区域政府间合作机制的构建——以中原经济区城市群为例

支 磊

(中州大学管理学院，郑州450044)

我国改革开放以来，城市化进程不断加速，并且呈现出向城市群方向快速发展这一趋势。长江三角洲、大武汉、长株潭等一批城市群在我国各地迅速崛起。河南根据“中部崛起”的国家战略，提出建立中原经济区，以整合优质资源，调整产业结构，创新政策机制，发展和壮大当地经济。面对区域合作发展的竞争压力，城市群如何合作共赢成为建立中原经济区首要解决的问题。政府间合作对于促进城市群中各城市之间经济融合、提高城市群及其城市的竞争力的作用无可替代，因此，必须加强中原经济区中地方政府的合作能力。但由于在我国现有的政治体制下，地方政府绩效考核、合作过程中利益补偿、合作的制度约束等还没有建立起来，会使得作为“经济人”的地方政府，在中原经济区建设中为地方利益和个人升迁，做出不利于中原经济区发展的政令。因此，只有建立合作的约束机制，才能使中原经济区中的地方政府成为利益共同体，才能保障中原经济区的良性发展。

一、城市群政府间关系

根据《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》和河南省出台的《中原经济区建设纲要》，中原经济区的范围是以河南为主体，包含山东、山西、河北、安徽，涵盖5省30个市和2个县。其中的城市群是以郑州为中心，以洛阳为副中心，开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源等地区性城市为节点，包括河北的邯郸、邢台，山东的菏泽、聊城，山西的运城、晋城和长治，以及安徽的亳州、淮北、阜阳、宿州、蚌埠，构成的紧密联系圈。在城市群中，各个城市根据其优势有序发展，例如，郑州致力于综合产业、积极发展食品工业、先进制造业、高新技术产业、汽车产业、服装产业;洛阳则大力发展装备制造业、高新技术产业、资源勘探业;新乡发展家电与家电配件产业、高新技术产业、生物与电子技术产业;邯郸大力发展钢铁产业、纺织产业配合郑州服装产业的发展等;蚌埠加快农业产业化率，积极建设现代化农业;晋城构建资源基地建设，加快对接旅游资源等等。这是我们谱写的中原经济区城市群共同发展、通力协作的蓝图。然而城市群中的各大城市不但隶属的行政区划不一致而且发展过程中的优势产业有交叉，如果不能协调发展，必然引起内部恶性竞争。认清城市群中各城市间的关系是共谋发展的前提。城市群中各城市的亲疏其实取决于各城市政府间的关系。这是因为我国现有的政治体制下政府对于促进城市群内城市之间经济融合、提高城市群及群内城市的竞争力的作用无可替代。所以要认清并建立好城市群政府间的关系。

自亚当·斯密在《国富论》中提出“经济人假设”后，该理论就在管理学中广泛应用。政府作为地方利益的代表和地方公共事务的管理者，也有其“经济人”性质。政府在追求自身利益最大化和“经济人”有限理性的影响下，极有可能出现个人理性与经济区整体理性的矛盾，从而破坏经济区发展的共同利益。所以中原经济区内的城市群政府间的关系不是简单的合作关系。根据耶鲁大学管理学教授拜瑞·内勒巴夫和哈佛大学企业管理学教授亚当·布兰登勃格的观点，我们可以把城市群的政府间关系表述为城市群政府间是一种特殊的博弈，是一种可以实现双赢的非零和博弈。在中原经济区大发展的环境下，要以博弈思想分析各城市间的互动关系，使博弈活动所有参与城市建立起公平合理的合作竞争关系。合作竞争理论源自于对竞争对抗性本身固有的缺点的认识和适应当今经济快速发展的形势。政府间的合作竞争是一种高层次的竞争，是我国各大城市竞相发展过程中不断认识自身不足并寻求合作共赢的产物。合作竞争并不是意味着消灭了城市间经济发展的竞争，而是从各城市自身经济发展的角度和社会资源优化配置的角度出发，促使城市群政府间的关系重新调整，从单纯的对抗竞争走向一定程度的政府合作。但在整个经济区内合作竞争要想成功是需要一定前提的，这里利用尼尔·瑞克曼提出的合作竞争成功的三大要素来诠释中原经济区政府间合作竞争的纽带，即愿景、亲密和贡献。

第一，愿景。愿景是指建立中原经济区，确立政府间合作竞争关系后，能够创造具体有效的成果，即能够使中原经济区振兴河南并带动中部地区发展，实现中部崛起，使其在全国区域协调发展中发挥很大作用，同时提高城市群中各城市的经济发展水平和人民富足水平。愿景是合作竞争成功的目标要素，是成功的合作竞争关系可以存在的精神支持。愿景要能正确的发挥作用，必须采取评估伙伴城市潜能、发展伙伴关系、进行合作共赢可行性分析等措施。

第二，亲密。成功的合作竞争关系不同于一般的交易合作，城市群间的合作竞争具有一定的亲密程度，这种亲密在一般有利益关系的合作中是不能存在的。要建立这种亲密的关系，政府间不但要相互信任、信息共享，而且要有约束机制保持这种关系的存在。

第三，贡献。贡献是指中原经济区能给其城市群带来足够多的政策优惠，促进城市群协作发展，而各城市政府能舍小利顾大局共谋发展。当然，各城市由于所属不同行政区划，其政绩等考核指标还需结合中原经济区的发展重新考虑，这需要中央相应的政策支持。所以该贡献主要来源于三个方面:一是减少重复与浪费;二是借助彼此的核心能力，并从中受益;三是创造新机会。它涉及地方政府、中央政府和中原经济区治理机构。

二、城市群政府间合作的动力及基础

(一)政府合作的动力——经济增长

在全国主体功能区规划中，中原经济区的功能定位是“全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地、综合交通枢纽和物流基地，区域经济的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区”。在目前国家经济发展转型升级，东部产业向中西部地区转移的大背景下，提出建立中原经济区是备受国家关注和支持的。中原经济区确立为国家战略后，享受财政、金融、投资、产业、土地等多方面的支持政策，这是其对周边区域最有吸引力之处，使得河南大发展带动了周边城市的加盟。实际上，无论是河南还是其周边区域，都处于工业化和城镇化的加速发展时期，发展速度几乎高于全国平均值。一旦中原经济区的支持政策落实，将成为我国新的经济增长级。

(二)政府合作的基础

1.国家政策支持

2009年9月，国务院公布了《促进中部地区崛起规划》，从农业、教育、高技术产业、交通、就业、社会保障等八个方面为中部崛起指明了政策方向。基于上述政策，国务院又出台了《关于中部六省比照实施振兴东北老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，该通知明确了中部地区可以享受的优惠政策。同时，外商在中部地区投资可享受现行税法规定的相关税收优惠政策。综上，财政政策是基于中部崛起的优惠政策的主体。

2011年9月，国务院出台了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，标志着中原经济区建设正式上升为国家战略，为河南发展开辟了更为广阔的前景。其目的是为破解中国现代化进程中工业化、城镇化、农业现代化协调发展这一重大战略性课题。其思想是要探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的工业化、城镇化和农业现代化协调发展的路子，使中原经济区在支撑中部地区崛起和服务全国大局中发挥更大作用。

2012年5月，在“大力发展服务贸易，加快中原经济区建设”主题推介会上，河南省省长郭庚茂表示，国家已明确了40多项支持政策，已有30多个国家部委与河南签订了战略合作协议，支持中原经济区建设。

2.中原经济区政府合作的前期成绩

首先，郑汴一体化。从2005年10月通过了《中原城市群总体发展规划纲要》至今，郑州和开封两个城市之间的功能对接迅速，“郑汴同城”正日益成为现实。两个城市通过郑州、开封两市市政府联席会议制度在多方面采取了一体化措施，成为中原城市群建设的突破口。其次，郑许一体化。2009年5月，河南省发改委在“郑许经济联动发展座谈会”上宣布郑许一体化。目前，郑州新区和许昌新区的产业对接加快，从郑州经新郑机场到许昌的高速铁路即将动工。第三，郑新一体化。2009年郑州和新乡开通城际公交，并且大力发展原阳县，实施新乡南移郑州东扩。第四，郑焦一体化。2010年郑州与焦作开通城际公交，加强两城间的经济联系。此外，还有郑汴新区建设和郑汴洛工业走廊的建设等等。

三、城市群政府间协调合作关系的困境

(一)城市群的向心力不强

城市群的发展可以用天体运动来比喻。城市群中各城市在自身发展的同时也要围绕着经济区发展调整发展战略和方向。在城市群中中心城市起着引领作用，其发展水平越高，整个城市群的竞争力就越强。所以中部各省的城市群间竞争归根结底就是中心城市的竞争。中部现有五个城市群，武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、皖江城市带以及中原经济区都市圈，其中武汉、长沙、南昌、郑州是中心城市。根据江西省社科院的研究，河南现有的城市群中还缺乏具有带动作用的领军者。中原经济区把郑州定位为中心城市，但郑州的经济实力不强，作为城市群的辐射源作用不明显。单从中心城市的经济首位度来对比，江西省社科院的研究指出武汉的经济首位度为4.09，为中部省份中最高;其次是长沙，其经济首位度为2.4;第三是南昌，经济首位度为2.35;最后是郑州，经济首位度为 1.49，处于最低位。所以在城市群内郑州作为中心城市与居第二位的城市相比差距不明显，从而导致中心城市的地位不突出，政府间协调也会因此存在问题。

(二)城市群中各城市产业结构趋同

中原经济区不是几个城市的简单联合，也不是各区域GDP的简单相加。建立中原经济区的目的是推进区域经济一体化，要求城市之间分工协作，优势互补。然而，由于地理位置及城市发展条件的近似，在中原经济区内各城市的功能定位较为相近，产业结构严重趋同，经济联系目前还比较松散，竞争大于合作。这不利于资源的合理配置以及产业集群的组织和产业配套，同时也造成了在人力资源、生产原材料、销售市场等方面的激烈竞争。

(三)各地政治绩效竞争阻碍城市群协作

绩效竞争是阻碍中原经济区大发展实现的关键问题，同时也是敏感问题。中原经济区涉及5省30个市2个县，各地的经济竞争源自于各地政府之间的竞争，而实质上是各地市政府领导人的政治绩效竞争。中原经济区的中心在河南，从河南内部各城市来看，各地政府仍以“政府本位”的绩效评估指标为工作导向，即所谓的“指标政绩”。政府合作在得到发展的实惠的同时，也要为整个中原经济区发展有所牺牲。一味的关注“指标”，使得原本通过市场互通和政府协作可能达到的各方利益最大化无法实现。从中原经济区中河南以外的城市看，由于其他4省是个别城市加入了中原经济区，其行政领导仍然听命于所在省份的上级政府，在实施经济赶超战略的激励下，各地市政府为了完成上级政府下达的各项经济指标，不得不采取经济任务数量化的管理模式，干预企业运作，在政绩和区域内短期绩效考核目标作为升迁标准的导向下，必然产生各个地市竭力扩大各自优势产业，互相封锁资源与市场，打乱整个中原经济区的发展战略。

(四)中原经济区缺乏功能性组织机构

中原经济区中地方政府合作大大降低了区域经济发展的交易成本，消除了不利于区域间市场经济发展的障碍，加速了经济要素跨地区自然流动，促进了区域经济技术合作，有利于减缓区域经济发展的不均衡。但中原经济区地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低，目前是通过市长联席会办公室来组织工作，市长联席会执行主席方实行轮换制，各成员市市长均为中原经济区市长联席会主席，年度执行主席方城市的市长为执行主席。市长联席会是中原经济区的最高组织形式和决策机构。但这一议事和决策机制主要是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导人调动便容易使合作项目夭折或者合作内容变更。而且这种合作采取集体磋商的形式，其方式还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，缺乏一系列成熟的、制度化的机制和稳定运转的组织。

(五)缺乏法律制度保障

目前我国区域政府间合作存在的问题很多，这与我国现行政治、经济体制的弊端是分不开的。我国法律只明确规定了各级政府对其所辖区域的事务管理以及上级机关跨辖区的事务管理，并没有涉及区域政府间合作的问题。这使得区域政府间的合作缺乏法治保障。中原经济区政府之间的合作，如果没有完善的制度环境，又没有配套的组织机构，并且还存在相关法治缺陷，必然会引发诸多问题，合作效果不明显。

四、构建城市群政府间合作关系的制度思考

(一)以大郑州都市圈为引领中原经济区的核心

由于郑州实力不强，引领一个庞大的经济区的能力有限，这与中原经济区核心的要求相差甚远。在区域城市一体化的进程中，多个城市联合可优势互补，可即使把“郑汴一体化”作为其核心区域，也略显单薄。但是如果把整个中原城市群作为中原经济区的核心区域，又显得太庞大，缺乏着力点，使得中原经济区发展产生空心感，所以只有把郑州打造成一个大郑州都市圈，才能支撑起中原经济区的发展，才能作为引领中原经济区经济发展的核心。郑州不仅要和开封一体化，还要同周边联系最紧密的许昌、新乡、焦作加速一体化，形成大郑州都市圈，用都市合力带动中原城市群共同发展。

(二)改革政府官员绩效考核机制

我国现行的领导干部政绩考核过分强调经济增长指标，从而导致各地方官员治理地方事务时过分关注资源配置的本地化，为保护本地市场做出不利于经济区经济发展的政令。由于各省大多都有其经济区，各经济区不但自身要发展壮大，同时还要为中部崛起或是中国崛起而通力合作，因此，需要加强各省政府的联系和协调，为推动跨地市跨区域的经济区发展，各省应协商制定出一套统一规范、科学合理的地方政府领导绩效考核指标体系。该指标体系的建立可以从三个方面考虑:首先，更加关注经济增长的质量指标、社会效益指标和经济区发展成本指标。其次，追加考核由于本地区发展而对相邻地区带来的正负效应。第三，对地方保护主义等不良行为纳入考核范围。这样，地区之间的竞争就会步入良性循环。

(三)完善经济区合作组织

要建立完善的中原经济区政府合作组织，首先必须建立一个能够反映各地方政府意愿并能获得区域内各政府普遍认同的跨行政区的、开放的区域性经济合作组织。中原经济区为进一步实施其发展战略，在2008年12月建立了市长联席会办公室，组织中原经济区的建设工作。它是中原经济区的常设办事机构，编制为财政全额拨款的事业单位，是参照公务员序列的局级部门，办公地点设在河北省邯郸市，干部由邯郸市选派管理。2011年9月，中原经济区市长联席会决定成立中原经济区推进物流业发展工作委员会。这是市长联席会进一步完善的体现。需要指出的是，市长联席会办公室的行政能力有待进一步加强。要使市长联席会办公室能够协调整个中原经济区内的城市群日常事务，应符合以下几点要求:第一，市长联席会应具有相应的立法权、行政权;第二，市长联席会应具备组织、协调、实施跨行政区的重大基础设施建设、生态环境保护、生产要素流动等的能力;第三，市长联席会还需要设立具有管理、协调职能的各种专业委员会和工作小组;第四，市长联席会的决策对中原经济区内各地方政府具有相应的约束力。

(四)建立健全法律法规

目前，我国有关城市规划法律只有《城乡规划法》，没有关于经济区发展的法规，更不要说与经济区发展相关的法律了。随着中原经济区经济发展进程的加快，仅凭借现有的行政体制无法保证经济区健康发展，制定法律法规是必然趋势，同时这也保证了中原经济区发展的严肃性和权威性。因此，中原经济区内各成员城市应该相互协商，在平等互利的基础上共同制定经济区规划和公约，实现经济区政府合作的规范化和法制化。

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