论我国食品召回法律制度的完善

邵 波，胡尚慧

(1.西南政法大学民商法学院，重庆401120;2.浙江省台州市黄岩区人民法院，浙江台州318020)

一、我国食品召回制度及其特征

食品召回制度是从属于缺陷产品召回制度的特别规定，与药品召回制度、汽车召回制度共同构成我国缺陷产品召回制度的内容。总的来说，召回就是指产品的生产者、销售者等法律规定的市场主体在产品存在危及消费者生命、财产安全的缺陷时，依法主动或者受相关主管部门指令，将产品从市场中回收，并采取修理、更换、补偿等措施予以补救的法律制度。［1］食品召回制度作为缺陷产品召回制度的一个分支，既有与其他召回制度的共同之处，也在概念及特点上体现着食品安全领域的特殊性。

(一)食品召回制度的界定

食品召回制度是指食品的生产者、经销商、进口商在其生产或销售的食品出现危及消费者人身、财产安全的缺陷时，依照法律规定主动或者受行政主管部门指令，将所生产、销售的食品从市场上收回，并采取更换、赔偿等措施予以补救，从而避免或减小缺陷食品危害的制度。［2］有缺陷的食品也应具备缺陷产品召回制度的共性要求，即在同一批次的食品中出现危及消费者人身、财产安全的不合理危险。由这个概念可知，食品召回制度首先注意保护消费者的人身、财产权益不受损害，着重降低缺陷食品对人体健康的危害。同时，食品召回制度也对市场的商品结构进行着调整，优化市场上食品的质量结构。

我国对缺陷产品召回制度的构建起步较晚，相关概念的法律界定也不尽完善，这也体现在食品召回制度的法律规定上。对于食品召回的定义，仅仅在现行的国家质检总局发布的《食品召回管理规定》中规定的比较具体明确。根据该规定，食品召回是指食品因为生产上的原因在同一批次或同一类别出现了缺陷，生产者通过退换、修改消费说明、赔偿等方式，消除或减少不安全食品危害的制度。该规定根据食品安全危害的严重程度，将召回划分为三个等级，并且明确了主动召回和责令召回两种食品召回形式。在这个规定中，对不安全食品作了分类，即不安全食品包含已经诱发危害的食品、可能引发危害的食品、可能对特定人群造成危害而未予以标示的食品和依照其他法律法规确定为不安全的食品。

(二)食品召回制度的特征

1.事前救济性

食品召回制度强调不安全食品的生产者、经销商、食品生产监管部门对食品质量的监督控制，在造成大范围危害之前采取退换、警示等措施防止可能的危害发生，从而使消费者的健康避免不可逆转的危害。这是食品作为特殊产品对于人体健康的重要意义所决定的。［3］

2.主体、对象的广泛性

食品召回制度的广泛性首先体现在召回义务主体的广泛性上。食品的生产和销售过程中可能对食品缺陷造成影响的生产商、进口商、经销商等都有可能成为食品召回的义务主体，这有利于召回的有效实施和消费者权益的保护。此外，食品召回制度的保护对象也体现着广泛性，食品召回制度对涉及到的所有消费者予以平等的保护。［4］

3.法律干预的主动性

食品召回制度主要着眼于保护人体健康不受不安全食品的危害，基于消费者的弱势地位给予特殊保护，课以经营者主动发现问题并召回产品的义务，同时也要求有关监管部门加强对食品质量的监督，必要时依职权责令经营者召回不安全食品，在制度设计上突出了法律的主动干预。

4.目的的公益性

作为缺陷产品召回制度的一种，食品召回制度保护的是不特定消费者的利益，倾向于公共安全。一是因为缺陷食品往往是某一批次大量出现问题，在不特定数量的消费者中是一种潜在风险，造成对公共安全的威胁;二是食品召回制度基于消费者的弱势地位给予特殊保护，是从消费者整体利益角度出发的。由于食品的消耗性强，对不安全食品的召回比起其他缺陷产品要更迅速、效率要更高，否则就可能造成不可估量的损害。

5.公、私兼具的调整手段

食品召回制度中，规定了生产者、销售者等民事主体承担产品召回的义务，对于损害的民事赔偿，对产品的退换、补偿等义务，体现了私法的特征;同时，也规定了行政主管部门出于对不特定多数消费者利益和公共安全的保护，在必要时运用公权力强制生产经营者召回缺陷产品，体现了公法性质。

二、国外食品召回立法的实践

相对于我国缺陷产品召回制度起步晚、发展尚不健全的状态，一些国家无论是理论还是实践都经历了相当长时间的演变和进步，形成了较为完善的法律制度和成熟的操作模式，食品召回制度真正成为了维护食品安全的利器，很大程度上保护了国民的健康，促进了整个食品工业质量水品的提高。在这些国家的食品召回立法和实践中有很多值得我国借鉴的地方，对于我国食品召回制度的完善有着重要的参考价值。［5］

(一)食品质量立法体系较完备

美国在垄断资本主义经济时期(十九世纪末至二十世纪中期)，食品安全问题曾经十分严重，国民健康深受其害。从二十世纪初期起，美国就开始注意食品安全立法，到如今已经形成了比较完善的立法体系。一是法律制定的层级从联邦到各州，保障了食品安全的法律效力;二是不仅有《公共卫生服务法》、《食品质量法》等综合性立法，还有数量繁多的针对具体食品种类的单项立法，根据具体食品的特点详加调整，如《肉类产品检验法》等，并且食品召回制度的规定就主要体现在这些具体的法律中。［6］

(二)食品召回分级管理

美国的食品召回制度将食品召回划分为三级，其依据是不安全食品对人体健康可能的危害程度。第一级召回级别最高，针对那些确定会给人体健康造成危害并极有可能造成死亡的食品;第二级召回则针对那些不足以致人死亡但仍然有可能对人体健康造成伤害的食品;第三级召回针对的是标示有误但并不危害消费者健康的食品。通过对缺陷食品的分级评估，监管部门可以根据危害的程度采取不同的召回措施，更有效地实现对不安全食品的控制。

而与美国等国不同的是，澳大利亚的食品召回制度采取了独特的两级分级制度。澳大利亚将食品召回分为贸易召回和消费者召回，依据的是食品销售渠道和消费群体的不同。主要出现在食品生产者与经营者之间的食品召回属于贸易召回，而进入消费市场后与消费者直接相关的食品召回属于消费者召回。这种简单分类便于管理，简化了流程，操作性强，提高了食品召回的效率。

(三)实行严格的程序控制

以美国为例，美国的食品召回方式也分为企业召回和政府责令召回。虽然责令召回仅作为企业违背食品召回制度的情况下的备用措施，但是任何一种食品召回都必须在食品药品管理局和农业部食品安全检验局的严格监管下进行，公权力的运用得到了非常明显的体现。美国食品召回的程序包括企业报告、评估召回级别、制定召回计划、实施召回、终止召回几个步骤，违反程序的企业将受到严厉的行政惩处甚至承担刑事责任，而主动积极实施召回则有可能减轻或者免于处罚，此称之为“宽恕制度”。

(四)联邦和地方协同配合

以澳大利亚、新西兰两国的经验为例，澳大利亚、新西兰两国在食品安全问题上建立了紧密的合作关系，两国共同制定了食品标准，并成立了管理澳大利亚、新西兰食品安全的统一机构澳大利亚新西兰食品局。［7］不仅联邦，而且地方也可对缺陷食品实施强制召回，并且各州有权制定联邦立法以外的食品召回法律。食品召回的主导机关是澳新食品标准局，通过上下级部门分工统一监管从联邦到地方各州的食品召回活动。因此，国家不仅可以从整体上监管和控制食品召回的实施，同时也赋予了地方政府根据具体情况而采取具有针对性的召回措施的权力，避免出现僵化或混乱的极端局面。

(五)建立了有效的食品溯源机制

澳大利亚通过建立信息档案，加强跟踪调查制度的建设，建立起一套有效的缺陷食品溯源机制。监管部门可以在任何一个流通环节追溯到缺陷产品产生的源头，把握食品召回的关键环节，从而能明确食品召回中的责任主体，迅速实施召回。

(六)统一的监管机构

加拿大的食品召回制度主要由《加拿大食品检验局法》予以规定，根据该法，加拿大食品监督局对全国的食品召回进行统一监管，其他各类政府部门在食品召回制度中处于职能从属和业务配合的地位。这有别于美国的多头监管，避免了各部门的职能交叉或真空。由统一机构食品监督局对食品召回进行垂直领导，各级权责分工明确，有助于提高食品召回的效率。［8］

(七)对食品召回进行计划指导

在加拿大，食品召回监管部门根据生产流通环节制定指导计划，根据生产商、批发商、进口商、零售商等不同召回主体分别制定有针对性的食品召回指南，指导食品生产流通各个不同环节发生的召回。这顺应了食品召回的连续性、规范性的要求，增强了食品召回制度的可操作性。

三、我国食品召回制度的困境

借签国外食品召回制度的经验，反观我国的食品召回制度建设，仍存在很大的调整空间，一些早已存在的问题需要解决，完善我国的食品召回制度必须突破这些困境。

(一)食品召回制度发展滞后

我国食品安全的法律制度建设在很长的历史时期处于零的状态，食品安全问题愈显突出。尤其是近年来化工产业的发展，各种添加剂、农药、化肥被应用到食品加工行业中，食品安全事件频发却没有得到有效遏制，相关法律制度不健全是一个重要的原因。当《食品安全法》确立食品召回制度时，已经是二十一世纪。起步晚，发展滞后，主要体现在食品召回管理中的召回效率低、程序不规范、召回食品处理不严格等方面。

(二)食品溯源机制不完善

食品在销售过程中，往往缺乏明晰的记录，且随着交易次数的增加，来源就越来越难以查明，再加上食品数量巨大，增加了追根溯源的难度。但是，对于存在潜在危害的缺陷食品，如果没有有效的溯源机制，缺陷原因、召回主体、召回范围等就不能确定，召回就难以迅速、充分的实施。我国的食品溯源机制起步较晚，且目前仅局限在少数城市和出口食品，远不能覆盖全国范围内的各类食品。另外，目前的食品溯源机制链条较短，不能有效发挥作用。

(三)食品生产缺乏监管

我国的食品生产总体上还处于较低的水平，大部分生产经营分散、规模小，且普遍生产不规范，缺乏科学的质量管理体系，缺乏明确清晰的责任机制和监督机制，很难做到对食品生产的有效监管。我国的食品生产难以在企业内部形成有效的监管，这也给食品召回提出了挑战。

(四)食品监管部门监管职责不明确

《食品安全法》虽然确立了食品召回制度，但是并未明确食品监管部门在食品安全监管和食品召回中的严格的职责，以至于监管部门不作为，食品召回制度弹性大。食品召回的过程中，企业缺乏来自监管部门的督促、指导，召回程序运行多有瑕疵，且缺乏透明性，结果是有缺陷的食品并未召回。2008年三聚氰胺事件就反映了食品监管部门监管的缺位。

(五)食品召回成本高

由于食品在出售后很快就被消费，并且食品销售难以建立有效的溯源机制，使得在实施食品召回时难以及时通知消费者参与召回。消费者缺乏保存交易凭证的习惯，使得消费者在食品召回中难以操作。食品单个价值小，数量庞大。这些因素都导致了食品召回成本居高不下。并且，对于召回但不能再度投放市场的食品的处理，也是食品召回成本的重要部分。

四、完善我国食品召回制度的建议

(一)建立配套的法律制度

《食品安全法》确立了食品召回制度，但仅仅处于较为粗略的水平。［9］食品生产、流通的各个环节都需要具体的法律规定加以规范。食品种类繁多，也需要针对不同特性的食品类别作出具体的法律规定。所以，除了《食品安全法》，仍然需要多项配套法律法规，才能建立起一套操作性强的食品召回制度。借鉴美国等国的经验，以食品的不同类别分别制定配套的食品召回法律法规。另外，有观点建议出台《产品召回法》，将缺陷产品召回制度赋予更高的效力，促进召回法律制度的体系化，此观点殊值采纳。

(二)加大食品安全违法行为的惩处力度

虽然《食品安全法》规定了十倍赔偿金制度，加强了对食品安全违法行为的处罚，但是总体上看来，我国目前对食品安全违法的打击力度还不够大，尤其是对于违法企业来说，罚款、赔偿金额较小，不足以达到惩处的效果。本文认为，可加大食品安全违法民事责任赔偿的额度以及行政罚款的数额，对于严重的违法行为还应吊销执照，造成严重后果的，还应追究其刑事责任。加大违法的惩处力度，将促使生产经营者主动发现食品存在的缺陷，及时采取措施，防止危害发生。

(三)明确监管部门职责

虽然有食品安全委员会作为最高领导机构，但是食品安全监管体系仍然存在着多部门监管，职能经常出现交叉和真空，部门之间分工不明确，工作衔接不到位的现象，并且多部门监管的一个重大弊端就是权责不明，不作为，乱作为。因此，改革监管机制，改多头并进为统一机构主导，由中央到地方形成垂直领导、权责明确的食品安全监管体系成了现实的选择。另外，划分原来属于农业、工商等部门在食品召回制度中的职能，根据食品种类进行分类监管，由各部门分类实施召回。

(四)鼓励企业主动召回

将食品召回作为一种法律义务更为恰当。一是有利于食品召回法律义务和食品召回法律责任之间的关系更合乎逻辑。如果仅仅将食品召回作为法律责任，则不能解释经营者因违背食品召回制度受到的行政处罚、民事赔偿、刑事处罚的性质。二是有助于生产者主动发现产品的问题，采取必要措施及时召回。三是强化了经营者在交易合同中的义务，使得不安全食品召回受到合同义务的约束。因此，宜将缺陷食品召回明确规定为生产经营者的义务，使防止不安全食品进入流通领域成为每一个生产商、进口商与经销商的法定义务，并在交易合同中以合同义务的形式予以巩固，以促进食品生产经营者在生产、流通的各个环节对缺陷食品进行召回，避免更大的损失。此外，对于主动积极实施食品召回，有效避免危害的生产经营者，还应在《食品召回管理规定》第34条的基础上加大减免处罚的程度，激励企业主动实施召回。

(五)建立完备的食品质量控制体系

加强对食品生产过程的监管，有赖于完备的食品质量控制体系，关键在于建立良好的质量体系认证制度，对食品企业生产的各个环节进行评测、监督。这就需要建立严格的认证标准，对认证机构的资质进行严格审查，维护认证制度的高效和权威。

五、结束语

食品召回制度作为缺陷产品召回制度的重要组成部分，有着与其他缺陷产品召回制度的共性，概念上相似，具有公益性、主动性、调整手段公私兼具等共同点。它们的制度不足也有许多相似之处，都面临着法律不完备、监管部门职责不到位、企业内部监督难、惩戒力度小等问题。因此，以上在食品召回制度中所提出的一些完善建议对于汽车召回制度、药品召回制度的完善同样具有适用意义，即加强完备的法制建设、加大违法惩处力度、鼓励生产经营者主动召回缺陷产品。但是作为一种具体的制度，食品召回仍有其特殊的问题，例如根据食品以及食品召回的特性，应当加强食品生产的企业内部监督，完善质量监督体系，加强对食品交易的监测，扩大食品溯源体系的覆盖范围。

［1］郝翔鹰.构建食品召回制度的法律思考［J］.郑州航空工业管理学院学报，2007(2).

［2］袁健群，叶桦，丁宪.部分发达国家和地区食品召回制度的现状及其思考［J］.中国食品卫生杂志，2007(19).

［3］王利明.关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题［J］.法学家，2008(2).

［4］孙健.我国食品安全法律制度研究［D］.东北林业大学硕士学位论文，2007.

［5］张继宗.发达国家对食品安全的监管及启示［J］.中国工商管理研究，2005(3).

［6］程言清.美国食品召回制度及其特点［J］.江西食品工业，2003(1).

［7］魏益民，刘为军.澳大利亚、新西兰食品召回体系及其借鉴［J］.中国食物与营养，2005(4).

［8］江华.我国食品召回制度研究［D］.华东政法大学硕士学位论文，2010.

［9］王卫红.谈我国食品安全法律与监管体系的营造和完善［J］.河南工业大学学报，2006(2).