服务型政府目标下的行政效率建设

解慧娟，魏海英

（1.兰州商学院 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000；2.兰州大学 数学与统计学院，甘肃 兰州 730000）

服务型政府目标下的行政效率建设

解慧娟，魏海英

（1.兰州商学院 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000；2.兰州大学 数学与统计学院，甘肃 兰州 730000）

服务型政府建设是我国行政改革的重要内容。而行政效率是服务型政府的要求和保障。目前由于职能转变不到位、行政垄断以及监督制约机制缺乏等原因，导致我国政府行政效率相对低下。而要进一步提升行政效率，政府必须以服务型政府建设为目标，构建积极的行政文化，完善行政运行机制并不断进行管理创新。

服务型政府；行政效率

服务型政府是将为公众服务作为其核心价值的政府治理模式。行政效能是服务型政府的重要内涵之一。而且，随着社会主义市场经济的不断完善、非政府组织的快速发展和公民民主意识的增强，社会公众对现代政府办事效能提出了越来越高的要求。如何促进政府办事效能就成为当前服务型政府建设面临的紧迫任务。

一、行政效率是服务性政府的要求和保障

政府作为公共管理的重要主体，作为公共物品的主要提供者，作为公共精神和公共价值的体现者，其办事效率的高低直接影响着公共利益的实现程度、公众的信任和社会的福利水平。乔治·弗雷德里克森曾指出：“效率——尽可能地利用已有的金钱实现更大的公共利益——是公共行政实践的理论基础。”[1]政府效率与一般意义上的效率（投入产出比率关系）相比，其更加强调社会效益和社会价值，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”[2]。

效率是优质服务的内在要求之一。服务是一种无形商品，这种无形商品是以一种过程的方式提供的，这种过程，无论形式和内容都以时间为重要的参照系，即在既定时间，高效地完成既定的工作程序。对服务率能的要求，一般体现在周到、全面、耐心、细致、快捷、准确等几个关键的方面。心理学认为，由于人的生命时间的有限性，人们在现实生活中要贯彻最简单原则、最小代价原则和最小努力原则。能否最大限度的节约时间资源，就成了评价政府公共服务优劣的标准之一。西方的麦当劳就把快捷服务作为本企业取得市场竞争优势的核心竞争力之一。

服务型政府必然要追求高效率。一方面，提高政府办事效率是建设服务型政府的主要目标。服务型政府各项职能都必须以追求率能为目标。只有较高的效率才可能实现公共利益最大化，才能努力满足公众不断增长的各种需求，解决公众紧迫的公共需求问题。另一方面，提升办事效能是政府合法性的客观要求。政府权力来自公众授予，于是公共权力的行使要以高效率的服务公众为准则，否则，政府合法性就会受到质疑。政府工作要得到公众的信任和支持，就必须提供高效、快捷、方便的服务。同时，提高行政效率也是政府应对国内外挑战的迫切需要。在经济全球化和日益激烈的国际竞争中，政府将扮演着非常重要的角色。也就是说，当今国际竞争的关键是包含政府效率在内的政府效能竞争力。虽然过多干预的政府难免失败，但世界各国的发展证明经济的快速发展必须有一个有效的政府。当今发达国家在国际社会中处于优势地位与其较高的政府效率有着直接关联。

二、目前政府行政效率较低的原因分析

改革开放中，为了适应市场经济发展的需要和迎接国际方面的挑战，中国政府努力提高自身的行政效率，平均改进速度达到了12.1%。[3]但是，与西方发达国家公共行政效率和私营组织相比，我国政府的行政效率依然较低。目前我国政府办事效率较低的原因主要有：

（一）政府服务理念缺失、服务职能错位

服务是建设服务型政府的主要职责和本质所在。然而在现实中，服务型政府理念的确立却是一个非常艰难的过程。一些行政人员服务意识、公仆意识淡化，信仰缺失，不能在工作中坚持以人为本理念，也没有真正从公共利益的角度出发考虑问题，导致政府的服务水平和质量降低。管制型的政府模式尚未彻底扭转，政府的角色定位尚未根本转变。我国政府部门职能“错位”、“越位”和“不到位”的现象仍大量存在，导致公共物品和服务供给短缺和分布不均等，企业非正式支出增加，政府效率相对较低。例如，教育、医疗、养老、环境保护是政府应该发挥重要职能的核心公共领域，但政府并没有把公共财政资源尽可能地投向这些领域。2007年，在政府财政总支出中，教育支出占14.3%，社会保障与就业支出占10.9%，医疗卫生支出占4.0%，环境保护支出占2.0%，四项支出共占31.2%，不到1/3。[4]可见政府职能仍未实现根本转变。

之所以政府效率不尽如人意，客观上讲，与投入不够有很大关系。市场经济时代的经济资源决定着办事效率，投入不够就必然相互推诿，就必定捉襟见肘，就肯定左右为难。这一切仅靠转变政府职能和加强机关作风建设都是不可能见效的。

（二）政府的行政垄断，导致行政成本居高、效率较低

政府与企业最大的区别在于政府具有天然的垄断性。这种特性使得政府缺乏竞争压力，缺少效率意识和提高服务水平的内在动力，从而使其成为预算最大化者，导致成本高效率低。据统计，我国行政预算支出从1978年的52.9亿元增加到2007年的8514.24亿元，绝对值增长了160多倍。2008年中国的行政支出占财政总支出的20.4%，占当年GDP总额的4.22%。[5]较高的行政成本，导致机构重叠，办事障碍多，行政效率低，直接影响政府的行政效率和社会公共利益的实现，影响公众对政府的信任和支持。

（三）政府行为缺乏有效监督约束，制约办事效率提高

监督和约束是促使政府部门提高效率的重要途径。只有有效的监督约束，才能防止政府权力滥用和腐败现象的发生。可是我国目前的权力监督仍局限于内部监督，忽视了外部监督。而且由于政府部门产出难以测定和对信息的垄断，导致公众无法做到对其进行充分、有效的监督和约束。再加上政府绩效评价体系不健全，机关工作缺乏一套有效地评价标准，干多干少一个样，甚至干与不干一个样，多一事不如少一事，缺乏主动精神，下级应付上级等不良机关作风仍有市场，进而导致机关办事效率比较低下。

三、服务型政府视角下提高行政效率的建议

（一）以服务型政府建设为目标，提升工作效率

在市场经济高度发展的当代社会，政府组织是克服市场失灵和推动经济持续稳定增长的重要力量，也是维护社会公平和促进社会发展的主要推动者。20世纪80年代以来，不确定的国际环境、信息化全球化以及国内财政压力，使得各国政府改革势在必行，中国也不例外。新公共管理理论的影响和市场经济的进一步发展，客观要求我国政府模式的根本转变，即从传统管制型政府向现代服务型政府转变。公共服务是服务型政府的主要职能，公众对公共物品及公共服务的强大需求和降低行政成本的要求，实现少花钱多办事的政府目标，客观需要政府降低行政运作成本，提升工作效率，灵活高效为公众提供优质服务。

（二）以构建积极的行政文化为依托，激发提高效率的动力

1.弘扬先进的行政文化，提升政府效率

公共行政文化是社会文化在行政领域中表现出来的一种特殊的文化形式，是在行政实践活动基础上形成的一个复合的整体，包括人们对行政活动和行政关系的态度、信念、情感和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政观念、行政传统和行政习惯等。[6]行政文化作为公共管理之魂，是提高行政效率的内在动力。组织文化能使组织管理变得更加容易和富有成效。积极的行政文化对个体和组织具有特殊的引导激励和规范约束功能，使人朝着所期望的目标努力，不断强化效率意识和服务意识，提升政府的行政能力。

2.培育公共精神，激发机关工作活力

行政价值和公共精神是行政组织具有强烈凝聚力和整合力的基础，是提高行政效率的精神动力。正如乔治·弗来德里克森所说：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[1]在我国建设服务型政府的核心内容就是公共服务。“政府及其各级政府官员不是社会主人，而是社会仆人，政府行为本质上都是服务性行为。”[7]如果政府失去了这一基本功能，其存在合法性就会受到质疑。因此，尽心尽力为人民服务，提高办事质量和办事效率，是一切行政活动的根本出发点和最终归宿。代表社会公众行使权力的行政人员必须以公共精神为根本价值选择，并根据公共利益的要求对自己的公职行为做出判断和选择。

3.增强公共行政人员的效率意识

公共行政人员要深刻理解行政效率对于国家发展和政府工作的重要性。一个低效的政府不仅不能满足公众对公共物品和公共服务的不断增长的需求，而且会使国家在日益激烈的国际竞争中无法抓住机遇迎接挑战，甚至不能保持社会的和谐稳定。政府效率的高低直接关系着国家的生存发展。

（三）以管理的改进完善保障效率的行政运行机制

行政管理的改进，应当包括科学化、民主化和法制化三个方面的内容。行政管理科学化是提高行政效率的前提和基础。要实现行政管理的科学化就要就要尊重行政管理规律，对行政管理人员进行一场精神革命，树立科学管理理念，引导自身的行政实践；完善监督机制，把政府的一切工作都纳入到科学轨道上来。民主是服务型政府的基本价值和理论基石。托马斯·杰弗逊认为，“政府必须教授人民政治智慧并培养独立的公民意识。”[8]政府效率的提速应该建立在民主的基础之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促进民主价值的不断实现。政府效率的提速必须推进行政的民主化，实现政府与公民之间的良性互动。这就需要努力提高公民的民主意识和参政议政的能力，不断拓展公民参与途径，使每个人都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念。建设服务型政府，不是政府单方面的行为，而是需要每一个公民的积极参与。实现公共利益、维护社会公平正义，要求政府廉洁自律、公开透明、负责高效，这些都离不开公民的积极参与。同时，服务型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保证，失去法律的约束，追求民主和效率的愿望就会落空。依法行政也是公共管理稳定性、规范化、公正性的重要保证，是建构负责任政府的必然要求。

（四）以管理创新为突破点，促进政府效率的持续提升

创新是发展的不竭动力，没有创新就不会有政府效率的持续提升，每一次管理范式的转换，每一次管理危机的解决，每一次管理效率的提升，都是公共管理理论和实践不断创新的结果。社会生态环境的变化是政府管理创新的现实依据。任何行政系统都不能与其社会环境分开，它作为社会发展的产物，自然要受到社会生态环境的影响。行政生态学告诉我们，一定的行政系统只有与社会环境保持有机的动态关系，才能够发展、变革、适应。当今经济全球化的发展、信息技术的变革和公民社会的兴起客观上要求政府管理模式的创新和管理理念的转变。而一个缺乏创新精神和活力的政府必然会被公众抛弃。这是社会进步发展的必然结果。政府创新对当代中国提升政府效率和竞争力有着十分重要的现实意义。只有通过政府创新，才能降低行政成本，转变政府职能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作为和寻阻现象的发生，从而最大限度的发挥政府的服务功能。

[1] [美]乔治·弗来德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003：88，13.

[2] 夏书章.行政效率研究[M].广州：中山大学出版社，1996：3.

[3] 冯 涛，李 湛.改革开放后中国政府效率改进的数量分析[J].统计与信息论坛，2010，(1)：4.

[4] 胡家勇，等.构建有效政府[M].北京：中国社会科学出版社，2010：8.

[5] 赵爱英，李晓宏.政府行政成本与绩效研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009：206.

[6] 陶学荣.公共行政管理学导论[M].北京：清华大学出版社，2005：247.

[7] 方世南.公共哲学[J].新华文摘，1999，(8)：32-35

[8] Lynton Caldwell：Administration Theories of Hamiltand Jefferson，Chicago： University of Chicago Press，1944：22-30.

Administrative Efficiency Construction Targeted by the Service- oriented Government

XIE Hui-juan, WEI Hai-ying

（1.Lanzhou University of Finance and Economics School of Marx doctrine, Lanzhou 730000, Gansu, China;2.Lanzhou University School of mathematics and statistics, Lanzhou 730000, Gansu, China）

The service-oriented government construction is an important content of China’s administrative reform.Administrative efficiency is the requirement of service type government and security. The current deficiency of function change, administrative monopoly, lack of supervision mechanism and other reasons led to the administrative efficiency of our government is relatively low. To further enhance the administrative efficiency, the government should take the construction of service-oriented government as the goal, construct positive administrative culture, improve the operating mechanism, and ceaselessly reform the management.

close service type government; administrative efficiency

D6

A

1673-9272(2012)02-0098-03

2012-02-10

解慧娟（1980-），女，山西临汾人，兰州商学院马克思主义学院讲师，研究方向：马克思主义中国化以及政府与企业关系研究。

[本文编校：徐保风]