我国种子管理机构与职能的探讨

2012-01-25马亚楠吴伟

浙江农业科学 2012年4期

马亚楠，吴伟

(1.浙江大学农业与生物技术学院，浙江杭州310058;2.浙江省种子总站，浙江杭州310020)

在农业生产上，要使农作物增加产量、改善品质、提高效益就必须选育和推广应用优良品种的种子。种子是最重要的农业生产资料，也是农业发展的核心推动力[1]。然而，就当前我国种子市场的现状来看，种子企业自觉保证种子质量和承担责任的意识还比较薄弱，而种子使用者缺乏鉴别种子真假的能力，运用法律武器保护自身权益的能力也较弱。这就决定了种子市场的正常秩序需要种子管理机构和执法部门的监管。因此在现阶段，加强种子管理机构能力建设和完善执法管理体制，加强对种子市场主体行为的监管就显得尤为重要。

1 种子管理机构设置与职能履行

1.1 机构设置

1989年3月国务院发布了《中华人民共和国种子管理条例》，其第6条对种子管理工作首次做出规定:国务院农业、林业主管部门，分别主管全国农作物、林木种子工作;县级以上地方人民政府农业、林业主管部门，分别主管本行政区域内农作物、林木种子工作。种子管理机构是农业行政主管部门下属的一个管理类型的职能部门[2]，对于保护品种选育者、种子生产者、经营者和使用者的合法权益，促进种子产业健康、迅速发展，保障农业生产安全具有重要作用[3]。在《中华人民共和国种子管理条例》实施11年的基础上，全国人大常委会于2000年7月颁布了《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)，对种子管理工作做出同样规定。浙江、河北、河南、湖南、重庆等许多省市出台了《种子法》实施办法，对种子管理工作具体承担单位做出明确规定，如《河南省实施＜中华人民共和国种子法＞办法》第3条规定，县级以上人民政府农业、林业行政主管部门所属的种子管理机构负责具体的种子管理工作[4]。

1.2 职能履行

2000年颁布的《种子法》明确规定了种子的行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开[5]。2006年国务院出台了《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》(以下简称国办发[2006]40号文件)，明确规定了种子管理机构应履行行政许可、行政处罚、行政管理三大职能。随后，各个省(市、区)人民政府也陆续地出台了相应的实施意见，如浙江省2006年11月出台了《浙江省人民政府办公厅关于加快推进种子管理体制改革进一步加强市场监管的通知》(浙政办发[2006]138号)，通知规定了浙江省各级种子管理机构要切实履行种业发展规划编制与组织实施、品种管理及展示示范、种子质量管理、种子行政许可审核、持证企业管理、种质资源保护管理、市场监测调控、种子储备管理、种业信息服务等职责。2003年浙江省成立种子总站，省农业厅对种子行政管理相关职能进行梳理，并将种质资源管理、品种管理、进出口种子及种子生产经营等行政许可事项的审查、种子质量监督管理等职能集中在省种子总站[3]。根据《种子法》的有关规定，省、市、县各级管理机构统一名称，明确种子管理工作职能，有利于加快种子产业的壮大发展，对促进新品种选育和推广，确保粮食生产安全和社会稳定具有重要的现实意义。

2 种子管理特点

2.1 法律性

国家对种子管理机构设置及其职能履行十分重视，并以法律法规做出明确规定，这是种子管理工作的飞跃。《种子法》从种子生产、经营、使用，种质资源保护，品种选育与审定，种子行政管理等方面对种子选育、生产经营、管理等行为进行法律上的约束，有利于种子市场合法、有序的运行。种子管理以国家为强力后盾，履行法律、法规授予的职能，对种子事务进行管理。种子是一种商品，种子管理要遵循一般商品的管理原则如产品质量法、合同法等一系列法律法规，同时种子又是一种特殊的商品，因此种子管理更要遵循种子法、植物新品种保护条例、植物检疫条例、农业转基因生物安全管理条例等一批法律法规[3]。

2.2 技术性

种子管理除了种子执法工作还包括种子行政与技术工作，在种子的品种、质量、产业等方面的管理上具有很强的技术性。种子管理机构的人员要做好种子管理工作，需要具备种子、农学、法律等方面的专业知识[6]。种子管理对育成品种的判定、种子质量的判定以及种子生产经营、使用、储藏保管等都需要较强的专业技术知识;另外，种子管理所依据的种子质量标准、检验技术规程、生产加工技术规程等的专业技术性都很强，因此要做好种子管理工作需要很强的专业技术知识[7]。

2.3 艰巨性

我国尚处于社会主义初级阶段，农业生产力水平相对较低，社会主义法律体制还有待健全。种子管理的对象比较复杂，从事农作物种子生产和经营等活动的企业界人员数量多、文化水平参差不齐，并且这些人员在知识结构、法律意识、工作能力、自律水平等方面的差异较大;种子企业规模普遍偏小，企业的科技含量和管理水平偏低，抗市场风险的能力偏弱。同时，种子使用者的主体(农民)是一个庞大的自主经营的农业生产群体，法律意识淡薄，不懂得用法律的武器保护自身合法权益，并且经济基础薄弱、农学知识水平较低，抗风险能力也较低。种子管理机构一方面要做好对种子生产、经营单位的监管工作，另一方面要确保种子生产者、经营者、使用者以及品种选育者的合法权益，种子管理工作责任重、难度大，因此，种子管理机构的工作任务是很艰巨的。

2.4 地域性

国务院农业行政主管部门以及省、市、县各级农业行政主管部门按照《种子法》及相关法律法规明确规定了各级种子管理机构的管理权限。但是在对行政职责的规定中，行政行为不得超越行政管辖的区域范围。而且，每个主要农作物品种都有一定的适应区域范围，不同地区对品种的要求也不同。《种子法》和《主要农作物审定办法》规定，省级农业行政主管部门有权确定1～2种农作物为本辖区的主要农作物，可以审定本行政区域内的主要农作物品种。同时，种子企业的种子生产和经营许可证核发的范围也是依照农业行政审核机关的管辖范围确定的。地方政府和农业主管部门还可以依法制定与《种子法》配套、符合本地区情况的规章、办法和规范性文件。这就决定了种子管理对象具有区域性，各地要根据各地区的特点开展种子管理工作。

3 种子管理现状及存在问题

3.1 种子管理机构现状

20世纪90年代初，随着《中华人民共和国种子管理条例》的出台，各级农业行政主管部门纷纷成立了种子管理站，但多数与种子公司合署办公，到2000年《种子法》颁布实施后，市、县种子公司逐步转制改制，种子管理机构不断调整。尤其在2006年国务院出台了国办发[2006]40号文件，为种子管理工作的有效开展提供了保障，并且就加强种子管理机构建设提出了具体的措施，从而进一步改革和完善了种子管理体制[1]。

《种子法》颁布实施至今，种子管理机构逐步健全，基本建立了省、市、县三级种子管理体系，各省及其下属市(地、州)、县(市、旗、区)的农业行政主管部门基本已设置种子管理站(局)[1]。浙江省农业厅于2003年设立了省种子总站，至2005年6月底，全省各级已恢复和建立30多家种子管理机构[3]。湖北省截至2000年底，90%以上的地方都实行了站(种子管理站)、司(种子公司)分设，形成了比较健全的种子管理体系[8]。河南省在1997年前已完成站、司分设工作，到2008年底，全省种子管理机构共159家，实有种子机构管理人员2 146人;按职责分，能够独立承担行政审批职能、市场监察职能和案件查处职能的种子管理机构分别有145家、148家和145家[9]。河北省各级种子管理站也遵照《种子法》要求基本实现站、司分设，改变了长期以来种子行业“政、事、企”三位一体的垄断局面[10]。辽宁省目前已设有种子管理机构82家，基本覆盖了各涉农县(区、市)区域，其中全额拨款单位72家，占总数87.8%，参照公务员管理的达9个[11]。

3.2 存在问题

3.2.1 种子管理法律法规不完善

有关种子管理工作的法律法规较多，但可操作性的措施较少，具体法律法规条目缺少明确的规定。《种子法》内容比较全面，但原则性的规定太多，具体的规范需要相应的法规、规章进行补充和细化，使得相应的法律条文过于分散。比如《种子法》及相关部门规章中对种子生产许可证只规定应当注明生产的品种、地点和有效期等项目，对种子生产面积未作明确要求[1]。而且《种子法》是在我国种子产业初步实行市场经济时期制定的，人们对市场经济基本规律的认识还不够深刻，经过几年的实施，目前市场环境发生了很大变化，出现了许多新情况和新问题[12]。例如《种子法》没有对非主要农作物品种审定做出具体的规定，因此大多数种子管理部门对非主要农作物品种的选育、生产和经营采取放任自流的态度，使一些制假造假商贩有空可钻，给种子市场造成了很大程度的混乱[9，11，13];又如农民自繁自用的主要农作物种子销售问题、非主要农作物种子的新品种试验、示范标准问题等都缺乏相应法规和政策依据，亟待补充、完善[3，8－9]。由此可见，种子管理法律法规的不完善会导致种子市场管理难度加大。

3.2.2 种子管理体系不完善

种子管理机构受农业行政主管部门的委托履行相应的种子管理职能，但因与《种子法》配套的法规、规章不完备，种子管理机构不健全，种子管理体系还不完善。一方面，种子管理机构关系不顺，责任不清。如农业部涉及种子管理职能的部门多达5个，湖北省种子管理机构在履行职能时也存在政出多门、职责不清的现象。另一方面，种子管理机构责权不对等。如截至2006年为止湖北省各级种子管理机构98%仍是事业单位，财政拨款下拨的经费数量较少，不具备相应的办公条件，福利、保险和奖励等所需经费没有列入预算，办公费用几乎没有，缺乏履行管理职能所必备的基本保障，所承担的责任与享受的权利严重不对等[3，8－9]。由此可见，种子管理体制改革虽然取得了阶段性成果，但种子管理机构发展不平衡，种子管理的体制机制有待进一步完善[11]。

3.2.3 部分人员业务水平和素质较低

种子管理是一项专业性和技术性很强的工作，种子管理人员要做好这项工作不仅要吃透种子相关法律、法规，还要具备丰富的种子专业知识和种子管理工作经验。如江苏省在国办发[2006]40号文件出台后，由于大部分市及县(区)种子管理站从同级种子公司剥离或刚成立，人员大多从其他部门调入或考入，缺乏种子专业知识和种子管理工作经验[14]。另外，种子管理人员也应该具备良好的个人素质，但是管理队伍中有部分人员由于对《种子法》等系列法律法规理解不透，种子专业知识欠缺，在工作实践中对一些案件的性质把握不准时会凭个人的主观臆断，导致工作出现偏差或误判[9，13，15]。

3.2.4 管理机构经费、人员编制不足

目前分设的种子管理机构仍为行政、事业两位一体，单位属事业性质，承担种子事业和行政管理职能。一些种子管理站经费不足，缺乏必要的种子检测仪器和其他工作设施，以致影响了自身管理职能的履行[9]。例如浙江省已建立的种子管理机构大多是事业性质，行政管理经费难以全额保障，在岗人员少于编制人员，种子行政管理错位缺位现象时有发生[3]。又如湖北省种子管理机构的人员编制普遍不足，与实际工作量、工作要求极不适应，甚至很多地方的种子管理人员身兼数职。2005年湖北省种子管理系统的财政预算拨款总额为853.47万元，仅为人员工资的60.2%、总支出的30.4%，办公、工作经费完全没有纳入财政预算，因此管理机构普遍办公条件差、检验设备陈旧、交通通讯设备缺乏、执法装备落后;其中33%以上的种子质检机构没有通过“双认证”，不能对社会出具有法律效力的检验报告;82%的县、市没有自有产权的固定办公场所[8]。由此可见，种子管理机构的经费和人员编制不足已经影响种子管理职能的履行，这种状况如不加以改善，势必会阻碍种子管理体系的有效运转。

4 对策建议

4.1 抓紧完善《种子法》及相关法律法规

《种子法》实施已有11年，目前种子管理工作中暴露出了一系列问题，因此完善《种子法》及相关法律法规对于种子管理机构履行职责有相当重大的意义。首先，要对种子市场的新情况新问题进行专题调查研究，并广泛征求种子产业相关人员的意见，对不完善的条款提出修改意见。同时向相应的立法机关或部门建议，抓紧制定和修改有关种子地方法规、配套规章或办法以及技术标准，结合种子工作实际，出台相应的细则和规范性文件，为规范种子管理、维护种子市场秩序提供保障[12]。

4.2 加快种子管理体系建设

种子管理是一项集行政、技术于一体的工作，种子管理机构是农业行政主管部门下属的一个管理类型的职能部门，随着政企分开的实现，种子管理工作更多的是倾向于行政事务方面。要进一步明确各级种子管理部门的职能和定位，强化组织功能，建立适应当前种子市场情况的种子管理服务体系，而且必须明确种子管理部门为种子执法主体，实现机构、编制、人员、经费和设备到位，从组织、政策和财政上保证种子管理部门人员合理、经费有保障、职责分明、考核严格和执法严明，最终达到责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的种子管理体系[11]。在《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》中明确提出“强化各级农业部门的种子管理职能，明确负责种子管理的机构，保障种子管理工作经费，加强种子管理队伍建设，建立一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬和装备精良的种子管理队伍”。

4.3 加大财政投入，保证人员编制

新体制下种子管理工作点多面广、战线长、工作量大、技术性强，各级政府应加大种子管理专项经费的投入，为种子管理工作提供良好的条件[16]。同时要核定各级管理机构规模、管理人员编制，在财政上充分保障种子执法、管理工作经费，确保机构正常运转[17]。按国办发[2006]40号文件“精简、统一、效能”的方针，建议一般种子管理机构以省级50人、市级15人、县级10人为最低标准核定人员编制，耕地面积较大(或较小)的地方可适当增加(或减少);建议编制内人员经费和公用经费等基本支出按国家政策标准由国家财政负担，列入同级财政的年度预算[8]。在《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》中明确提出“地方政府要将属于公共服务范围的种子管理工作经费纳入同级财政预算”。努力争取政府及财政部门对种子管理工作的支持，确保正常工作所需经费，以更换陈旧和破损的设备，改善薄弱的交通、办公及检测条件，提高种子管理工作的效率，确保种子管理职能的正常履行。

4.4 提高种子管理人员业务能力和自身素质

高水平、高素质的种子管理队伍是保证依法治种、依法管理的前提[14]。种子管理机构履行管理职能需要很强的专业性和政策性，因此种子管理人员必须认真学习《种子法》及相关法律、法规和种子专业知识，提高自身综合素质。具体可采取以下几种措施:一是积极引进专业人才，同时采取集中培训加考核的形式对现有人员进行专业技术培训;二是组织开展新技术讲座、新品种现场观摩等多种形式提高种子管理人员的专业技术水平;三是走出去，实地观摩学习外地的管理经验;四是定期组织管理人员学习《种子法》及相关法规、条例[13]。

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