制约陕西民办高等教育发展的政策歧视与措施建议

张 燕

(西安外事学院 民办教育研究所,陕西 西安 710077)

制约陕西民办高等教育发展的政策歧视与措施建议

张 燕

(西安外事学院 民办教育研究所,陕西 西安 710077)

民办教育政策是推动陕西民办高等教育发展的重要保障。当前受国家有关政策的制约,地方政府的民办教育政策趋向于保守求稳。与此同时,歧视民办教育的传统观念根深蒂固，再加上民办学校自身发展的脆弱性和不稳定性,致使陕西民办教育在专业设置、招生、学费、职称评审以及社会保险等方面仍然存在着政策歧视和政策缺位现象。为此,必须进一步健全和完善相关配套制度,加大扶持与奖励力度;清理并纠正各类歧视政策,保障办学自主权;提高认识,为民办教育的发展创造良好的舆论环境;强化民办高校内涵建设,走特色化发展道路。

民办高等教育;民办高校；陕西省；政策歧视

改革开放以来,陕西民办教育顺应现代化建设和人民群众的多样化教育需求,得到迅速发展。截至2012年4月24日,陕西全省有民办高校18所(不含独立学院),其中本科8所,高职10所,万人以上规模9所,在校学生近30万人。[1]陕西民办高等教育之所以能取得今天的成绩,成为陕西教育事业的一个知名品牌,政策和法规起到了重要的促进与保障作用,这是陕西民办教育可持续发展的坚实基础。

但是,近年来陕西民办高等教育由于受到相关具体政策的制约,在发展中也遇到了新的困难,出现了新的问题。全国现有民办普通高校403所,①其中前七位是广东(32所)、山东(26所)、福建(26所)、河南(26所)、江苏(25所)、安徽(20所)和陕西(18所),②陕西省已由七年前的第二位降到了第七位,与第一位的广东相差14所。2006年～2010年四年内全国民办高校增加77所,年平均增长19.25所,而陕西省没有增加一所。现在全国有独立学院322所,陕西省有12所,与山东并列排在第10位。③在国家出台《独立学院设置与管理暂行规定》,将独立学院明确定性为实施本科高等学历教育的民办高校后,陕西省原具有8所民办本科院校在全国排名第一的优势也将失去。陕西民办高等教育出现的这种由于具体政策影响而带来的新变化,在全国有很强的代表性。这说明我国目前的民办教育政策必须与时俱进,否则势必会减缓民办高等教育发展的良好势头,抹杀民办高校体制和机制的内在活力。

一、陕西省民办教育政策及落实存在的问题

自2006年以来,陕西民办教育界普遍感到办学压力越来越大,许多问题悬而未决,人们对民办教育未来的发展前景产生了困惑。鉴于外省一些民办学校和教育集团陆续倒闭以及发生学生群体事件,导致陕西省地方政府的态度也由此发生了变化,原本支持、开放的力度明显减弱。目前,针对民办高校的歧视政策依然存在,制约了陕西民办高等教育的进一步发展。概括起来,主要表现在以下四个方面。

1.限制专业设置自主权。《民办教育促进法》第五条规定:“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十二条规定:“实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校,可以按照办学宗旨和培养目标,自行设置专业、开设课程,自主选用教材。但是,民办学校应当将其所设置的专业、开设的课程、选用的教材报审批机关备案。”上述规定表明,民办高校“自行设置专业”是“办学自主权”的组成部分,设置专业、开设课程、选用教材只需向上级审批机关“备案”即可。

但是,在《教育部办公厅关于进一步加强和改进高等学校本科专业备案和审批管理工作的通知》(教高厅〔2007〕2号)下发之后,陕西省教育厅随即发布了《关于做好我省普通高等学校专业结构调整与建设的若干意见》(陕教高〔2007〕69号),要求民办高校在专业设置方面按照“各高等学校申请增设或调整专业——省高校专业设置专家组评议——省教育厅发文批复”的程序进行。此外,在专业设置数量上也与公办高校一致,“新建本科院校首批设置的本科专业原则上不超过6个,举办本科教育未满三年(含三年)的本科院校,年度增设专业数一般不超过5个,且不得增设《目录》外专业。其他高等学校年度增设专业数一般不超过3个”。

由此可见,在专业设置方面,陕西省教育主管部门对民办高校的程序要求、标准要求、数量要求与公办高校保持高度一致,这与《民办教育促进法》及《实施条例》中规定的“自行设置专业”、“备案”的原则不符。专业设置上的严格程序要求和数量要求,限制了民办高校的办学自主权和规模发展,约束了民办高校面向市场自主选择专业的机制活力。

2.招生政策缺乏灵活性。生源是民办高校发展的生命线。因此,招生政策合理与否,对民办高校的发展至关重要。2008年1月15日,中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅发布了《关于加强和改进民办高等学校党的建设和规范管理的若干意见》(陕办发〔2008〕3号),其中在第四条“依法规范民办高校办学行为和内部管理”中对民办学校招生工作作了严格规定,也明确要求“严格规范招生行为”。

2010年4月2日,陕西省教育厅依据国家和省委、省政府的法规文件精神,出台了《关于做好2010年民办高等学校、独立学院招生工作的通知》(陕教民〔2010〕11号),明确规定:“各校应严格执行教育部普通高等院校招生工作规定,一律纳入全国普通高等学校统一考试招生体制内管理。未经批准,不得擅自变更招生计划”;“必须严格按照国家招生规定和程序招收学生,对纳入国家计划、经省级招生部门统一录取的学生发放录取通知书,对录取的非学历教育学生发放学习通知书”;“各校要认真填写《陕西省民办高校、独立学院招生广告和简章备案表》,在招生广告和简章发布前到教育厅民办教育处办理备案手续,未经备案的招生广告和简章,一律不得发布。学校法人对招生广告和简章内容负责”。

从法规文本和具体执行措施来看,陕西省民办高校的招生管理政策,比公办高校的管理政策更加严格,除程序管理、计划管理之外,更根据国家文件精神增加了简章管理、录取通知书管理和招生人员身份管理等内容。另外在招生录取过程中,也存在许多未见诸文件的隐性歧视,例如在招生计划的分配上,要求民办高校与公办高校一样执行“地方保护主义”政策。

3.学费政策趋向保守。民办学校是利用非国家财政性收费面向社会和市场举办教育活动的，学费收入是其最基本和最主要的经费来源。但长期以来,省级地方政府的学费政策趋向保守稳定,“省级政府的价格部门把民办高校的收费标准与公办高校收费标准一视同仁,表面上公平对待,实质上却忽略了民办高校主要是以学费收入来开展办学活动的事实”。[1]

2006年8月11日,陕西省教育厅、陕西省物价局和陕西省财政厅联合下发了《关于加强我省高校收费管理工作有关问题的通知》(陕教资〔2006〕53号)。为进一步规范陕西省高校收费行为,2007年7月18日,陕西省物价局、陕西省教育厅根据上述文件,又下发了《关于核定我省独立学院和民办普通高校2007年新增本科专业学费标准的通知》(陕价行发〔2007〕101号),核定了陕西省西安交通大学城市学院等11所独立学院和西安翻译学院等5所民办普通高校2007年新增本科专业的学费标准,即原则上文法财经类每生每学年最高不超过8 500元,理工外语类、艺术类分别不超过10 000元和12 000元，各院校可根据办学实际适当下浮。2010年,陕西省价格管理部门对民办高校的学费标准进行批复,仍然没有批准各高校要求增加学费的诉求,而是继续执行2005年确定的标准。直到2011年4月25日,陕西省物价局下发《关于我省民办普通高校收费标准等有关问题的通知》(陕价行发〔2011〕50号),才调整了民办高校的收费标准:“从2011年秋季开学起,我省民办普通高校招收的计划内学生最高学费标准为:高职生文法财经类、理工外语类、艺术类分别为每生每学年7 000元、8 000元和12 000元;本科生文法财经类、理工外语类、艺术类分别为每生每学年10 000元、12 000元和15 000元。”同时明确，民办普通高校学费继续实行最高限价控制政策。

民办高校是利用非国家财政性经费办学,依托市场自筹资金、自负盈亏办学,没有得到国家任何的直接经费支持。特别是在通货膨胀、物价上涨、办学成本急剧提高的现实环境中,如果不在学费标准的审批方式和程序上取得突破,必将对民办高校的健康运行产生消极影响。[2]

4.教职工相关政策的不公平。其主要体现在养老保险政策和职称评定政策上。

(1)养老保险政策。《民办教育促进法》第三十条规定:“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费。”据此，《陕西省民办教育促进条例》在其第十三条中规定:“民办学校教职工与公办学校教职工具有同等的法律地位,在资格认定、职称评定、岗位聘用、业务培训、教龄和工龄计算等方面,应当与公办学校的教职工同等对待。县级以上人民政府应当采取措施,推进民办学校教师与公办学校教师之间的双向流动,并参照同级同类公办学校的项目和标准,将民办学校专职教职工纳入社会保险范围。”其中,明确规定对民办学校教职工参加社会保险的项目和标准是参照“同级同类公办学校的项目和标准”。

在实际缴纳养老保险的过程中,陕西省对民办高校教职工的养老保险,是按照民办非企业单位的定性而不是按照事业单位的定性来建立账户的。

陕西省事业单位的养老金保险政策执行的是1995年9月21日发布的《陕西省人民政府关于颁发省级机关和事业单位养老保险费用统筹试行方案的通知》(陕政发〔1995〕72号)及《陕西省省级机关和事业单位养老保险费用统筹试行方案》。截至目前，陕西全省机关和事业单位人员养老保险费标准已达36%,其中28%为单位缴费,8%为个人缴费。[3]陕西省民办非企业单位职工基本养老金保险执行的是《陕西省城镇企业职工基本养老保险条例》(1998年8月22日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过,1998年8月22日公布施行)，其中第九条规定：“基本养老保险费由企业和职工个人共同负担：企业按本企业职工上年度月平均工资总额的20%缴纳；职工按本人上年度月平均工资收入的4%缴纳，从1998年起，职工个人缴费比例每年提高一个百分点，直至8%。”截至目前，陕西省民办高校养老保险缴费标准为28%,其中20%为单位缴费,8%为个人缴费。

与事业单位人员养老保险费标准相比较,陕西民办高校教职工养老保险费标准减少了8个百分点,其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师少40%以上。退休待遇上与公办学校教师的巨大差别,使不少教师对在民办学校任教缺乏信心,有的教师就明确表示心理上没有安全感,严重影响了师资队伍的长期稳定。造成这一问题的根源在于民办学校的基本定位问题,即到底属于“事业单位”还是“民办非企业单位”。

(2)职称评定政策。目前陕西省民办高校教师系列职务任职资格的评审政策,是按照《陕西省高等学校教师职务评审工作实施办法(试行)》(陕人发〔2003〕83号)的规定和《陕西省教育厅关于2003年度高等学校、中等职业学校、中小学教师系列、工程实验系列职称评审工作有关事项安排的通知》(陕教师〔2003〕89号)的有关规定执行。其中明确规定:“民办高校教师职称评定纳入省级高校教师职称评定工作范围,参照同级同类公办高校教师评聘办法和有关政策规定执行。请各民办高校严格按照文件要求督促本校教师参加省教育系列高级评审委员会统一组织评定,报经省职改办批准。凡未经省职改办同意组织评定的教师职称,在全省范围内一律不予认可。”

从上述政策规定上看,与《民办教育促进法》没有相抵触之处,存在的问题主要还是在执行操作层面:例如陕西省民办高校教职工在向省主管部门上报教师评审材料时,主管部门要求民办高校除提供教师本人身份证明、学历证明、申报材料和成果原件等,还要求提供人才中心档案托管证明、与本单位签订的用工合同以及与原公办单位解除劳动关系的证明。这三点要求是被口头告知,并无文字通知,但是在执行过程中几乎不能通融,特别是对申报高级职称者要求更加严格。个别教师因为原单位已经解体,无法出具本人与原单位解除劳动关系的证明,导致无法正常参加评审。

陕西省目前有8所民办本科高校,在新升格后省教育厅根据学校申请,批复同意学校具有助教评审权。2009年陕西已有5所本科高校具有学士学位评审权,有关学校多次向主管部门申请讲师评审权,但是至今主管部门没有任何回复。

二、不公平待遇产生的原因分析

深究不公平待遇现象的原因,笔者认为主要是如下四个因素造成的。

1.国家有关民办教育政策的制约。之所以存在上述种种在专业设置、招生、学费、职称评审以及社会保险等方面的政策歧视和政策缺位,根本的原因“还在于目前在国家层面上的相关民办教育政策,没有全面贯彻《民办教育促进法》及其《实施条例》的法律精神,没有全面体现‘大力促进’的基本原则。我国行政管理的基本原则是地方服从中央,上级机关的法规政策对下级机关具有很强的强制性和示范性,如果国家有关政策屡屡表现出限制性或者模糊性倾向,那么地方政府出台的相关政策就难免存在诸多限制性和模糊性”。[1]

比如,教育部对民办学校在专业设置、招生和学费等方面的限制性政策,必然会导致地方教育主管部门对民办学校的限制性政策和歧视性待遇;又如,中央政府至今还没有设立“国家发展民办教育专项资金”和“国家发展民办教育事业专项规划”,那么,地方政府对这一政策落实不到位就是必然的。所以,“清理和纠正对民办学校的歧视政策”,重点在于清理国家教育主管部门的有关歧视政策和国家有关部委的歧视政策。歧视政策的源头不清理,地方政府对民办学校的歧视性政策和歧视性待遇就不可能彻底消除。

2.地方政府民办教育政策保守求稳,管理僵化。即使在国家统一的民办教育政策背景下,有的省级地方政府思想解放,惠泽民校民生,比如湖南、重庆、云南与上海等省市,在对民办学校事业单位的定性、设立专项资金、批准民办学校自主选拔招生以及自主设置专业等方面,均有改革性政策和创新性举措,为民办教育的发展注入了活力。但是,多数省市包括陕西省在内,尽管在民办教育发展初期出台了一系列积极鼓励的政策,但是在目前国家民办教育政策没有很大突破的背景下,在制定民办教育操作层面的法规政策方面,总体上以保守求稳为主要原则,既有支持也有限制,鼓励与歧视并存,信任与不信任并存;管理方式僵化,服务意识淡薄。原本一些民办学校可以自己处理的“小事”,如招生计划、专业设置与收费标准等,教育行政部门不仅要管,而且管得太多、太细。这不仅制约了民办学校办学的自主性,还束缚了民办学校机制的灵活性,使民办学校的办学优势得不到充分展示。这些不正确的认识和做法在一定程度上影响了《民办教育促进法》的实施效果。

陕西省一些政府部门的工作人员,对民办学校的管理体制和运行机制的特殊性认识不足,忽视了民办学校的非公有性质,往往根据公办学校的利益所在和竞争需要,要么简单理解民办学校与公办学校法律地位平等与一视同仁,对两类学校往往按照同样的管理形式、内容、方法和手段等对待，或在办学条件设置、招生政策制定、专业设置核准与收费标准制定等方面,忽视民办学校的特点,在“表面平等”之下,蕴含着深刻的实质上的不平等;要么对于有些管理政策民办学校应该与公办学校一视同仁的,却又区别对待、另眼相看、隐含歧视。总之,还没有真正体现分类指导、分类管理、服务学校、积极促进的原则精神。

3.歧视民办教育的传统观念根深蒂固。不可否认,在长期“一大二公”、“公办为上、民办为下”的文化传统影响下,社会各界包括政府公务员在内,对民办教育的认可度比较有限,忽视、轻视甚至歧视民办学校的现象屡屡出现。对民办教育属于社会主义教育事业重要组成部分的认识,许多人仍然停留在口头与理论上,在实际操作中往往将公、民办学校两样对待。边缘化、非主流化民办学校的隐性社会心理和舆论氛围始终存在。另外,由于民办学校的办学经费主要依靠学费、滚动积累和银行贷款,并没有真正从社会非公资金中筹集到足额的经费,经济基础较弱。在办学过程中,由于配套的鼓励扶持政策并没有真正落实,导致社会各界的参与度、支持度仍然十分有限。

4.民办学校自身发展的脆弱性和不稳定性。民办教育由于发展时间较短,基础薄弱、经验缺乏、积淀不够,导致学校自身在建设和发展中也容易出现各种稳定和质量问题。民办学校要在既符合教育规律又符合市场规律的双重选择中,寻求到最佳平衡点。民办学校脆弱、不稳定、抗风险能力较差和社会声誉较低的现状,也会导致政府部门对民办学校心存疑虑,不得不采取严格管理、严格监控的管理政策和措施,歧视与不公平现象也由此衍生。

三、促进陕西民办高等教育发展的建议

综上,笔者拟提出以下四条建议,以促进陕西省民办高等教育的发展。

1.完善配套制度,加大扶持与奖励力度。目前,我国已经初步建立民办高等教育的法律、法规和政策体系,但是根据现实形势发展的需要,这些政策还必须进一步健全和完善。比如对取得合理回报的具体操作办法、学校的企事业性质、资产管理以及教学评估等方面,应尽快出台一系列更细化、更具操作性的分类配套政策,支持和促进民办高等教育的进一步发展。

各级政府要按照“积极鼓励,大力扶持,加强管理,正确引导”的方针,继续支持民办教育的发展,加大扶持与奖励的力度。政府应当通过财政专项拨款、接纳社会慈善捐款等办法设立民办教育发展专项资金,用于资助民办教育的发展,奖励办学成绩突出的集体和个人。同时,将非营利性民办高校的教师工资,按照学校所招收的国家计划内学生人数的多少,按一定比例纳入国家财政性补贴的范畴。此类教师的社会保险也应纳入事业单位标准范畴。

2.清理并纠正各类歧视政策,保障办学自主权。根据《纲要》精神,各级管理部门要自行清理各部门的政策文件,凡不适用于民办教育或歧视民办教育的都要加以废除或修改。

保障民办学校的办学自主权,首先,要保障学校的招生自主权。招生制度的改革主要涉及招生计划和招生办法两个方面。从招生计划上讲,一个学校招生的多少,应该按照学校的实际条件,确定与学生人数相匹配的招生比例。招生计划增量部分应积极投向办学条件好、管理规范的民办学校,形成招生计划激励学校发展的机制。在招生方法上,应该给予民办学校充分的自主权,给学校和学生一个充分的选择权。

其次,要保障学校的专业设置自主权。民办教育是社会公众在教育资源短缺背景下自主选择的结果。民办学校是适应市场经济需要自主办学的产物,自主性、灵活性、个性化是民办学校的鲜明特征。但是,目前针对民办高校的学科专业设置政策,却在很大程度上制约着民办高校的办学方向和办学特色。民办高校设置学科专业应该是其自身根据对市场需求状况的调研判断后所作出的独立选择,并且独立承担学科专业设置所带来的经济风险和就业风险。市场是唯一的参照标准,也是最终的评价尺度。

第三,要保障学校的收费自主权。当前民办学校的收费机制往往千篇一律,所以学校投入的积极性就不高。因此,政府应该赋予民办学校更多的收费自主权,而不是像对待公办学校一样强制规定。毕竟公办学校有政府大量的财政经费补助,而民办学校没有;而且民办学校说到底是一个市场的产物,应该更多地按照市场的规律去运作。所以,民办学校的收费标准应该按照实际成本和教学质量,按照投入的多少来核定,放开民办学校收费,让市场自行调节。

3.提高认识,积极宣传。要积极宣传民办教育在国家政治、经济、文化与教育等领域所处的重要地位和不可替代的作用,宣传民办学校已取得的骄人业绩和对社会作出的突出贡献,为民办教育的发展创造良好的舆论环境。改变社会对民办学校的偏见,增强社会各界投资民办教育、支持民办教育的力度。

4.强化民办高校内涵建设,走特色化发展道路。教育质量是学校的生命线。民办高校要想赢得良好的社会声誉,获得更多的政策支持,加强自身建设是重要前提。为此,当前民办高校在注重规模建设的同时,更应脚踏实地地从加强内部管理做起,提高办学质量,以学科专业建设为核心,进一步强化内涵建设,特别应当以专业规划为指导,以质量工程建设为抓手,加大力度开展特色学科与特色专业建设,主动适应地区经济文化建设需要,优化学科专业结构。

注释：

① 《民办普通高校名单》，教育部网站http://www.moe.edu.cn/ewebeditor/uploadfile/20101019095420800.xls，其中有2所为民办成人高校,分别为上海工商学院和广东新华教育学院，见《民办成人高校名单》，教育部网站http://www.moe.edu.cn/ewebeditor/uploadfile/20101019095430788.xls，截至2012年4月24日。

② 其他为北京10所,河北16所,山西7所,内蒙6所,辽宁16所,吉林5所,黑龙江8所,上海16所,浙江13所,安徽17所,江西13所,湖北11所,湖南15所,广西12所,海南6所,重庆9所,四川11所,贵州1所,云南10所,甘肃1所,宁夏2所以及新疆3所。

③ 《独立学院名单》，教育部网站http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_271/201010/109693.html，截至2111年3月7日。

[1] 教育部批准的高等学校名单、新批准的学校名单[EB/OL].[2012-05-02].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_634/201205/135137.html.

[2] 黄藤.民办高等教育可持续发展的政策演进:必须坚持开放性原则[J].浙江树人大学学报,2011(2):1-7.

[3] 省级事业单位提高养老保险缴费标准个人比例不变[EB/OL].(2009-12-29).[2011-11-21].http://www.shaanxihrss.gov.cn/Html/2009-12-29/083154.Html.

(责任编辑毛红霞)

Discriminatory Policy in Restricting the Development Non-governmentalHigher Education in Shaanxi and Its Countermeasures

ZHANG Yan

(Non-governmentalEducationInstituteofXi’anInternationalUniversity,Xi’an,Shaanxi, 710077,China)

Non-governmental education policy is the important guarantee for promoting the development of Shaanxi’s non-governmental higher education. Constrained by the relevant state policies, local government policies on non-governmental education tend to be conservative and wanted stability. At the same time, the concept of discrimination in non-governmental education and its vulnerability and instability have resulted in policy discrimination and absence of policy in subject setting, enrollment, tuition, job evaluation, social security and so on. Thus, it is necessary to improve the relevant system and increase the effort for support and reward; cleaning up and correcting those discriminatory policies to protect the autonomous management; raising awareness to create a favorable public opinion environment; strengthening the content construction of non-governmental institutions of higher learning so as to take a characteristic development path.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; Shaanxi; discriminatory policy

2011-12-09；

2012-05-02

张 燕(1980- ),女,福建莆田人,助理研究员,研究方向:民办高等教育。

G648.7

A

1671-2714(2012)03-0015-06

10.3969/j.issn.1671-2714.2012.03.003