中国石油管制的现实困境、两难选择及破解之道

戴 玲，俞 剑

(1．安徽大学经济学院，合肥230601;2．中国人民大学 经济学院，北京100872)

中国石油管制的现实困境、两难选择及破解之道

戴 玲1，俞 剑2

(1．安徽大学经济学院，合肥230601;2．中国人民大学 经济学院，北京100872)

本文首先从内在的路径依赖性和外部的国际油价冲击两个不同的角度来解释目前我国存在石油管制的根本原因;其次，着重阐述石油管制面临的现实困境和两难选择;最后，运用AD-AS模型深入考察我国社会福利在不受政府管制和受到管制两种情景下的损失情况，并根据相应结论提出合理的政策建议。

石油管制;油价改革;两难选择;对策

一、引 言

自从2008年爆发金融危机以来，我国石油价格便呈现出明显的“涨多跌少”特征，国内的零售汽油价格也远远超过了美国的油价水平［1］。不仅如此，关于中石化的“天价吊灯”和“天价酒”事件的系列报道更是直接揭露出国内石油行业监管机制的严重缺失。一时间，国内舆论媒体和普通民众对于成品油提价的合理性以及石油管制的必要性提出巨大质疑。实际上，中国政府在2003年以来一直对国内的石油市场采取严格的市场准入管制和石油价格管制。对于这种强制性的石油管制行为，国外学术界存在着两种截然对立的观点。

一批经济学家从市场失灵理论、自然垄断理论、信息不对称理论和外部性理论出发，强有力地提出了建立一套石油管制制度的必要性和迫切性。他们认为，石油管制行为在一定程度上有助于降低石油危机引发的高油价对于一国经济造成的负面冲击，并且最大限度地避免通货膨胀急剧上升和经济衰退的可能性［2］。

然而，许多经济学家却认为，虽然石油管制的最终目标是实现公共利益最大化，但是由于立法者和管制机构也追求自身利益最大化，因而会导致某些既得利益集团通过俘获立法者和管制者而使得政府提供有利于利益集团的管制，换句话说，有可能出现石油管制俘获现象［3］。同时，石油管制下的价格扭曲事实将会导致资源过度浪费、配置失衡以及社会福利损失等问题。Smith(1982)研究指出，美国政府在20世纪70年代采取的石油价格管制措施非但没有提高本国消费者的收益，相反却使得石油生产商获得了高额的垄断利润［4］。Samuelson和Nordhaus的一项早期研究也表明政府采取的石油管制并不能从根本上解决油价上涨引起的外部冲击问题，相反却会造成资源浪费严重、效率低下以及供应短缺加剧等问题［5］。在他们看来，石油管制带来的收益远远小于其自身造成的社会成本及福利损失，因而石油管制是得不偿失的。

回顾国内大量的研究文献发现，大多数研究侧重以定性角度分析石油管制带来的诸多危害性，只有少数文章从定量角度测算了石油管制对我国经济所造成的负面影响。Tang、Wu和Zhang(2010)研究指出国际油价上涨对中国的实际产出和投资具有负影响，而对通货膨胀和利率具有正影响，如果中国政府始终采取石油管制来应对外部油价冲击，则国际油价上涨对中国实体经济造成的负面影响将比不受价格管制情况下更大，持续时间更长［6］。陈宇峰和陈启清(2011)认为，国际油价波动和中国的实际GDP、通货膨胀率的变化成正向关系，与实际人民币汇率成反向关系［7］。更为严峻的是，就目前的研究成果来看，国内学者极少涉及我国石油市场化改革所面临的两难处境，而且对于石油管制造成的社会成本是大于、还是小于、抑或等于短期的正向效应，并没有统一定论。

鉴于上述考虑，本文首先从内在因素和外部环境两个角度给出了目前石油管制存在的根本原因，其次具体分析当前石油管制面临的现实困境。同时，通过石油管制产生的短期正向效应和长期危害性来反映我国油价改革面临的两难选择。最后，运用一般均衡理论中的AD-AS模型具体考察石油价格在不受管制和受到管制两种情景下，我国社会福利以及生产效率的损失情况，试图为未来中国石油价格体制改革提供重要的政策建议。

二、石油管制的成因及其现实困境

(一)石油管制存在的原因

一直以来，我国政府都对国内的石油资源进行严格的管制控制，这不仅是由于传统体制的路径依赖性所致，而且也受到近年来国际油价不断高涨的外部环境影响。从内因来看，我国坚定不移地将凯恩斯理论中的国家干预主义奉行为真理，尤其是在计划经济时代，我国石油资源的开采、销售、定价及其调整更是完全由政府控制。伴随着改革开放的不断深入，我国政府对国内石油市场的管制和干预程度有所下滑，但是在诸多资源性产品的价格改革中，国内石油价格改革却步履艰难，改革步伐更是远远落后于其他非垄断行业，因而屡次受到国内新闻媒体和广大民众的诟病。

从总体上来看，石油价格改革大致经历了以下三个阶段：即单一的国家计划控制(1981年以前)、双轨制(1981年至1998年)和与国际油价接轨(1998年至今)［8］。在1998年以前，我国的石油价格制定和调整一直由政府自行决定，国内的石油价格普遍低于同期的国际油价水平，进而导致我国石油资源的实际价值被严重扭曲。而在1998年以后，我国实施了与国际油价接轨的定价机制，率先开启了国内油价市场化改革的序幕。随后，我国又相继出台了各种石油价格配套机制改革。其中，2000年6月，我国开始实施逐月与国际市场价格联动的举措;2006年，继续实施以完善石油价格形成机制、调节利益分配为中心的综合配套改革;2007年1月，国家发改委颁布以“原油加成本”为主要内容的定价机制，并在此基础上继续实施燃油税和交通收费等3项配套改革;2009年5月，国家发改委正式出台成品油价格形成机制改革方案，提出当国际原油市场连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可适当调整国内的汽油、柴油价格。

不难看出，我国石油价格改革的出发点和落脚点都是为了实现石油价格的市场化定价，通过降低政府对石油市场的管制和干预行为，充分发挥价格机制的调节作用，最终实现石油资源在我国经济发展中的优化配置。

另一方面，受到长达五年之久的“第三次全球性石油危机”和爆发于2008年的“经济与金融危机”以及2010年底的“茉莉花革命”的地缘政治影响，国际油价进入2000年以来便呈现出明显的“N”型波动趋势，也就是说，石油油价经历从暴涨到暴跌再到暴涨的变化过程(如图1所示)。目前，已有大量的研究文献表明外部的国际油价冲击，特别是石油价格的短期大幅上涨将给一国的宏观经济造成致命性打击［9，10］。Hamilton(1983，2004)研究发现，自二战结束以来，美国国内近7/8的经济衰退都是由于国际油价上涨所致，而且石油价格的大幅上涨还会引发严重的通货膨胀［11，12］。在此基础上，Bohi(1989)、Bernanke和Mark(1997)等人相继提出，国际油价大幅上涨将迫使本国的货币政策制定者不得不采取紧缩的货币政策来应对石油价格冲击，而这种紧缩的货币政策有可能导致经济出现更为严重的衰退现象［13，14］。

因而，近年来我国政府不得不对国内的石油市场实施严格的市场准入管制和价格管制。不可否认的是，这种做法虽动机良好却有违与国际油价接轨的初衷，甚至有可能导致我国油价改革前功尽弃，进而加剧我国石油市场的混乱和无序，更不利于我国经济的长期可持续发展。

图1 国际油价的波动趋势

(二)石油管制面临的现实困境

不论是受到内在原因的影响还是外部环境的逼迫，我国政府采取石油管制的根本目的无非是维持国内经济的平稳运行，尽可能降低外部冲击对我国宏观经济造成的负面影响。然而从石油管制的执行效果来看，这种措施非但极大地破坏了国内石油市场的正常生产和秩序，爆发“油荒”和“油价倒挂”等乱象，而且也极大地损害反映供需变化的价格机制的调节作用。

自从2005年以来，油荒现象在我国频频上演，而且其影响程度以及波及面均呈现出明显的上升趋势。据统计，截止2008年初，全国663家民营石油批发商倒闭近2/3，4．5万座加油站已关门1/3，价值高达几万亿的资产处于闲置状态①人民网：《2008年民营石油批发商2/3倒闭，欲起诉中石化中石油垄断》，http：//ccnews．people．com．cn/GB/8161019．html。。事实上，油荒现象无非是国内石油市场供不应求的一种外在表现，造成这种现象的根源是多方面的：第一，石油管制下的低油价严重损害国内石油炼油企业的生产积极性，导致市场供应出现暂时性中断;第二，价格管制加剧国内石油市场的投机行为，尤其是在下游的销售环节，当政府制定最高限价时，许多加油站纷纷囤油惜售，减少石油供应，从而恶化国内石油市场的供需矛盾;第三，石油供给趋紧的信号还将引发市场的恐慌性情绪，进一步，这种恐慌性情绪使得消费者的预防性需求大幅增加，从而导致石油市场的需求缺口成倍放大，最终出现大范围的“油荒”现象。

当然，上述关于油荒现象发生的原因剖析也可以从国内其他学者的研究结果中得到相应佐证。单东(2010)认为，油荒现象其实是我国原油及成品油市场存在垄断行为的一种外在表现，从根本上来说，这种现象就是中石油和中石化等石油巨头通过控制石油生产量、限制终端销售量供应以及拒绝市场交易等手段人为制造的一种紧张局面，根本目的在于迫使政府抬高石油交易价格，进而获得高额的垄断利润［15］。而苟三勇(2006)则提出，目前我国石油市场的油荒现象主要是政府实施的油价管制所致，同时政出多门、管理混乱以及立法滞后、体制不健全等也是重要的影响因素［16］。

更为严峻的是，政府实施的石油管制不仅严重地破坏与国际油价接轨的市场定价机制，而且也严重扭曲石油资源的实际价值，导致我国经济发展过度依赖石油等化学工业能源，从而不利于高耗能、高污染行业的淘汰以及产业结构的快速转型。具体来看，早在2003年，我国就成功超越日本成为继美国之后的世界第二大石油消费国，此后，我国石油年消费量连年上升，对外依存度也随之一路飙升。其中，2009年的对外依存度达到52%，首次超过50%的国际警戒线①人民网：《2009年进口原油超过自产1480万吨，进口依存度达52%》，http：//energy．people．com．cn/GB/10825216．html。，在2010年更是超过55%的历史最高水平，而且根据国际能源机构的相关预测，中国在2020年的石油对外依存度将达到68%。究其原因，造成我国石油消费需求异常旺盛的根源主要来自以下两方面：第一，目前我国正处于快速工业化和城市化时期，石油消费的刚性需求较大;第二，石油价格管制下的低油价使得国内经济的高速发展过度依赖于能源消耗，并且在这种粗放型的经济发展模式中，国内石油资源的利用率较低，浪费现象较严重，最终造成我国的能源强度一直处于高位运行。

可以预见，如果政府长期采取石油管制，将既不利于我国经济的长期可持续发展，也不利于经济发展模式的快速转变，更不利于我国政府提出的2020年单位GDP碳排放在2005年基础上降低40% －45%的目标实现。

三、我国石油管制面临的两难选择

实际上，我国政府采取的石油管制措施存在着明显的“两难选择”：一方面，管制下的低油价为控制国内的通胀水平，促进我国经济高速增长作出了不可磨灭的贡献;而另一方面，价格机制的肆意扭曲必将造成社会福利及生产效率的巨大损失，产生高昂的社会成本。

毋庸置疑，当国际油价进入快速上行区间时，石油管制措施不仅有利于降低外部冲击对于国内经济发展的运行风险，而且管制下的低油价也为我国经济的持续高速增长和原油、成品油市场化改革的平稳过渡做出巨大贡献。如果放任国内油价跟随国际油价自由上涨，而不采取有效地管制措施，则外部的油价冲击将给我国的宏观经济造成直接和间接的双重负面影响。

首先，国际油价上涨不仅会通过生产活动以及生活资料的途径传递至我国的消费者价格指数上，造成严重的输入性通胀压力，而且也会以原材料和生产要素价格上涨的形式，从工业产业链的上游传导至下游，从而进一步影响生产者价格指数和消费者价格指数［17］。同时，能源价格的大幅上涨不仅推动着通胀预期上升，而且还将导致企业生产成本上升，特别是对于民营企业而言，高企的油价将进一步挤压企业的利润空间和生存环境，一旦民营企业对石油的有效需求出现大幅下滑，则意味着民营企业的复苏步伐被大大推迟，甚至可以说，油价高涨不利于我国经济的全面复苏。此外，快速飙升的国际油价还将引起国内失业率居高不下以及消费者实际购买力迅速下降，一旦放开石油价格管制，我国政府采取的各种刺激内需的政策将会因为一路高涨的国际油价而进一步大打折扣，甚至前功尽弃。

其次，如果不采取石油管制，则与国际油价接轨的定价机制必将使得国内油价迅速飙升，进而影响我国的货币政策制定。从国际经验来看，稍有不当的货币政策处理对于一国的宏观经济而言，其不利的影响程度甚至远远超过油价上涨所带来的直接负面冲击。现任美联储主席本·伯南克(Ben S．Bernanke)就曾指出，受到国际油价快速飙升以及美联储采取的紧缩货币政策的双重影响，美国出现了堪比20世纪30年代以来最为严重的经济衰退和“滞涨”现象［14］。

对于石油管制产生的短期正向效应，国内不少学者作了有益的研究和讨论。张亚雄和李继峰(2010)的研究表明，我国政府维持的低油价相当于国家通过炼油行业为整个经济系统补贴，特别是在2003年至2008年间，国内经济的快速增长在一定程度上得益于这种补贴，如果我国在此期间不对国内成品油价格实施管制，则将导致我国的经济发展遭受严重的负面影响，其中石油价格冲击对国内化工行业和交通运输业的影响最直接，更为严峻的是，交通运输业又将进一步把这种价格冲击传导至其他各行业的生产与生活［18］。林伯强和王峰(2008)则在定性分析的基础上，运用投入产出模型定量模拟了石油价格不受管制和受管制两种情景，得出当石油价格不受管制时，国际油价上涨将导致国内的一般价格水平明显上升;而当对油价采取管制措施时，一般价格水平的上涨幅度将得到明显控制，也就是说，石油价格管制有利于政府控制国内的通胀水平，增强本国抵御外部油价冲击的能力［17］。

尽管就短期而言，石油管制存在着明显的正向效应，为本国经济抵御国际油价上涨的外部冲击做出巨大贡献，但是从长期来看，这种管制却会导致我国社会福利和生产效率的巨大损失，产生高额的社会成本，那么这种危害性究竟有多大?接下来，本文将运用一般均衡理论中的AD-AS模型对我国的社会福利在不受石油价格管制和受到价格管制的情况进行比较分析，并且记不受管制的情况为情景一，记受到管制的情况为情景二。

情景一(如图2所示)。当国际油价出现大幅上涨时，如果不采取油价管制，则在与国际油价接轨的背景下，国内油价必将一路飙升，此时国内石油行业的供给曲线AS1向左移动到AS2，市场的均衡价格从P1上升到P2。在这种情况下，高企的石油价格必将极大地抑制国内石油消费需求的过快增长，从而使得整个市场仍然处于供需平衡的状态中，更为重要的是，国内石油市场并不会因为石油价格的快速上涨而出现供不应求的油荒现象。同时，从社会福利的损失程度来看，高企的国际油价将在一定程度上损害国内的消费者剩余和生产者剩余，造成社会福利的损失，而福利损失的幅度为三角形ABC的面积。

图2 不受价格管制下的社会福利分析

图3 石油价格管制下的社会福利分析

情景二(如图3所示)。正如上所述，国际油价上涨使得国内的石油供给曲线向左移动至AS2，但是由于我国采取严格的价格管制，限制市场交易的最高价格仍然维持在P1水平上，此时，国内的石油炼油企业以及生产企业将由于国际油价上涨而出现大幅亏损，进而导致市场供应量迅速下滑。不难发现，移动后的供给曲线AS2与上限价格P1的水平线交于点D，此时整个市场的石油供应量为Q3，而石油需求量却仍然维持在Q1的水平上。于是，石油市场出现供不应求情况，且存在着数量巨大的缺口，整个市场的需求缺口量为Q1－Q3，这也正是油荒现象产生的根源所在。为了稳定市场的石油供应，消除短期的需求缺口，政府不得不对石油生产企业进行巨额的财政补贴，从而诱使市场的供给曲线恢复到国际油价上涨之前的水平上，即AS1。同时，这种巨额的财政补贴也是社会福利损失的一部分。

另一方面，当政府对石油生产、炼油企业实施财政补贴时，又会导致消费者的利益受到损害，这是由于政府将原本消费者拥有的资源转移到生产者一方，进而导致消费者的实际购买力下降［19］。于是，当政府成功地诱使供给曲线回到AS1的水平时，市场的需求曲线却已经由原来的AD1向左移动至AD2，这时需求曲线与供给曲线相交于点E，使得市场的出清价格为P3，均衡产量为Q5，而移动后的需求曲线AD2与价格P1交于点F。在这种情况下，虽然国内石油市场不存在油荒现象，但是却造成明显的垄断高价现象，因而为石油巨头带来高额的垄断利润，而这正是石油管制所造成的必然产物。可见，油价管制的措施非但没有增进消费者的利益，反而极大损害了广大民众的自身权益，进而造成社会福利以及效率的更大损失。

总的来看，油价管制对于宏观经济的不利影响以及引起的社会福利损失远远大于外部油价冲击所引起的直接影响，而且从国际经验来看，美国、日本、韩国等发达国家也都相继经历从计划体制向完全市场体制的转变，开放原油市场和成品油市场的定价，充分发挥价格机制的调节作用将是未来油价改革的必然选择。

四、进一步的政策启示

本文通过对我国石油管制带来的短期正向效应以及长期危害性分别给予较深入分析的基础上，具体阐述目前我国油价改革所面临的两难选择及现实困境，同时运用一般均衡理论中的AD-AS模型研究发现，政府实施的石油管制对我国宏观经济产生的不利影响以及造成的社会福利损失将远远超过不受管制情况下的外部油价冲击造成的直接影响。因而，如何克服石油管制面临的两难选择乃是当前最为紧迫的首要任务，同时又必须尽快找到冲破现实困境的突破口。于是，结合本文的研究结论，我们向国家相关政府部门提出一些具体建议：

1．取消准入管制，打破垄断格局，鼓励市场竞争。长期以来，我国政府始终以石油是一种重要的国家战略资源为由，设置严格的市场准入门槛，阻止民营企业进入上游的开采、炼油领域，从而造成中石油、中石化和中海油三家独大的垄断格局，久而久之，市场竞争的不足又将导致石油巨头的生产效率以及创新动力低下。在这种情况下，只有放宽市场准入标准，引入适度的、必要的竞争机制，通过市场竞争来优化资源配置，而不能单纯地依靠自上而下的行政命令或者价格管制来摆脱目前的现实困境。事实上，国务院在2010年5月颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)已经迈出了向市场化挺进的第一步，但是由于缺乏配套机制的相关建设，民营企业进入石油上游领域仍然困难重重。因而，尽快实现“新36”条的具体承诺，让一部分优质的有能力的民营企业进入上游领域，积极鼓励市场竞争，从根本上破除国内石油市场的垄断格局。

2．取消价格管制，推行市场定价，规范市场秩序。放开油价管制，实行石油价格市场化定价是摆脱当前两难处境的最佳途径。因为，政府的过多干预和管制已经被证明只能引发国内石油市场的各种混乱和社会福利及生产效率的巨大损失，无益于问题的根本性解决。而且，只有当石油价格管制被取消时，国内的“油荒”、“油价倒挂”和“囤油惜售”等现象才有望得以彻底解决。当然，与国际油价的完全接轨有可能导致国内油价节节攀升，在这种情况下，我国政府需要大力整顿国内的石油市场秩序，严厉打击各种投机倒卖行为，同时完善各种油价改革的配套机制建设，为国内油价改革的平稳过渡做好充分准备，而不是一味的盲目追求国内油价与国际油价接轨。

3．加快转型步伐，大力发展新能源，降低能源强度。伴随着我国石油对外依存度的逐年升高，国际油价的大幅上涨对我国经济造成的负面影响越来越大。不可否认的是，目前石油管制的两难处境在很大程度上是由于国内经济发展对石油的过度依赖所致。因而，必须要加快产业的转型升级，优化产业结构，淘汰高耗能、高污染的夕阳产业，从而降低我国经济发展对于石油资源的刚性需求，同时加强培养国民的低碳理念，尽可能的降低人们的日常生活对于石油的弹性需求。同时，大力发展水、核、风、太阳能等清洁能源，加大石油替代能源的研发投入力度，降低替代能源的生产成本，增加清洁能源在我国能源消费中的比重。

［1］陈宇峰，俞剑．国内外油价波动的内在关联性研究——简评国内油价管制改革［J］．国际商务——对外经济贸易大学学报，2011(4)．

［2］茅铭晨．政府管制理论研究综述［J］．管理世界，2007(2)．

［3］STIGLER G J．The theory of economic regulation［J］．Bell Journal of Economics，1971，2(1)：3－21．

［4］SMITH R T．An economic analysis of income growth by U．S．oil firms：the roles of U．S．oil regulation and OPEC［J］．The Journal of Business，1982，55(4)：427－478．

［5］SAMUELSON P A，NORDHAUSW D．Microeconomics(18thEd．) ［M］．New York：McGraw-Hill，2009：69－70．

［6］TANGW Q，WU L B，ZHANG Z X．Oil price shocks and their short-and long-term effects on the Chinese economy［J］．Energy Economics，2010，32(1)：3－14．

［7］陈宇峰，陈启清．国际油价冲击与中国宏观经济波动的非对称时段效应：1978—2007［J］．金融研究，2011(5)．

［8］魏巍贤，林伯强．国内外石油价格波动性及其互动关系［J］．经济研究，2007(12)．

［9］陈宇峰．后危机时代的国际油价波动与未来走势：一个多重均衡的视角［J］．国际贸易问题，2010(12)．

［10］陈宇峰，俞剑，崔成伟．国际油价波动的有效市场假设与可预测性：基于MF-DFA模型的重新考量［J］．财贸经济，2011(5)．

［11］HAMILTON JD．Oil and themacro economy since world war II［J］．Journal of Political Economy，1983，91(2)：228－248．

［12］HAMILTON JD，HERRERA A M．Comment：oil shocks and aggregate macroeconomic behavior：the role ofmonetary policy［J］．Journal of Money，Credit and Banking，2004，36(2)：265－286．

［13］BOHID R．Energy price shocks and macroeconomic performance［J］．Resources for the Future，1989，21(2)：94－106．

［14］BERNANKE B S，MARK G，MARKW．Systematicmonetary policy and the effects of oil price shocks［J］．Brooking Paper on Economic Activity，1997，15(1)：91－157．

［15］单东．中国石油行业行政垄断的成因、危害及解决之对策［J］．经济社会体制比较，2010(5)．

［16］苟三勇．对中国石油产业政府管制的分析研究［J］．商业现代化，2006(2)．

［17］林伯强，王峰．能源价格上涨对中国一般价格水平的影响［J］．经济研究，2009(12)．

［18］张亚雄，李继峰．成品油价格上涨、行业补贴与我国经济发展的关联度［J］．改革，2010(8)．

［19］张斌，徐建炜．石油价格冲击与中国的宏观经济：机制、影响与对策［J］．管理世界，2010(11)．

Chinese Oil Regulations：Dilemmas，Choices and Solutions

DAILing1，YU Jian2
(1．School of Economics，Anhui University，Hefei230601，China;2．School of Economics，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

This paper firstly explains the primary causes of existing oil regulations in our country from the standpoints of two different aspects including inner path dependence and external international oil price shock．Secondly，it emphasizes the realistic dilemmas and conflicting choices of oil regulations and applies AD-ASmodel to investigate the losing of socialwelfare in two scenarios of whether regulation exists or not，and proposes several rational policy suggestions according to the empirical results．

oil regulation;reform;dilemma;suggestions

F206

A

1009-1505(2012)06-0031-07

2012－09－03

国家自然科学基金项目(71103159);浙江工商大学现代商贸研究中心招标课题

戴玲，女，安徽休宁人，安徽大学经济学院副教授，主要从事能源经济学研究;俞剑，男，浙江金华人，中国人民大学经济学院博士研究生，主要从事能源经济学研究。

(责任编辑 何志刚)