打造地方投融资平台的探讨

邓骞

摘 要：文章分析了地方投融资平台存在的问题、风险及原因，提出了打造地方投融资平台的对策和措施。

关键词：投融资平台 问题 原因 对策措施

中图分类号：F812.7文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-212-02

我国地方政府投融资平台的存在由来已久。2008年11月，为应对国际金融危机，我国政府实施了积极的财政政策，各地方政府投融资平台如雨后春笋般涌现出来。同时，各界对日渐庞大的地方投融资平台债务及由此引发的风险极为关注。鉴于此，本文分析了地方投融资平台存在的问题以及形成的原因后，提出了打造地方投融资平台的对策。

一、地方投融资平台的问题

1.融资需求大。近几年，各地城市基础设施建设投资规模日益扩大，进度也越来越快。由于改善城市面貌既可以满足社会需求，也能体现政绩，因此，在政府的中长期规划中，大都提出了大规模的城建投资计划，提高了城市投资需求。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体，压力巨大。

2.融资能力低。政府投融资平台承担大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极低。投融资平台企业短期内承担多个建设项目，往往需要大量举债，有的甚至已超过了财务风险预警线。支撑巨额的财务费用，造血功能缺失。融资渠道单一，投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，受宏观调控政策的影响极大。

3.盈利能力差。许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设职能，不能对建设的工程项目进行经营与管理，没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格，市场化投融资“借、用、管、还”的责任不清晰，难以形成投融资运营合力。因此，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。

二、投融资平台风险的原因

（一）内部动因

1.地方政府债务管理制度不规范。长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，透明度和公开性极低。政府债务的统计、核算，特别是预警体系尚未建立，令决策层无法准确地掌握政府的所有投融资活动，统筹规范债务管理难度很大。地方财政部门只能对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理，地方人大也没有对债务融资履行监管职能，更谈不上引入社会公众参与的体制和机制，为投融资平台债务的肆意扩张和财政风险的积聚创造了条件。

2.地方投融资平台风险约束机制不健全。我国投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，项目的决策权不在各投融资平台。地方投融资行为属于“准财政”行为，出现债务风险也将最终由财政承担。因而，在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，盲目举债、多头管理。各平台公司极易忽略完善自身的规范性考核办法和建立相关的管理和监督制度，投融资的风险约束机制建设更是无从谈起。

3.地方政府政绩考核机制有偏差。长期以来，地方GDP增长速度、就业、投资规模等往往是评价地方政府业绩的重要内容。各级地方政府官员早已习惯于把本地投资增长快、投资规模大，融资平台多、融资额度大等作为其任期内工作业绩的主要内容，而较少地关注本届政府对资源的使用是否高效，对财力的配置是否合理等实质问题。在这种存在偏差的政绩考核机制下，官员要想在短期内做出引人瞩目的政绩，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略。

4.政治周期效应催生地方负债规模。以官员任期制为基本特征的政治周期也对地方投融资债务风险产生重要影响。本届政府极力融资搞建设，偿债责任却转嫁给下届乃至多届后续政府。这种现象与经济学中的“蛛网效应”极为类似。如果一届政府既不偿付本金，也不支付全部利息，即偿债效率小于借债效率，则地方债务规模越来越大。

（二）外部诱因

1.受地区城市化、工业化发展驱使。我国地方政府投融资平台引发的政府性债务风险，它的形成和积聚与地区城市化、工业化发展存在紧密相连的因果循环关系。地方政府构建投融资平台举借债务有了经济上的可行性，其举借债务的规模也会因经济的繁荣、城市化、工业化的快速发展而不断积累，引发地方政府财政风险。

2.受国内外经济及政策环境影响。2008年下半年爆发的国际金融危机催生了地方投融资平台的快速发展。为应对金融危机，2008年11月我国政府实施积极的财政政策，出台了4万亿元的刺激计划，其中，中央仅承担1.18万亿元，其余部分都要求地方政府给予配套资金支持和税收优惠。

3.受体制因素影响。一方面，我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府无法通过公开、透明与合法渠道实现市场融资。因此，只有借助投融资平台。另一方面，1994年分税制体制改革后，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出。基层政府缺乏稳定可靠的收入来源。

三、地方融资平台的打造

根据统一化的政府融资平台、市场化的国资管理平台、政策性的产业投资平台、先导性的创业引导平台的总体战略定位，建议采取以下措施打造投融资平台。

1.切实增强平台融资能力。扩充资产规模。充分运用政府可以合理支配的资金和资源，扩大政府独资或控股投资公司的资产规模和现金流量。优化资源配置，增强融资能力。拓宽融资渠道，进一步发挥现有商业银行的信贷资金优势，为重点项目提供融资便利。积极争取政策性贷款，完善政府投融资公司的融资担保体系，建立良好的社会信用环境。扩大直接融资，创新直接融资方式。

2.创新投融资体制和模式。一是充分发挥各级投融资平台公司的融资功能。各级投融资平台公司要以项目建设为纽带，加强与各金融机构、社会资本的联系与合作。二是各投融资平台公司要加强与金融机构对接，用好用活金融政策，构建良好的银企合作机制，提升融资能力，争取金融机构信用评级、银团贷款、融资授信等支持。三是积极支持配合金融机构创新金融产品，探索“按揭”融资模式。

3.制定先行先试的投融资政策。抓住区域发展政策，制订重点建设项目融资规划。制定和落实投融资政策，用“先行先试”的手段，努力构建地方投融资体制改革的政策支撑体系。加快研究制定投资项目管理、特许经营权管理等政策措施，规范和强化政府投资管理，加强投融资宏观调控，营造投融资要素合理流动的市场环境，为政府融资创造良好的政策环境。

4.加强对政府投融资平台的监管。加强政府规划和政策引导，各投融资平台企业要按照当地国民经济和社会发展中长期规划，编制企业发展规划和项目建设计划。建立健全企业法人治理结构，形成科学完备的董事会、监事会决策机制和监督制衡机制。建立激励机制，对经营性业务的管理,以定量考核为主,定性考核为辅,主要考核经营绩效指标完成情况。强化投资风险约束机制。建立监管机制，规范投资项目审批，重大项目实施日常财务监管。有效杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。

参考文献：

1.封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究［J］.金融与经济，2010（2）

2.陈少强，吴育新，马忠华.理性看待地方投融资平台建设［J］.中国发展观察，2010（6）

3.国家发改委宏观经济研究院课题组.地方政府融资研究［J］.宏观经济研究，2010（6）

4.马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理［J］.经济与管理研究，2010（1）

（作者单位：湖南大学金融与统计学院 湖南长沙 410000）（责编：李雪）