我国公民身份与低保制度问题研究

冀慧珍，王晓晨

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

我国公民身份与低保制度问题研究

冀慧珍，王晓晨

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

公民身份理论以平等和公平为价值取向，侧重于对社会权利的论证，对社会保障制度的研究很有意义。文章以公民身份为理论切入点，首先剖析了公民身份的发展渊源及内涵，指出公民身份对低保制度的要求，在此基础上分析了我国现行低保制度发展中存在的问题，阐述了其中公民身份缺失的表现及影响，提出应该围绕价值取向、制度建设以及政治参与等三个方面对低保制度进行完善。

公民身份;社会权利;最低生活保障制度

公民身份在20世纪90年代成为西方政治哲学的核心话语，我国学术界对它的研究也方兴未艾，法学、政治学、社会学等学科都有了一批可观的研究成果，但从公民身份的角度对我国的社会保障制度尤其是最低生活保障制度进行研究的还比较少。最低生活保障制度是着眼于贫困群体的生存权的制度，现行的低保制度中存在公民身份缺席的状况，导致低保制度的实践中存在一些不尽如人意的地方。我国的低保制度的制度设计中应该兼顾公民身份的原则，体现公民身份的要求。

一 问题的提出

最低生活保障制度，简称低保，是社会救助体系的核心和基础项目，是指对那些家庭人均收入低于当地政府颁布的保障标准的人或家庭提供基本生活救助的制度。最低生活保障制度作为对贫困群体进行救助的一项制度，对于实现底线公平、维护人民的生存权有重要的意义，它有以下特征：（1）救助资格的确定以家计调查为基础;（2）面向贫困个人或家庭;（3）主要以现金为支付形式;（4）实行非缴费制，经费来源凭借国家财政拨款;（5）具有临时性，原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。

我国的低保制度由城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度两部分构成。20世纪90年代，随着产业结构的调整和企业改革的深入，我国城市中出现了下岗、失业和大规模的贫困现象，改革中走在前沿的上海市最先于1993年实施了城市居民最低生活保障制度，之后，大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市也开始创建当地的低保制度。到1999年新中国成立50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1 638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。［1］与此同时，1999年9月28日国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日正式实施，这标志着城市最低生活保障制度正式确立，获得救助成为城市居民的一项法定权利。到2002年6月底城市低保制度已覆盖了约1 930万人，低保制度基本实现了“应保尽保”。

农村低保的探索并不晚于城市，1992年山西省左云县就率先进行了农村低保的试点，但后来，在城市低保积极发展的同时，农村低保的发展却并不令人满意，直到2002年，党的十六大报告提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村最低生活保障制度才开始在全国各地推广开来。2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保在各地迅速发展起来，现在正在向应保尽保的目标努力。

作为一种制度安排，最低生活保障制度已成为现代文明社会的重要标志之一，自20世纪90年代以来，城乡低保制度对促进社会公平正义、实现社会和谐稳定起到了重要作用。据国家统计局《2010年国民经济和社会发展统计公报》，2010年全年共有2 311．1万城市居民享受低保待遇;共有5 228．4万农村居民得到政府的最低生活保障，低保制度对解除贫困群体的生存危机起到了最基本的保障作用。但同时，我们也应该注意到，现行的低保制度并未完全体现公平和平等的价值理念，实践中仍有急需改进的地方，这就要求我们以公民身份理论为指导对低保制度进行改革，因为公民身份理论所内含的权利、平等等理念恰好契合了低保制度扶贫济弱、公平共享的制度要求。

二 公民身份理论及其对完善我国低保制度的意义

公民身份（citizenship），有的学者译为公民资格，是指个人在国家或者特定的政治共同体中的成员资格，在当代政治学中主要用来表示现代民族国家发展中的一种个人身份。公民身份其实并不是一个新概念，早在古希腊、古罗马时代就有了公民身份的概念，当时的公民身份是依托于城邦制度的，公民的范围极其有限，不仅奴隶和外邦居民（the resident foreigners）以及外邦人（Metics梅迪克人）不属于公民，而且连妇女等家庭成员都没有公民身份。最典型的公民身份是由于出生而获得的，即父母都是某个城市或城邦的公民，那么他也就获得了该城市或城邦的公民身份。但当时在古希腊，公民身份或公民资格使一个人能够有资格获致的乃是一种成员资格（membership），亦即参与政治活动或参加公共事务的某种最低限度的权利。［2］32因此，古希腊的公民身份类似于一种家庭中的成员资格，它更多是在道德意义上发生作用，与后世发展起来的近代公民身份的含义并不一致。古希腊的公民身份并不仅仅强调权利，更不存在后世的“权利对抗权力”的含义，它更多地强调一种身份和分享，而且将它视作一种至高无上的光荣。如伯里克利所说：“当一个公民因其所作所为与之身份相符而著名时，他就会被选举担任公职，这不是一种特权，而是对德性的回报。贫穷也不是一种障碍，因为一个人不论他的地位多么卑微都能为他的国家造福。”［2］42古罗马的公民身份比古希腊前进了一大步，主要表现为公民的范围及其内含的平等的观念，西塞罗说：“由于所有的人都受制于一个法律——因而他们都是公民，所以在某种意义上讲他们肯定是平等的”［2］211，这比起古希腊将公民身份的范围仅仅限制于一个精心选择的群体中已然是一大进步。

黑暗而漫长的中世纪是公民身份中断的时期。随着近代学者对国家、共和、契约、权利等的研究，公民身份又日渐引起学者的关注，“公民身份是个人在民族国家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性权利与义务的被动及主动的成员身份。”［3］当代对公民身份作出有重要影响的论述的是T．H．马歇尔，他于1949年发表了演说，对公民身份进行了比较详细而系统的论述，后来形成文集《公民身份与社会阶级》。他认为公民身份意味着成员的基本平等，并在此基础上提出权利的平等。他将公民身份分为三个方面，并分别归之于不同的历史阶段：公民权利发展于18世纪，政治权利发展于19世纪，社会权利发展于20世纪。他也指出，这些阶段的划分存在着合理的伸缩性，它们之间存在着明显的重叠，尤其是后两个阶段之间。抛开其他学者对于马歇尔三个阶段划分的批评，马歇尔对公民身份理论有着突出的贡献：第一，在将公民身份分为三种权利的基础上，对社会权利进行了梳理和论述，虽然马歇尔的社会权利主要限于教育和其他一些基本的社会服务，但他的这一论述使福利的制度化发展有了理论基础。第二，与义务相比较，马歇尔更侧重强调权利，“社会应该而且必将保证每一个阶层的人都可以获得一种体面的、安全的生活所必需的东西，而不管其挣钱多少”［4］，这对于在现代民主国家中公民权利的维护、防止“污名效应”以及界定政府责任有着积极的意义。第三，他指出，寻求社会权利的正常手段是政治权利的运用。亨廷顿也指出：“在所有现代化工业国家，尽管合法参与的形式和性质各不相同，但这些国家都普遍确认和强调积极的公民权原则”［5］，追求和实现政治权利成为实现社会权利的重要途径。

因而，公民身份理论本身就蕴含着丰富的公正和平等的哲学价值，对于我国低保制度的完善很有意义：

首先，在价值理念方面，公民身份理论非常强调权利意识，马歇尔旗帜鲜明地提出社会权利，并指出社会权利是与公民权利、政治权利并驾齐驱的公民理应享有的第三种权利，因此，最低生活保障不是政府的恩赐，而是公民的一项权利，作为国家这个政治共同体的一员，任何人在陷于困顿时都可以向国家提出救助的要求并享有平等的救助待遇。当然平等不等于完全相等，不等于平均，但鉴于低保群体是挣扎在生存线上的一批人，低保待遇的好坏对他们至关重要，市场经济又使所有的人都面临着几乎相同的生存风险，因此，从长期来看，低保待遇应该实现统一。

其次，在制度建设方面，公民身份理论强调用制度保障平等的权利，这一理论对于我国城乡分割的低保制度有着直接的批评意义。“公民资格中每一项权利的发展都反映了社会中不同群体的需要和要求，而每一项权利的确立都要通过国家的一系列制度设置予以保证”［6］。公民身份中的平等原则和社会权利本身蕴含着的缩小贫富差距、共同享有等理念与我国社会主义的本质是一致的，契合我国政府近年来提出的“共享改革成果”的执政理念。而我国农民和城市居民都拥有公民身份，但低保制度却有异，低保不仅未能缩小城乡差距，反而扩大了这一差距。

第三，在政治参与方面，公民身份理论要求公民积极参与政治，履行政治权利，普罗卡西说：公民身份并不是对共同体的归属，而是这种归属的实践，它重在强调活动的方式而非存在的方式，公民身份下的问题不是共同体的认同，而是公共活动。［7］但由于多种因素的影响，我国出现了大量的“消极公民”，他们缺乏政治认同感，无视或者无力参加政治政策的运行，这其中，低保户和其他困难群体表现得更为明显，政治参与的消极使这部分政策对象的意愿难以体现，政策的信息收集和反馈难以完成。

三 从公民身份角度分析我国低保制度现存问题

公民身份意味着在一个国家内具有公民身份的成员应该享受同等的公民待遇，最低生活保障制度作为解决贫困问题的主要救助制度理应以公民身份为基础，维护社会的底线公平，但由于我国在低保制度的制定中公民身份意识和应用不足，低保制度在价值理念、制度建设和政治参与三个方面还存在较多问题。

（一）从低保制度的价值基础看，城乡二元的低保制度明显违背平等的权利观念

美国学者格尔哈斯·伦斯基曾经指出：“公民权是一个潜在的独一无二的资源，尤其是对那些缺少其他种类资源的人来说，这一问题更加突出。”［8］我国的城乡二元化特征使农民长期处于“二等公民”的地位，他们在利益分配、权利占有等方面无法与城市居民相比。低保制度方面也体现了明显的城乡二元特征。

我们以低保的救助水平为例可以看出城乡在低保方面的巨大差别。我国城乡居民在收入方面的差距本来就比较明显，如2010年城镇人均收入19 109元，农村5 919元，收入差距达到3．09倍，居世界之首。而为了解决贫困问题设计的低保制度由于在保障水平和保障标准方面存在较大的城乡差异，不仅没有使城乡收入差距缩小，反而加大了这一差距，形成了政策衍生问题。以2010年第四季度为例，民政部《2010年四季度民政事业统计季报》称，城市居民的最低生活保障平均标准为每人每月251．2元，而农村这一数据仅为117元，农村的最低生活保障标准仅为城市的46．6%;城市居民最低生活保障月人均支出水平为每人每月179元，农村这一数据则仅为70元，农村仅占城市的39%。虽然城乡之间生活成本有一定的差距，但对于最基本的生存来讲，这个差数还是太大了。为什么会造成如此大的悬殊呢?这一差别主要在于财政支出的差别，以2010年为例，城市低保每人每月平均支出189元，而农村则为74元，城市低保的月人均支出是农村支出的2．5倍。造成这一差别的主要原因是中央政府对待城乡低保的态度和出资力度不同。表1列出了从2007年到2010年城乡低保的财政投入对比情况，如2010年，全年共发放农村低保资金445．0亿元，其中中央补助资

表1 2007－2010年城乡低保财政支出情况

金269．0亿元，占总支出的60．4%。而这一年各级财政共支出城市低保资金524．7亿元，其中中央财政补助资金为365．6亿元，占全部支出资金的69．7%。由此，我们可以看出，2010年各级财政对低保资金的支出城市比农村多79．7亿元，而中央财政补助资金城市比农村多96．6亿元，从2007年到2010年，农村低保中央财政支出仅为城市低保中央财政支出的55．5%，这说明城市与农村低保资金的差异主要是中央政府的出资不同造成的，中央政府对城乡低保的补助资金的不一致直接导致了城乡低保资金的差异。

（二）从低保制度的渊源和内容看，未完整体现公民身份的要求

制度对于权利的维护非常重要，“复杂社会里的政治共同体依赖于该社会政治组织和政治程序的力量。而这种力量的强弱则又取决于这些组织和程序获得支持的广度及其制度化的程度”［9］，权利如果没有制度作保障，这个政治成果就只能是昙花一现，而谈不上公民身份的长久持有，“公民不同于臣民和外国人，因为他们依靠其所拥有的基本权利而成为其所属之政治共同体或国家的正式成员”［10］，但从我国的现实情况看，我国低保制度的建设并不能起到稳定、支持人民的社会救助权利的作用。

1．从低保制度的法律渊源看，制度的层次低，内容简单，城乡有异，权威性不强

从我国现有的低保制度设计看，不仅存在前文所论述的城乡差异，而且就是在制度的体现形式上城乡也有着较大的差别。最明显的差别在于制度的法律渊源不同。城市低保所依据的是国务院在1999年9月28日通过的《城市居民最低生活保障条例》，该条例从法的表现形式看，属于行政法规，行政法规是仅次于法律的中央立法，有法的效力;而农村最低生活保障制度的确立则是根据国务院在2007年7月11日发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该通知不属于法的范畴，仅仅是一个政府文件，不具备法的效力，影响了农村低保制度的实践。同时，我们也可以看到，即使是《城市居民最低生活保障条例》，一共也才16条，尚有很大空间留待完善。

2．从制度的内容看，保障项目的设置和保障标准不符合公民身份的要求

公民身份以正义和平等为价值追求，因而要求一国内的公民享有基本同等的权利，但我国低保制度在保障项目、保障标准等方面不仅存在前述的城乡差异，而且存在地区差异和城市之间的差异。

首先，保障项目设置有较大的城乡差异。根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对于农村主要是限于吃饭、穿衣、用水、用电等的保障，而根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，对城市的保障则要包括衣、食、住，还要保障水电燃煤以及未成年人的义务教育费用等，而在市场经济条件下，燃煤、住以及未成年人的义务教育等费用农村居民也同样面临。何况城市居民已经享有了很多优于农村居民的公共服务和设施，最低生活保障制度的不平等更加加剧了农民的不利地位。

其次，即使是在城市低保制度内部，在最低生活保障标准方面也存在着明显的差异，东部城市的低保标准平均值最高，且与中部及西部的差距呈扩大趋势。如在2000年，东部与中部、东部与西部的差异分别为64．43元和76．81元;而到了2006年，东部与中部的差距略有减少，但东部与西部的差距进一步扩大至90．87元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准近年来增长比率较快，但由于基数较低，低保标准仍远远地落后于东部城市。［11］

（三）从政治参与的角度看，未充分调动低保户政治参与的积极性

伊斯顿曾经说过：“政治是社会价值的权威性分配”［12］，包括低保在内的社会保障政策恰恰体现了国家对政治、社会资源予以重新分配的过程，在这个分配过程中，体现了国家的权力，蕴含着国家的执政理念，通过政策的制定和实施，最后体现为利益的分配。低保户积极参与和表达意见，可以使政府了解他们的需求并提供有针对性的服务，另一方面，低保户的积极参与，有助于提高他们自身的能力，增强他们的主体意识、权利意识和责任意识，有助于人的全面发展。

但是从我国低保户参与政策的状况看，在政策的制定、实施以及反馈的各个环节中，他们都较少参与，表现出比较明显的政治冷漠，尤其是在制度化参与中，由于我国的政治体制还不完善，群众尤其是农民的政治参与机制不健全，参与渠道不畅通，大大影响了低保受助者的政治参与能力。美国学者科恩曾就这种状况指出，“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效的组织，并接触他们的代表”，“即使有广泛的参与，也不过是表面文章”［13］。这种状况会造成两个方面的后果：一是政府由于无法了解受助者的真实和全面的需求，因而在进行社会救助时，通常表现为单向思维的救助，救助方式往往以金钱或者实物的发放为主，受助者只能接收到物质的馈赠和帮助，国家虽然投入了不小的财力，但并未根据受助者的实际需要进行针对性的救助，从长期看，效果不显著，［14］这也是我国返贫率较高的原因之一;第二个后果是受助者在制度化参与难以顺利实现的情况下，往往将生活中遇到的教育、医疗负担重，征地、拆迁补偿不合理，低保的程序不公、待遇过低等贫困问题通过非制度化的方式反映出来，集体上访、静坐示威、围堵政府等是他们通常选择的方式。原国家信访局局长周占顺在接受媒体采访时曾表示，在当前群众上访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上是有一定实际困难和问题应予解决的;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。“80%的应该解决和可以解决”但却未能在本级的政府、司法等部门得到妥善解决而不得不上访，这就很能反映一些政府及司法机关闭塞弱势群体利益表达渠道的实际情况。［15］贫困群体的正当需求无法通过正常渠道予以解决时，经过累积就会引致群体性事件的增加，这对我国的经济和政治发展都是极为不利的。

四 以强化公民身份意识完善我国的低保制度

公民身份强调权利意识，明确提出了社会权利的观念，它提倡以积极的制度建设和政治参与维护和实现社会权利。社会救助制度反映了人们对公平的追求，它的建立对于解除劳动者的后顾之忧、稳定社会、促进社会公平具有良好的作用。特别是在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加普遍地受到各国的重视。［16］低保作为维护公民最基本的生存权的制度，在我国已经具备了一定的基础，如果能在制度的制定中兼顾公民身份的理念，以公民身份的原则指导我国低保制度的制定，必将促进我国低保制度的完善。以公民身份理论为指导，我国低保制度可以从以下几个方面予以完善：

（一）将公民身份作为低保制度的建制宗旨和价值理念之一

低保制度是扶助市场竞争中的弱势和贫困群体的制度，在现代社会，以低保为核心的社会救助早已成为公民的基本权利之一，因而，低保等救助方式不再是政府和国家对人民的恩赐，不能再以同情和道义为指导构建我国的低保制度。我国的低保制度应该以公平、平等、权利等原则作为其价值取向，公民身份对于改善贫困群体的境遇、参与机会的平等化和实现可持续发展有重要的指导意义。只有全社会都树立公民身份的理念，贫困群体才不会遭受歧视，从而有助于消除社会隔阂、解决社会排斥、实现社会整合，最终实现所有公民都能够“有尊严地生活”。

要建立符合公民身份要求的低保制度的长效机制和制度性安排，需要通过立法确立我国公民的最低生活保障权。目前，我国只有城市低保是以行政法规的形式规定的，农村低保只是以通知的形式进行了规定，另外就是大量的地方规定，体现了明显的城乡分治特色。在即将通过的《中华人民共和国社会救助法》中应当体现公开、公正、公平的程序正义的要求，只要公民的收入水平低于贫困线，就有权利享有最低生活保障，但由于我国发展失衡的格局非短期能够改变，因此，都有权利享有低保并不意味着现时有权利享有相同的低保待遇，目前，城乡之间、东西部之间的居民在受助标准和享受的待遇等方面都必然存在差异，低保的完全统一不可能一蹴而就，但只要参照公民身份的理念，目前起码可以实现制度构架和制度设计的一体化，将来再逐步实现权利的平等。

（二）明确各级政府在低保制度中的责任，以政府责任保障公民最低生活保障权利的实现

首先应该树立各级政府的责任意识，即公民享有最低生活保障的权利，当公民需要救助而政府部门未能提供或提供救助不足或者不及时，则相关部门就是失职或未尽到应尽的义务，对其不作为行为应当承担法律责任。其次，对各级政府的责任应该明确，不同的政府应当承担相应的低保责任。实现全体国民平等的社会救助权利必然要求以中央政府主导为前提条件，只有中央政府主导，不同地区的国民才能真正公平地享受社会救助权利，因此，社会救助制度在本质上需要由中央政府承担起主导责任。［17］中央政府的责任主要体现在制度支撑、资金扶持和标准制定等方面，在制定制度和标准时，在充分考虑我国国情的基础上，尽量兼顾公民身份的要求，使低保制度能够规范化发展;资金方面中央政府应该起到纠差的作用，对于不发达地区和农村尤应有所侧重和照顾。地方政府也承担一定的财政供款责任，此外还要负责组织实施对最低生活保障制度实施的监督。

（三）拓宽政治参与渠道，提高贫困群体制度化参与率

从古希腊对公民身份的定义可以看出，政治参与是公民身份的重要体现，首先政府应该充分重视贫困群体的政治参与，积极拓宽贫困群体的制度化参与渠道，鼓励他们通过正常途径反映自己的意见和要求;其次，应该广泛宣传，采取疏导的政策建议贫困群体积极参加到低保政策的制定和实施中来，使低保群体在整个低保的实施过程中享有充分的参与权、选举权、决策权和监督权，这也是公民身份的应有之义，正如哈文登所发现的：“（今天）对于多数人而言，在获得更多机会的同时也意味着要面临更多的要求，即成为一名积极的公民，享有或者履行更为积极的、综合的公民身份”［18］;第三，在人大代表的选举中，给予贫困群体以一定代表的名额，而不能多是富裕阶层的代表，在其他大型的相关民生问题的听证活动中，也应留有一定比例的名额给本地区范围内的低保群体，使他们能够在政治活动中发出自己的声音。人的全面发展就包括对政治生活的关心和参与能力，只有动员贫困群体积极参与，才能制定出适合他们发展的低保政策，从而增强他们的归属感和政治认同感。

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（责任编辑 郭庆华）

A Study of the Minimum Social Security System and the Citizenship in China

JI Hui－zhen，WANG Xiao－chen
（School of Political＆Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

Taking equality and justice as the value orientation，the citizenship theory focuses on the social right argument，so it’s of great significance to the research on social security policy．With the citizenship as the theoretical starting point，this paper analyzes the developmental origin and connotation of citizenship theory，and points out the requirements of citizenship for the minimum social security system．On this basis，it further analyzes the current problems in the minimum social security system，elaborates the expression and influences of the lack of citizenship，and suggests that we should perfect our minimum social security system around three aspects such as the value orientation，system construction and political involvement．

citizenship;social rights;minimum social security system

D632．1

A

1000－5935（2012）05－0052－05

2012－04－29

山西大学校科研基金项目“当前中国社会福利制度研究”（0908130）

冀慧珍（1976－），女，山西平遥人，山西大学政治与公共管理学院讲师、博士研究生，主要从事社会保障、政治学研究;

王晓晨（1963－），男，山西平定人，山西大学政治与公共管理学院副教授，主要从事社会保障研究。