制度变迁理论视角下的我国民生问题研究<br/>——兼论制度的起源及功用

制度变迁理论视角下的我国民生问题研究
——兼论制度的起源及功用

2012-01-22王守智

中州大学学报 2012年1期

王守智

(中共湛江市委党校，广东湛江524032)

保障民生、发展民生是制度生成的重要本因。但是由于信息不完全，以及制度本身还处于生长阶段，导致制度的作用发挥和功能实现并不一定能完成制度安排的预期目标，相反还可能诱发新的问题。民生场域中所遭遇的制度困境，足以证明制度的演进历程并不是一帆风顺的。

一、制度的起源及功用

制度的起源其实就是国家的起源问题。在当今社会科学中有两种影响最大的国家观，即社会契约论和暴力掠夺论。在诺思看来，这二者都不全面，前者虽然解释了最初签定契约的得利，但并没有说明签约后各种利益集团利用国家权力实现利益最大化的行为;而后者忽视了最初签约的得利而强调控制国家权力的人对其选民(即被统治者)的压迫和掠夺。诺思试图运用“暴力潜能”理论将二者统一起来［1］。

要知道最初国家的形成，是由于外部的威胁，人们为了抵御外敌，维护自身安全，建立起的共同体，并且由于不断重复性的活动和程序而最终被制度化。“所谓制度，就是在群体满足公共需求的重复性实践活动中所形成的程式化的行为模式的产物”［2］。当然，除了基本安全，人类还要生活，因而需要生产、交易和交往等，而在自然状态或无政府状态中，由于信息、监督和执行问题常常难以解决，劳动分工又是不可能的，可能的约定无法作出，最终人们相互沦为他人机会主义行为的囚徒而难以自拔。在这种情况下，“制度就是一个社会的游戏规则，也因此成为塑造经济、政治与社会组织的诱因架构(framework of incentives)……制度加上技术，决定了构成总生产成本的交易及转换(生产)成本，从而影响经济的表现。由于制度与采用的技术之间有密切的关系，所以市场的效率直接取决于制度面的架构”［3］。一句话，制度的基本功能是节约交易费用，降低社会运行的成本，制度的产生是顺应了制度的需求，是为了保证组织内部的秩序。

但是国家一方面要提供安全和保护共同体，另一方面却控制着国家权力，在他们特殊的目标和利益驱使下，也决不能过高地期待统治者及其代理人即庞大的官僚系统的理性。因为统治者及其代理人可能会利用控制国家暴力的优势而对内对外进行掠夺，人类历史上无穷无尽的战争、屠杀、剥削、奴役，就足以证明这一点，此即诺思所谓的“暴力潜能”，那么如何组织和约束霍布斯所说的“利维坦”和马克思主义所说的“必要的恶”，这也需要制度，不同的制度安排，决定着国家的不同命运，东西方早期的国家演进和兴衰历程都足以说明制度对国家、社会的重要性。

那么制度是什么呢?从最一般意义上说，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则［4］。而这一套行为规则又可以理解为制度安排［5］。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度，如宪法、法律与规定等。相反，价值、意识形态和习惯就是非正式的制度安排［6］。社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构［7］。制度安排的目标是“提供一种结构使其成员的合作获得一些结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人(或团体)可以合法竞争的方式”［8］。然而，由于安排出于的探索性，以及实践中遭遇的复杂性，决定着制度结构和制度功能实现，并不一定如目标所期望的那样顺畅，存在着这样或者那样的制度羁畔，直接影响着国家权力的有效行使和社会稳定效能的实现。

2007 年10 月15 日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中，强调道:“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”［9］。这可以说是我党历史上首次全面、系统地提出了改善民生的理念，并通过相关的制度安排和保障举措，将民生问题放在当前政府以及今后政府工作的重要方向上。而之所以要加强制度建设和保障，很重要的一个原因，就是当前形势下制度所存在的羁畔，一定程度上已经影响到了政治和社会发展的步伐，造成了社会不稳定情节。政治学家戴维·伊斯顿认为，社会的政治动乱主要是社会飞速变革，以及新的集团被动员起来涌入政治领域。而同时政治制度却发展缓慢的结果。［10］而作为中国人民和中华民族的先锋队，中国特色社会主义事业的领导核心的中国共产党，能够清醒地认识到问题的存在，并果断决策，从制度完善和创新的角度进行把度，足以表明中国的社会发展已经进入到一个新阶段。

二、追溯:当前我国民生场域遭遇的制度困境

诺思认为，“制度就是一种激励结构，一种激励制度，好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产效率，有效地运用高技术”［11］。相反，坏的制度或者不完善的制度，则会滞缓经济、政治、社会发展的步伐。邓小平就曾经说过:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［12］。因此，制度治理对于政治、社会发展而言，一定程度上包含两层意思:一是要有制度，二是要让制度运转起来。而当前民生问题凸显的众多问题，从制度根源上进行追溯:一就是相应制度的缺乏以及不完善;二就是虽然制度已有所安排，但是在具体实践中，却并没有运转起来。当然，这中间既涵盖有正式制度，也包含有非正式制度。

(一)正式制度层面

新制度经济学认为，正式制度是指人们有意识地设计并创造出的行为规则，包括法律、规章以及经济主体之间签订的正式契约等等。正式制度与非正式制度的区别在于，正式制度的产生是人为设计的，其施行要靠权威机构的强制推进，对违反制度有关规则的惩处也须得有组织的权威机构强制执行;非正式制度的形成则是自生自发的，对违反非正式制度有关规则的惩处也只能自发执行。当前在我国民生问题的处理问题上，正式制度的安排一定程度上也是存在的，但是由于信息储备的不足，以及具体实践的复杂性，导致制度安排的绩效并不理想，相反还带来了这样或者那样的问题。

1．教育体制

教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。教育制度的完善与否将直接关系到国家的前途和命运。而当前从我国的教育实践来看，还存在着很多的弊病。一是公共教育经费投入不够。2008年我国人均教育经费为160美元，不到2006年世界人均教育经费400美元的一半，不到经济合作组织国家人均1800美元的十分之一。财政性教育经费占国内生产总值的比例2004年世界平均为 4．7%，我国 2009 年仅为 3．59%。［13］二是教育不公平。教育事业特别是农村教育事业的发展严重滞后于经济发展的要求，就业人口受教育年限平均只有6．85年。教育资源配置不均和受教育机会不均等直接影响了教育公益性的实现。根据《2009年全国教育事业发展统计公报》数据显示，截至2009年底，全国小学学龄儿童净入学率达到99．4%。［14］由此我们可以推算出还有不少学龄儿童没有入学，而他们主要来自农村。三是素质教育和职业教育相对滞后。由于长期以来封建社会“科举制”，以及统治者奴化人们思想的影响，在教育理念上还只局限于应试层面，导致“高分低能”，综合素质无法全面发展，也无法适应现实社会发展的需要。特别是现代市场经济的发展，对于能力教育、素质教育提出了更高的要求，也对我国现行的教育体制改革形成了挑战。

2．医疗保障制度

就医是民生之急。健康是国民素质的重要体现，是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。多年来，我国医疗卫生事业取得了显著成效。目前全国参加基本医疗保险的已达11．3亿人;其中城镇职工医保参保人数突破两亿人，城镇居民医保参保人数1．17 亿人，新农合参保人数8．15 亿人。［15］但与人民群众对医疗卫生的需求仍然差距较大，存在着看病难、看病贵的问题。统计显示，“占世界人口22%的中国，医疗卫生资源仅占世界的2%，其中80%在城市，20%在农村，卫生部有关负责人透露，全国县级以下公共卫生机构只有1/3能够维持正常运转，另外1/3正处于瓦解的边缘，还有1/3已经瘫痪;我国44．8%的城市人口和79．1%的农村人口没有任何医疗保障。”［16］而现代社会随着人们对生活质量和身体素质水平提高的要求，医疗保障制度的相对滞后无疑对社会稳定构成极大影响，特别是现阶段出现的看病难、看病贵问题。2008年，卫生部在全国范围内组织开展了第四次国家卫生服务调查，结果显示:2008年全国门急诊人次数达50．1亿，与2003年相比，增加2．6亿人次。门诊病人就诊流向发生明显变化:到基层医疗卫生机构就诊的比例由2003年的69．5%增加至2008年的73．7%;其中:城市由36．6% 增加至 48．3%，农村由 79．3% 增加至81．7%;经医生诊断患者需住院而未住院的比例仍高达21%;而住院病人最不满意的方面是医疗费用高，城市占住院患者的26%、农村占20%。［17］可见，医疗保障体系还是存在一些问题，无法满足基层社会群众对于生命安全的需求。虽然农村合作医疗保险制度在我国大范围的施行，但是由于尚处于起初阶段，以及农民对于政策认识不够等等问题，导致其还需要进一步完善。

3．就业制度

就业是民生之本，是保障和改善人民生活的重要条件。我国劳动力资源十分丰富，这是促进经济持续较快发展的有利条件。同时，扩大就业的压力很大，就业形势严峻将是我国今后较长时期面临的一个重大课题。到2008年底，全国累计实现城镇新增就业人员1200万人，为全年目标任务的120%;下岗失业人员再就业554万人，为全年目标任务的110%;就业困难人员实现就业130万人，为全年目标任务的130%。截至2008年12月底，全国城镇登记失业人员在845万人左右，城镇登记失业率仍然为4．0%。另据有关统计，随着高校逐年扩招，大学毕业生数量越来越多，而公共部门对大学生的新增需求越来越少，大学生求职成功的机会相对而言可能越来越小，大学毕业生的初次就业率基本上一次性由过去的90%跌落到65%左右。2003年9月全国高校毕业生就业率为70%，2006年9月全国高校毕业生就业率为62%，2010年7月全国高校毕业生就业率也只有72．2%。［18］针对这样庞大的一个就业群体，对于任何一个国家的发展和社会稳定都是一个巨大挑战。因此，政府必须要对当前的就业体系进行宏观调整，坚持实施积极的就业政策，从劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。

4．收入分配制度

收入是民生之源。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，也是社会保持和谐态势的要素。改革开放以来，我国收入分配制度改革不断深化，打破了平均主义、“大锅饭”制度，形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，有力地促进了经济社会发展。但是，由于经济发展的步伐过快，相关配套举措没有跟上，导致收入分配格局呈相对拉大趋势。统计资料显示，1985年我国城乡居民人均收入比率为1．86∶1，1999 年为2．65∶1，而到2010 年城乡居民人均收入比高达3．23∶1，收入差距明显扩大。另据权威部门调查统计，“占全国人口1/10的富有阶层，占了全部社会财富的70%以上;2006年全国居民储蓄存款突破20万亿元，但90%以上存款只为15万个家庭所有。即大约400万人口拥有18万亿左右的存款，而这几乎是我国当年财政收入的6倍”。［19］当然适当的收入差距，对于经济、社会发展是有利的，但是这一基尼系数只要超过一定份额，必然会对社会稳定产生影响，特别是在我们这样一个社会主义国家，和谐的发展理念要求我们必须要正确、合理地处理好这样一个收入差距问题，因为“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能和谐，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”

5．住房制度

“住有所居”是中国人一种心理情结的归属，正所谓“安居乐业”，只有在找到自己住的地方，才能热心地从事事业。可见，住房对于中国人的重要性。

自2003年开始，我国城市住房价格一路攀升。尤其是在北京、上海等地，几近疯狂的房价4年狂涨300%。根据国家发展改革委、国家统计局调查显示，2009年12月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7．8%，涨幅比上月扩大2．1个百分点;环比上涨1．5%，涨幅比上月扩大0．3个百分点。［20］据新华网“网民关注的‘两会’热点问题”调查显示，“看病难、住房难、上学难”问题分别以76%、65%和50%的得票率位居前列。面对这样高昂的房屋价格，足令许多中低收入家庭望而却步。越来越多的人买不起房、住不起房，特别是随着城市化进程的发展，农民工的大量流入，如果长期居无定所，必然对社会稳定构成极大影响。正确处理好人们的住房问题，也是当前政府制度改革面临的重要任务。

6．社会保障制度

社保是民生之盾。健全的社会保障体系，历来被称为人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是国家的一项重要社会制度，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。到“十一五”期末，全国基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到2．5 亿人、4．2 亿人、1．3 亿人、1．6 亿人、1．2亿人。可以说，我国已初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系框架。［21］但在广大农村，社会保障普及率还较低，且多集中在少数较发达的城郊和沿海地区。“农民工参加城镇社会保险的比例也较低，如养老保险的参保率为13．8%，参加医疗保险的占10%，参加工伤保险的占12．9%”［22］。可见，当前我国农村社会保障制度建设还相对滞后，城乡差别大。面对城镇居民，我们现已建立了一套保障水平较高，而且内容比较完备的社会保障体系，而在广大的农村，主要还是依靠传统的家庭和土地保障，国家正规的社会保障制度安排较少，目前仅有的几项农村社会保障制度主要有最低生活保障制度、农村社会养老保险制度、农村合作医疗保险制度、五保供养制度以及被征地农民社会保障制度。农村社会养老保险是上个世纪90年代建立的，经过十多年的发展，当前基本上是处于一种停滞的状态。农村合作医疗保险制度、被征地农民基本生活保障制度也都是近几年才刚刚建立的，还有待于进一步加强和完善。

综上可知，当前我国民生场域中的制度保障还是不够的，由此导致问题的扩大化。要从根源上解决问题，也必须先从制度建设着手。

(二)非正式制度层面

尽管正式制度具有很大的强制性，但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一部分，人们行为选择的行为空间还要受到来自非正式制度的约束［23］。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。在非正式制度中，意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式，甚至有可能取得优势地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排的“理论基础”和最高准则。

非正式制度没有强制性，它的约束功能在于行为者从自发到自醒，最后到自觉，是一种软制度。尽管它不具有强制性，但由于社会系统纷繁复杂，人们不可能对经济行为的所有方面都能够做到深思熟虑，往往是按照某种习惯不假思索地作出的，或者说是“以一种几特的方式，在文化‘强外在约束’自身的水平上进行的”［24］，也就是所谓的“路径依赖”(path dependence)。当然，谁也不会否认这样一个常识，那就是文化是制度存在和正常运转的基础，文化的变革有可能带来政治上的变革。正如兰德斯在《国富国穷》最后一章所指出的:“如果说我们能从经济发展史学到什么东西，那就是文化会使局面几乎完全不一样(在这一点上，马克斯·韦伯是正确的)。”［25］因此，可以说一种制度框架的建立仅仅建立硬性的正式制度是不够的，也是容易的，更重要也是必须的是非正式制度条件的成熟。

而在当前民生关注中，由于经济发展的局限，以及利益多元化，社会各方力量往往还处于一种观望的态度，民生情怀还没有得到充分的体现。所谓人文关怀，一定程度上就是一种行为习惯、潜规则，而不是制度、规范的硬性要求，因此，总体上还属于非正式制度范畴。

1．政府层面

民生问题一直是我党和国家的核心议题。无论是从毛泽东的“一切从群众利益出发”，还是邓小平的“三个有利于”，以及江泽民的“三个代表”，再到胡锦涛的“以人为本”、“民生政策”，都足以证明党和政府对民生问题的认知深度。但是，由于体制上的原因，思想文化教育的缺陷，导致一些为官者、为政者的行政理念和行为作风，都严重违背了党性宗旨、人民利益。各种腐败、寻租行为普遍存在。2010年，全国纪检监察机关立案139621件，结案139482件，给予党纪政纪处分146517人，涉罪被移送司法机关5373人。当然对民生问题的漠视，很多情况是由错误的发展观和不正确的政绩观导致的。对于地方官员来说，由于政绩考核体系是政府官员努力方向的指挥棒，如果考核标准与改善民生的要求不吻合，官员难免会侧重于单纯迎合考核标准，比如追求GDP的增长，而忽视民生问题的改善。而作为政府层面对民生问题的关注是主导，具有重要的示范效应。因此，必须要对党政领导部门的行政管理者，从观念上转变态度，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。当然这一转变，需要从教育体制上、公务员制度上、政绩评估制度上给予支持和保障。

2．社会层面

张静认为社会信任由两部分组成，一部分是对当事人的信任，一部分是对维持生活信任机制的信任。缺少了其中任何一部分，信任都是不完全的。现代社会市场经济的发展，民主、自由、竞争观念的日益深入，各种利益冲突和矛盾也日益显现，特别是城乡二元机构的演化，收入差距的拉大，各种不平等、歧视现象广泛存在。而具有庞大队伍的农民群体，由于受传统的人际关系处理模式，主要依赖的是一种血缘、地缘关系结构，造成了乡村社会民众自我管理，集体、政治参与意识淡薄，对外界的感官刺激，以及所受到的各种冷落和歧视，如农民工社会保障问题、户籍制度问题等等，导致上层社会与基层社会的内部矛盾和冲突一直存在，人与人之间缺少基本的信任，因此，相应的民生关注也表现不突出。而无论是从财政上，还是从人文关怀上，整个社会层面，各种力量的整合对于民生改善都是一个巨大的推动。但是由于思想教育的落后，以及道德建设的不完备，这样一种整体的动态效应还无法达到。各种企业、民间组织以及个人，在对民生问题解决上也表现不积极，如增加就业岗位、加强教育投资、提供农民工基本的医疗保障、适度控制房价、提供一定的廉租房等等，都可以为民生改善注入活力。

3．媒体层面

媒体被称为总统、法院、国会之后的“第四权力”，足见其重要性。传递民声、反映民意、沟通民情，是传媒履行社会责任的题中之意，也是传媒可持续发展的内在要求。然而，在当前我国基层社会中，特别是有关民生问题的关注中，被“边缘化”的趋势还普遍存在。一方面，是由于党管媒体，各主要媒体由共产党的一级组织直接主办或主管，都成为政治宣传的工具，以党代政，以党代报的现象比较普遍，这都极大程度地影响着媒体正常功用的发挥。另一方面，随着市场经济的侵入，媒体的角色、功能也日益市场化、经济化，他们也需要考虑生存危机，追求短期高效益是商业化背景下媒体无法回避的。在媒体尚未在农村传媒市场找到社会效益和经济效益的最佳结合点，媒体不会、也不可能花费昂贵的代价冒险抢占农村市场［26］。因此多偏向于掌握着消费话语权、管理话语权、知识话语权和时尚话语权的人群，即拥有较强消费能力或(和)一定经济政治权力的精英(至少接近这个社会阶层)，而占人口绝大多数的底层人群则被有意无意的“弱势化”和“边缘化”了。当然，农村、城市社区基础设施建设的缺乏也是诱导媒体功能无法彰显的重要原因。工业和信息化部发布的统计数据显示，截至2009年6月，我国电话用户总数达到10．25亿户，普及率达80%以上，电视机的普及率更高。但是由于受到经济条件的限制和基础设施建设的不完善，农村地区有线电视用户还有待进一步推广，网络的普及和应用的增长也主要发生在城市，网络用户中农林牧副渔水利业生产人员仅占用户总数的很少一部分，用户是农民的则少之又少，这都极大束缚着媒体对民生的关注，以及农民认知政策、信息的渠道。

可见，民生问题是一项系统工程，不仅需要政府从制度层面给予保障，同时，也要整合社会各方力量。胡锦涛同志在十七大报告中也指出，“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面”。

三、展望:改善民生的内部制度重构和外部变量整合

(一)制度安排体系内的机制重构

首先，收入分配制度调整。十七大报告指出，“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”特别是当前城乡收入差距的拉大，基于制度激励角度的考虑，必须要对收入进行再分配，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，旨在顾全最广大民众的根本利益，旨在调动社会成员积极性、主动性、创造性的充分发挥。同时，还要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。宗旨是要保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。

其次，社会保障制度。社会保障制度是相关社会制度的功能受到损害之后，用以保障民众得以生存的最后屏障，是社会资源合理流转遭遇失败时，赖以发挥事后救济作用的可靠制度。由于自建国以来，我国社会的改革变迁使原有的国家保障制度、企业保障制度和农村集体保障制度名存实亡，必须要建立新型社会保障制度体系，应当涵盖社会保险、社会救助、社会福利、医疗保障、军人保障等等。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。同时应健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难。解决民生问题的关键在于政府。当代民生问题的实质，是人民政府框架下的发展观念、具体制度和应对机制问题。有学者曾提出，当前我国社会开始由生存型向发展型转变［27］，因此，更多地应该由经济建设型政府向公共服务型政府转变。特别是当前民生问题出现的一系列困窘，很大程度上都与政府管理体制有关。无论是社会管理领域的“缺位”，还是行政作为中的“失职”，以及相应制度安排贯彻不力(教育制度改革、就业制度完善、医疗保障制度改进)等等，都对民主化进程构成了障碍，造成了威胁。而这与“执政为民”政府为政宗旨也有很大差距，因此，必须要对政府管理体制进行改革，提高政府行政效率，加强法制监督，规范政府行为。同时，由于政府管理过程中出现的一些问题，一定程度上还与当前的政绩评估体系有关。政府绩效评估制度是衡量政府部门和政府官员工作能力和工作效果的标准体系，单纯地依靠完成任务的程度或者数量作为政绩依据，不仅是不全面的，也会诱导新的问题，因此必须要进行改善。一是扩大参与政绩考核的主体，更多地从民意角度出发说明政绩，才可靠、真实，而不能单纯依靠领导者的“一面之词”;二是分解和细化政绩考核的内容，不能单纯依靠数量说明问题，质量和效率往往才是说明问题的关键;三是科学的政绩考核方法，即要对被考察者进行全方位、多层面的调查分析，综合评价，体现政绩，这才是保证政绩体现本质的依据。

(二)制度安排体系外的变量整合

首先，大力发展生产力，加大对民生问题的经济投入。改善民生，建构和谐社会的关键在于解放和发展生产力。邓小平曾经说过:“发展才是硬道理”。只有经济发展了，才能为解决关切人民切身利益的问题奠定雄厚的物质基础。特别是民生的生存领域，需要生产力的极大发展，方能为政府的支民、惠民政策提供经济基石。目前我国的经济总量绝对值最然较高，但人均量偏低，结构也不尽合理，增长方式还是以粗放型为主，发展的总体水平不高，特别是城乡二元格局，带来的诸如收入差距的两极分化，农民向城市大量涌入引发的社会稳定问题，以及户籍制度改革相对滞后造成的权利不平等等，这些都极大程度地影响着相关民生的有效缓解。针对当前由于民生问题而滋生出的内部矛盾，必须要继续坚持以经济建设为中心，调整经济结构，转变增长方式，依靠国内和国外两个市场和两种手段，处理好速度、质量和效益，投资、消费和出口，以及人口、资源和环境之间的关系，尽最大努力把经济发展好。在经济发展的基础上，加大对民生问题的关注力度和投入力度。毕竟当前民生场域出现众多问题，还是由于财政投入不够而造成的，如教育领域的城乡差距，医疗保障领域的“看病难、看病贵”问题，以及就业方面的空间相对狭小等等。当然财政投入需要发挥政府的主导和先锋作用，需要政府在政策导向以及制度畅行中具体实践，但是，政府的财政能力还要兼顾其他，单纯依靠政府一方力量是不行的，还需要整合社会各方，吸引各方财力共渡难关。

其次，加快法治化进程，保障民生制度的畅行。邓小平同志曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。民生场域中出现的权利不平等现象、收入分配不公平、行政管理者的不法作为等等，都在一定程度上对现行民主化、制度化进程提出挑战，要求加快法治化进程。因为通过法治化路径，一是有效地消除行政管理体制改革中人治因素的影响。由于受封建思想观念的影响，当前在我国行政管理岗位的人事中，还广泛存在一种“官本位”、带有很大人治色彩的行为作风，这严重影响着行政公平和效率，以及有关民生利益的信息反馈，引发民生问题越集越深，一旦超过限度则会社会混乱。法治化途径可以对行政管理者的行为进行有效规约和惩处，保障群众的生存权和发展权。二是真正维护、保障公民、法人和其他组织的合法权利与利益，实现社会的公平与正义。三是规范行政权力的运作，制约权力的扩张和滥用，监督权力的行使，防止行政权力的乱作为和不作为。四是为民生制度畅行保驾护航，对有损有害民生利益的言行，给予严厉的惩处。

再次，加强素质化教育，实现民生权益的自我维护。霍布豪斯说过:“巨大的变革不是由观念单独引起的，但是没有观念就不会发生变革”。众所周知，民生问题的有效化解，与民众的自我觉醒意识也是分不开的。所谓素质化教育，就是要实现国民在身体素质、政治素质、文化素质、道德素质、法律素质等等水平的普遍提高。当前民生问题存在着众多“解不断、理还乱”的困境，一定程度还是与我国的教育理念，以及文化底蕴有着重大关系。民众不懂得在中国这一体制下，自己才是主人，可以勇敢地去运用自身所拥有的权利维护权益，从而导致很多有关民生的问题长期滞留，最终引发社会危机。当然，不可否认，我国教育体制自改革开放以来发生巨大变化，推动着民众素质和教育水平的极大提高。但是由于封建遗留因素的影响，还有我国教育制度还处于一个“生长”阶段，因此，具备素质化教育水准的公民还有待进一步发展和培养。文化也是制度存在和正常运转的基础，兰德斯在《国富国穷》中也指出:“如果说我们能从经济发展史学到什么东西，那就是文化会使局面几乎完全不一样(在这一点上，马克斯·韦伯是正确的)。”但是当前我国教育体制还存在着这样或那样的问题，如资金投入不够、教育不公平、素质教育有待进一步发展等等，都对民主化、制度化进程构成障碍。

特别是随着现代社会的发展，人们的权利和利益意识增强，开始用各种方式表达自己的利益诉求，反映自己的意见、要求和建议，表达自己的不满，这样有利于及时将矛盾消灭在萌芽状态，避免给和谐社会的构建带来不利因素。素质化教育有利于公民及时地反映民生问题，政府关注民生问题，社会共同积聚力量改善民生，为国家和社会的发展驻足马力。如果民众素质教育不能跟进社会发展的步伐，也必将会拖整个国家发展的后腿。同时，也要畅通民众利益诉求表达渠道，是促进社会和谐的“安全阀”和削减社会不满情绪的“泄洪器”。坚持领导干部联系基层制度，定期开展接访、下访和蹲点调查，倾听群众呼声，关心百姓疾苦，为群众解决实际困难。同时，要建立和完善相关制度，以制度的刚力来保证人们利益诉求渠道的畅通。

最后，发挥政府主导，集结各方合力。解决民生问题的关键在于政府。当代民生问题的实质，是人民政府框架下的发展观念、具体制度和应对机制问题。政府过程中的唯经济论，以及政府实践中忽视社会均衡发展，是导致当前民生问题显性化的重要因素。因此，作为政府，必须要转变观念，由“管制型”政府向“服务型”政府转变，实现经济、政治、文化、社会的一体发展，民生问题方能不断化解。同时，由于政府运作过程，相应制度层面的缺陷，导致民生矛盾凸显，如收入分配制度、社会保障制度、政绩评估制度等等，对于此，必须要在实践中，逐步完善，方能化解民生冲突。再者，面对社会发展过程中，随时可能出现的紧急情况，作为领导者和决策者，必须要建立相应的应对机制，方能以不变应万变，不致于懈怠“关乎民情、体于民意”的情况。

同时，民生问题的化解，是一项系统工程、长期工程，需要发挥社会各方面的力量，共同努力，才能完成。无论是从生产力要素，还是从政府主导，以及制度完善，都是外部嵌量，但是，事物发展的根本动力在于其自身，如果单单依靠外部力量，是无法解决实质性问题的，民生问题也是如此。其有效化解，外部因素只是激活作用，根本的是要发展其内部张力，要依赖于人民自身，去发展自我、完善自我。当然，由于我国国情和民情的特殊性，发掘民生的内在张力的同时，还需要社会各方力量的大力支持和帮助，才能实现民生问题的解决。政府在其中起主导作用，但是其力量还是很有限的，只有更多地发挥各组织、团体、企业等社会力量，才能形成一个庞大的发展网络，推动民生问题化解，为和谐社会构建奠定基石。

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