其界定都离不开群体、事件以及违法性与否等几个要素，本文广义地认为群体性事件即是一定数量的集群成员在一定的条件下采取的特定时空场景下的集体行为。该类集体行为可能是违法的，也可能是合法的。

作为群体性事件的一种类型，无直接利益冲突事件，早在2006年，记者钟玉明与郭奔胜发现“一些地方的社会矛盾呈现出‘无直接利益冲突’的特殊现象:社会冲突的众多参与者与事件本身无关，只是表达、发泄一种情绪。”［1］学者于建嵘则认为群体性事件可分为“维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五类”，“其中最需要关注的就是事件的参与者，他们与诱发事件并‘无直接利益关系’，主要是一种‘泄愤性冲突’”［2］。一般意义上，可以这样界定无直接利益冲突事件，是一种特殊的群体性事件，具备群体性事件的所有要素，同时其参与者体现了一种与事件的发生无直接利益性，事件的发生具有强烈的突发性以及事件的解决的综合性的特点。

首先，参与者的无直接利益性。所谓参与者的无直接利益性，即参与群体性事件的主要成员并不是与事件的初始发生缘由有直接的利益关系，呈现出一种无直接利益关系特征，并且往往是即兴参与。比如重庆万州事件，起因只是两个普通民众之间的纠纷，却引起了上万人的参与;瓮安事件同样是一起学生溺水事件，却造成了万人参与的大型公共危机。

其次，事件发生的强烈突发性。常规的群体性事件，从有苗头开始至活动的正式形成，往往有较长时间的酝酿，社会矛盾一般已经通过各种途径如诉讼、信访、上访等寻求解决，在无法解决并且群众的情绪积蓄到一定程度后才发生群体性事件。但是无直接利益冲突事件，万州事件、池州事件、大竹事件、瑞安事件、瓮安事件等无直接利益冲突的事件都具有一个非常明显的特征:事件的发生、发展以及处理结束时间都不长，短则几天，长则月余。

最后，事件解决的综合性。拆迁矛盾也好，征地矛盾也好，就业问题等有明确缘由的直接利益冲突事件，其处理模式是针对拆迁、征地、就业等具体的问题协商解决，群体性事件的处理相对简单，周期也相对较短。但是无直接利益冲突事件，本质上并不是无任何瓜葛和利益纠缠的事件，正如“事不关己高高挂起”所表述的，无任何关联的事件与缘由一般形不成群体性事件，马克思也指出“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关。”。［3］82无直接利益冲突事件的参与者是纷繁复杂的，具有各种不同的利益诉求或者说是具有相同或相似的当前的或者历史的利益受损经历寻求一个平台一并爆发，最终汇聚而成严重的往往是暴力性、破坏性很强的群体性事件。其解决，正如于建嵘所说，甚至“找不到磋商对象”。［4］不同的利益、多样的诉求往往与当地的长期社会生活环境尤其是政府密切相关，如瓮安事件，贵州省委常委、政法委书记，公安厅厅长崔亚东就解析其深层次原因为“社会矛盾积累过多，群众怨气大;社会治安状况不好，群众意见大;执政 (法)为民思想不牢，党群、干群、警民关系紧张，公信力、满意率低”。［5］故无直接利益冲突事件的解决并不是单方面单一部门能做到的，要采取以地方党委政府为主体的多部门联合的综合性解决措施才能真正处理好这一类事件。

二、公安机关传统处置的问题

以往公安机关处理无直接利益冲突事件往往存在一些问题，未能及时处理化解问题，甚至有时激化了矛盾，主要体现为:

第一，事件处理的前期，存在认识误区、情报盲区。认识上存在“过硬”或“过软”误区。目前中国处于经济社会的转型时期，而且人均GDP是处于1000至3000美元之间，社会矛盾和问题必然较之前多，导致群体性事件的频发。一些地方领导认为群体性事件是一些“刁民”所为，认为他们有意与党委、政府过不去，才会采取聚众上访、非法集会、游行、冲击党政机关、阻塞交通等过激行为，因此对他们不能迁就和手软，必须“硬”起来。正是在这种心理支配下，一些地方在处置群体性事件的过程中，不问青红皂白，动辄把公安机关推到最前面，要求公安机关出动警力和采取强硬措施解决问题。在相当多的情况下，公安机关出面不但解决不了问题，反而容易被群体看成是“镇压”，导致激化矛盾，产生暴力冲突，甚至导致人身伤亡、财产损失，扩大事态，严重损害了党和政府的形象。另有一些地方在处置群体性事件中，认为群众的要求有合理成分，一味采取“息事宁人”的态度，工作中不讲原则的退让，甚至对极少数煽动群体闹事、打砸抢的为首分子，也不及时依法查究，直接导致的群体性事件的法律惩处不到位，客观上助长了一些人“法不责众”的心理。还有的地方领导片面理解“稳定压倒一切”的方针，为了粉饰太平和掩盖矛盾，往往只注重眼前暂时解决问题，采取“花钱买平安”的作法，表面上看似阻止和缓解了事态的发展，其实并未从根本上解决矛盾，并给一些人造成“不闹白不闹、闹了不白闹”的心理错觉，在社会上产生负面效仿效应，造成群体性事件频频发生。

情报信息工作往往存在盲区。有关部门没有在一些容易引发事端的重点行业、重点部位，建立起灵敏高效的情报信息渠道，导致情报信息和阵地控制的基础工作十分薄弱。发生群体性事件后，难以及时获取深层次、内幕性、高质量的情报信息，在情报信息的来源上缺失了。即使现有的部分信息，由于在信息的传递和处理上的不合理，也导致现有的情报信息未发挥其功用，遑论情报主导警务了。

第二，在事件的处理过程中，存在反应迟滞、配合不当、处置不稳以及执法不公的问题。决策体系上的层层汇报以及指令的层层下达消耗过多的时间，处置队伍的临时抽调调整的整合时间较长等导致了在信息掌握之后，处置的速度往往跟不上事态的发展;事件处置力量是临时抽调组成，相互陌生的关系状态，其处置行动的展开多是各自为战，协同支持配合很少，难以形成整体合力。所以会在一些事件个案的处置现场看到个别正在受到闹事者攻击的警员或小组常常孤军奋战，未能及时得到有力的警务支持与协助，周边其他小组的警员多处于观望状态。这种散乱的处置情形容易助长闹事者的哄闹气焰，削弱警队在处置现场的威慑气势，不利于事件的平息。［6］一些传统思维导致部分公安机关在处置一些民事纠纷或刑事案件时，出于种种“考虑”，没有秉公处置，引发民众对公权力不信任，导致社会怨气积聚，某些突发事件成为“导火索”，最终引发冲突。［7］

第三，事件后期缺乏有效的追踪处理，未能及时化解暂时“压制”的一些问题，是压服而不是理服，治标而不治本，往往导致下一次且可能是更严重的冲突事件。

三、公安机关新型介入机制的构建

着眼于社会发展的历史进步的标准，可以发现群体性事件对社会的影响是双重的，其中一些群体性事件导致了社会功能的失调，而另外一些群体性事件对社会的发展起到了推动作用，群体性事件对社会的负面影响最明显的是造成社会功能的失调。［8］23－25正如瓮安事件发生后，贵州省公安部门成立了“打黑除恶”工作领导小组，通过一年多的严打整治，打黑除恶、打击吸毒贩毒、整顿作风等措施取得了良好效果，瓮安县社会治安大为好转，据贵州省统计局2009年度安全感调查显示，群众安全感从2007年的59.09%上升至2009年的95.57%。［9］故对于无直接利益冲突事件，认识上一方面是既要控制其危害，也要引导其产生有益的影响;另一方面是意识清楚在现代化的过程中必然会存在不稳定，不可能消除群体性事件，只能着眼于减少与控制。正如美国政治学家亨廷顿所指出，“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会 (或曰过渡性的社会)，往往充满着各种社会冲突和动荡”。［10］40－41

针对无直接利益冲突事件这一不同于传统群体性事件的新情况，公安机关不能一成不变，应构建新型的介入处理机制:时间介入机制、空间介入机制以及人员介入机制三个方面的机制。

(一)时间介入机制

公安机关对无直接利益冲突事件应避免以往的“被动响应式”处理，时间上必须在事件发生之前着手介入。这一时间介入机制主要从以下两个方面入手:

1.情报主导警务机制。情报导向警务产生于20世纪90年代的欧美各国，是主动先发警务模式的一种延续，主要基于情报信息的收集、处理以及以情报信息主导行动的一种模式。信息的收集利用方面应建立全方位、立体化的信息收集、存储、分析与利用的体系。信息应对上既要健全上下相通、左右相联、公秘结合的信息网络，又要建立人联络，机联网，人机相结合的信息平台。党委、政府、公安、安全、地震、气象、军分区等重点单位实施联网;政情、敌情、社情、民情进行综合收集研判;重点人员、重点群体，重点单位、重点地区、重点时期实施监控。广泛收集重点时期的各种信息，争取时间和空间上的超前性。成立危机研判中心，加强敌情、社情、气象、地质等情况调研，分析各种危机的规律和特点，综合设计应对策略。定期和不定期召开联席会，分析研判预警信息，同时进行网上分析和比对，为预防和处置危机提供支持。总的来讲，这一层面上应力求:一是信息的准确、及时、全面、持续的收集;二是信息的充分、共通、比较、有效地分析研判，为行动提供指南。

2.预防、化解机制。群体性事件都是由各种消极因素、各种社会矛盾、冲突极化所引发的，产生原因多、参与人员复杂、表现形式多、事态变化快，预防和解决起来工作量大、政策性强、难度大，仅靠公安机关一家很难预防和妥善解决，且无论哪个部门也无法包揽。［11］206而无直接利益冲突事件这一特征尤为明显，其无直接利益性与强烈的突发性事实上是一种长期积累的问题与矛盾在一个特定的时机与条件下的突然爆发，其根源和问题并不是一时一事，触发其发生的当时事件充其量也就是一定意义上的导火索。因此，基于充分分析研判的有效信息，公安机关作出一定的“预处理”显得十分迫切。而这一“预处理”，根据前文已分析的无直接利益冲突事件处理的综合性特点，应立足于两点:一是体系内综合包括公安机关在内的政府力量，公安机关应提出并建议相应的政府职能部门重视并主动纠正不当的、引起问题的行政作为或不作为，并与相应的政府职能部门一并共同协商化解导致群众利益受损的矛盾与问题;二是在社会管理创新背景下，公安机关应引入新型的渠道和力量共同应对无直接利益冲突事件，因为公安机关社会管理创新，应该跳出公安机关，在公安机关外的立场上看并引入社会组织力量，培育社会自治能力。“公民社会组织将有助于形成社会力量与政府力量互补的社会矛盾化解机制。公民社会组织对和谐社会的矛盾化解作用具体说来，可以形成利益表达机制、社会公正维护机制、社会协调发展机制。”［12］治理理论认为对社会的治理应充分发挥政府、企业、社会组织等多中心的功能，抛开单一的政府统治模式，而这也正是社会管理创新的题中之意。

(二)空间介入机制

公安机关在处理无直接利益冲突事件时，在空间介入机制上，应摒弃过去的“主动越位”与“被动越位”误区，准确定位，精确介入。

无直接利益冲突事件的产生和发展有很深的当地发展过程的长期问题烙印，公安机关作为政府的一个职能部门，既要防止“主动越位”，又要注意“被动越位”，依法、依权、依职处理，做到合法、合理、合规。所谓“主动越位”，就是说公安机关大包大揽，在事件现场一个部门代表了整个政府机关，处理不属于其职能范围的问题，尤其是无直接利益冲突事件一类，涉及的政府部门和问题必然较复杂，甚至有些是多部门、历史遗留的问题，公安机关承揽下来，必定是处理不好，吃力不讨好;所谓“被动越位”，就是说地方领导认为公安机关出动见效快，事事把公安机关摆在一线，造成公安机关与人民群众矛盾尖锐，而且只是短期内压制了矛盾和问题，正如赵鼎新所说“一个允许冲突表达的社会更加具有弹性，因而更加持续稳定，一个不允许冲突表达的社会只会积累冲突的能量，而冲突一旦表达出来，对原来的社会体制将是毁灭性的”。［13］302短期压制的结果可能会是毁灭性的。

公安机关的职能限于“公安机关是党委、政府的参谋和助手，现场秩序的维护者，查处违法犯罪的执法者，宣传法律的疏导教育者。”［14］在处理体系上，应当是地方党委政府为主体的、公安机关及其他相关职能部门协助的共同处理体系。因此，在空间介入机制上，公安机关应恪守职责，准确定位，维护秩序，控制场面，既不“越位”，也不“缺位”，处置“到位”即可。

(三)人员介入机制

在无直接利益冲突事件的人员介入机制层面上，主要体现为三个方面的内容:内部力量的整合机制，其他国家与政府力量的合作机制以及社会组织与公民力量的引入机制。内部力量的整合机制主要指的是公安机关内部力量在应对无直接利益冲突事件时，各个派出所、不同警种之间的整合，形成一股力量而不是散沙状，似“个别正在受到闹事者攻击的警员或小组常常孤军奋战，未能及时得到有力的警务支持与协助，周边其他小组的警员多处于观望状态。”［15］

其他国家与政府力量的合作机制主要指的是应制定一套预案，并有一定的演练，明确在何种状况下，从何处调集何种力量，调集的路线、合作的方式等应有明确的规范。通过预案与一定程度的实战演习，必要时最大限度地、高效发挥武警力量乃至军队力量的功能。

社会组织与公民力量的引入机制。社会组织与公民往往能在政府大船不易进入的领域发挥其灵活机动的高效功能。如在舆论引导上，过往的无直接利益冲突事件往往存在一个“误舆论”的发酵与形成时段，在这一时段内，政府机关及公安机关往往未能及时正确引导舆论，到时群众“不明真相”，此时如有有责任心的媒体记者、公民个人、社会组织等参与正确信息的发布与传播，其舆论导向作用较之于当时“政府不被信任”情境下的信息发布存在巨大的差别，甚至能直接扭转舆论的风向标。

［1］钟玉明，郭奔胜.社会矛盾新警号［J］.瞭望·新闻周刊，2006，(42).

［2］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，(6).

［3］马克思恩格斯全集 (第一卷)［M］.北京:人民文学出版社，1956.

［4］于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境［J］.当代世界与社会主义，2008，(1).

［5］崔亚东.从贵州瓮安“6·28”事件看新形势下群体性事件的预防与处置［J］.公安研究，2009，(7).

［6］孔雯.群体性事件处置中的警察角色认知与公共沟通［J］.四川警官高等专科学校学报，2007，(5).

［7］周惠军.群体性事件预防和处置中的政府行为［J］.浙江警学，2006，(5).

［8］杨和德.群体性事件研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2002.

［9］贵州瓮安县群众安全感提升至95.57% ［EB/OL］.新华网，2009－12－30.

［10］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平，等译.北京:华夏出版社，1988.

［11］余凌云.警察预警与应急机制［M］.北京:中国人民大学出版社，2007.

［12］李琳.发挥公民社会组织在构建和谐社会中的社会矛盾化解作用［J］.辽宁行政学院学报，2009，(9).