行动者、利益与行政辖区合并：一个制度分析的框架

陈小华

（杭州行政学院，浙江 杭州 310024）

行动者、利益与行政辖区合并：一个制度分析的框架

陈小华

（杭州行政学院，浙江 杭州 310024）

行政辖区合并是区域发展中的普遍现象。行政辖区合并的真正原因是什么？为什么有的行政辖区合并取得成功，而有的行政辖区合并失败了？对于这些重要的现实问题，基于制度分析与发展的理论框架，提出了行动者的选择性收益理论，认为它是中国行政辖区合并的真正动因。在不完善的制度规则下，政府官员成为主要的行动者，其追求自身的选择性利益很容易诱致区域发展中生产效率与分配效率的失衡，这种失衡是导致行政辖区合并失败的根源所在。

行动者；利益；行政辖区合并；制度分析

无论是中国自上而下形成的行政区划科层式体制，还是美国自下而上生成的自组织联邦体系，在演变过程中都会遇到一个共同的问题：行政辖区合并。在我国，行政区划调整是一个普遍现象，而行政区划调整中主要是行政辖区合并。许多学者和政治改革者认为合并能够带来规模经济效应，促进区域一体化发展，缓解地方政府间的过度竞争。

对于行政辖区合并的数量众多及失败现象，政治学和公共管理学的相关研究一般从制度环境、政策建议角度探讨合并的利弊，构建应然的治理模式，提出具体的政策建议。而关于行政辖区合并的真正动因是什么？为什么有的行政辖区合并会成功，而有的走向失败？现有理论研究却很少，还没有形成一个有解释力的分析框架用于阐释此类现象。因此，我们认为有必要借鉴相关理论来构建解释中国行政辖区合并的本土理论。

社会科学研究者越来越多关注“结构”（Structure）和“行动者”（Agency）的关系，关于行政辖区合并和地方治理的研究已经逐渐地转向制度研究。在众多的制度理论研究中，埃利诺·奥斯特罗姆的制度分析和发展（Institutional Analysis and Development）理论尤其引人注目，成为理性选择制度主义理论的典型代表。制度分析和发展框架是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台的结构、个体所面对的激励以及结果产生的通用术语。制度分析和发展框架是个多重概念示意图，它需要确认行动舞台、相互作用模式和结果，并对结果进行评估［1］（pp．54－57）。基于 制 度 分 析 与 发 展 的 分 析 框 架，本文提出了一个阐释行政辖区合并的制度分析框架，希望有助于增强对行政辖区合并现象的深入理解，并为规范行政辖区合并实践提供理论支撑。

一、行政辖区合并的制度规则

任何一个国家都有行政区划变动的法律制度，有些国家行政区划变动的规则比较细致，而有的国家行政区划变动的规则相对粗糙。从我国现行法律体系来看，行政区划调整的基本规则主要有以下几个方面：

第一，行政区划变革的审批主体。《国务院关于行政区划管理的规定》对行政区划变革的审批主体做了具体规定，其中涉及的主要条款有第三条、第四条、第五条和第六条。主要内容如下：（1）省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。（2）下列行政区划的变更由国务院审批：省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。（3）县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。（4）行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。

第二，行政区划变革的政策议程。我国现行关于调整行政区划的法律法规中，还没有专门行政区划调整审批程序的法律。对此，民政部制定了《行政区划变更报批程序》，对行政区划变更的审批程序做了部分规定。按照该行政规章的规定：省、自治区、直辖市以及特别行政区的设立、撤销、更名，由国务院牵头，有关部委参加，在经过反复调查研究，并征求有关方面意见的基础上，进行方案择优选择，拟定最佳方案，以国务院总理的名义提出议案，报请全国人民大会审议决定；县级部分行政区划界限的变更，逐级同意后提出申请，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准；上述两者之间的行政区划设立、撤销、更名和隶属关系的变更等设置事项，都应该报请各级人民政府同意后逐级向上级人民政府提出申请，最后由民政部审核并征求有关部门意见后报请国务院审批，但该行政规章没有对计划单列市、副地级市等的设置程序做出明确规定。

第三，行政区划的设置标准。行政区划的设置标准包括城镇设置标准和农村设置标准。新中国成立后，为了推动城市工业化，1955年国务院制定了《关于设置市、镇建制的决定》，城镇设置主要以人口规模和行政地位作为基本标准。改革开放以后，为了适应城乡结构变化的需要，适应地方经济体制改革的特点和中心城市发展的态势，规范了改革进程中新设市的设置标准。1986年，国务院批转了《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，报告规定了撤镇设市和整县改市的基本条件。1993年，国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》，对设市标准又做了一次适应形势的调整，确定了以“人口密度”作为分类指导的依据，完善了整县改市的指标体系，提出了不同类型设市地方的非农业人口标准和不设市的规定。2003年，民政部拟定了《设立县级市标准》（讨论意见稿），该规定对人口密度、非农化水平、经济发展水平及城建、环保水平四大方面进行细化，提倡设立县级市标准应该科学化。

二、集体利益抑或选择性利益

行政辖区合并不仅是一个产业重构、经济增长和空间重划的过程，更是一个涉及利益重新调整和分配的问题。对于为什么要进行行政辖区合并的利益解读主要有两种阐述模式：一种是以集体收益为基础的公共利益解释模式，另一种是以地方行动者的经济和政治机会的私人利益解释模式。

第一，集体利益。许多理论研究和政治改革者都强调行政辖区合并，主要理由是可以促进集体利益，维护公共利益。这种集体利益的解释模式的依据包括规模经济、外溢性的内部化和政府专业化。

行政辖区合并可以是地方政府寻求规模生产的效率结果，这种规模经济尤其在资本密集型公共物品领域得到集中体现，包括交通基础设施、信息通讯、公园、防洪设施、水利灌溉等。由于行政辖区合并后，这些资本密集型公共物品的供给归属到一个地方政府，避免了行政分割、外部性原因等造成的供给不足，实现较好的规模效益。多中心的条件之下地方政府为了居民而相互竞争，这些居民“用脚投票”来挑选最适合于他们愿望的地方政府，即那些能提供一整套优质公共服务的地方政府［2］。居住地（或投资地）选择的过程导致更高的地方政府效率，但同时也会导致在公共服务提供和跨行政区外部性上的规模不经济。规模经济产品平均成本下降而产出上升。碎片化的政府由于受规模限制，在其行政区内由于没有足够的消费者而无法以最低成本提供服务。

合并也能从矫正成本和收益的外溢问题中得到收益。公共服务可以产生正外部性，也会产生诸如不相容的土地利用、犯罪流动等负外部性。外部性使得地方政府有充分激励去追求共同性目标。不过，在遵循蒂伯特传统的学者们看来，外溢问题已被减少到最小程度，因为居民可以通过对政府提供的公共物品的优先排序选择，重叠的政府符合某一公共服务规模经济原理及成本收益的地理分布。行政区划改革作为一种将不同行政辖区公共管理主体间外部交易费用内部化的治理机制，只能有效解决一部分问题，而不可能解决全部问题。通常而言，地方政府间的公共服务冲突问题越严重，那么解决这一冲突所获得的收益也越大，因而在地方政府之间形成一种合作性机制的可能性也会提高。

理论上而言，除了解决规模经济和外部性问题，行政辖区合并还可以增强政府专业化水平，提高行政效率。同时，行政辖区合并有助于政府制定前瞻性的区域发展规划，选择区域主导产业、支柱产业和新兴产业，避免原先互有重叠的辖区存在的重复建设、产业同构、资源浪费等现象。

第二，选择性利益。在行政辖区合并的成本超过收益的情况下，为什么合并还是发生了呢？集体利益模式在理解和解释这些问题方面面临一定困境，“整体性”的理性政府在实践中可能是不存在的。集体利益解释模式主要是从行政辖区合并的经济逻辑和技术角度分析。事实上，任何制度选择本质上都是政治过程，制度是社会分配和冲突的副产品［3］（p．31）。

国外一些经验性研究证实了行政边界变动和地方政府合并是各类地方行动者获取选择性收益的一种机制。施耐德等人提出了公共企业家理论［4］（pp．5－8），他们认为，如果没有个体行动者，行政辖区合并是不可能发生的。行政辖区合并通常是有雄心的地方政府领导人努力的结果，他们抓住变革机会实现合并目的。通常把这些地方政府领导人称之为“政治企业家”。他们认为这些政治企业家像私营部门的企业家一样，其行为主要受个人利益驱使。只是市场企业家的收益主要是财富，而政治企业家的收益主要是权力、声望和政策影响力。费奥克等人以美国市－县合并为研究对象，认为市－县合并是从在现状中占据利益优势方获取权力的过程。成立市－县政府而取代现有政府是革命性的变迁，合并的倡议者会冠之以诸如效率、精简政府和社会发展等集体利益的名号，然而改革实际上是这些倡导者为自己及其联盟追求小范围内的选择性利益。对个人收益的期望能够激励行动者克服团队形成、政策发展、政策执行等交易成本［5］（p．274）。

在中国，行政辖区合并主要是政府主导的，政府官员在合并过程中发挥着关键性作用。地方政府领导人的政绩和职业激励对行政辖区合并具有重要含义。行政区划变动的政治激励来自地方政府官员的晋升压力和考核机制［6］（p．28）。目前，我国地方政府主政官员的晋升主要由中央或上级政府决定，当地居民对干部的任用、考核影响微乎其微。除了政治素质、道德品质、廉洁自律、领导水平、人际关系等方面的考察，地方政府官员的政绩是晋升的主要依据。因此，地方政府不仅需要创造出引人注目的经济绩效作为其主要政绩，更需要遵循、迎合上级政府的要求和指示，贯彻上级政府的政策意图。同时，地方政府主要官员任期制一般是五年，要想在短期内产生自己的政绩、创造晋升的资本，通过行政辖区合并产生一个规模经济体是许多政府官员的理性选择。

通常，政治改革者倡导的公共利益与改革倡导者的特殊利益混合在一起。先前的研究通常聚集于改革的集体收益，如行政效率、规模经济、专业化和良好政府，而往往忽视了这一事实，即制度变迁对个人和团体产生的经济、政治、地位等方面的分配效应。事实上，通常是选择性的收益和成本而不是效率和规模经济等集体收益，为政治企业家和集体行动提供了激励和动力。

三、行政辖区合并的影响因素

真实世界中，日常生活物理环境的既定特征与制度惯例相互紧密交织，环境变化深切地影响着制度再生产的特征与执行。制度与行动者视角认为机会行动者必须自己评估参与解决公共问题的成本和收益。成功行政辖区合并的前提条件主要体现在行动者所嵌入的环境因素中。影响行政辖区成败的环境因素很多，其中最关键的因素是公共物品属性、社区特征、区域社会资本和自然地理环境。如果这些要素能够引发行动者之间产生持续性互动、激励相容结构、声誉维护机制时，行政辖区合并可能会实现整体性收益，维护集体利益。反之，行政辖区合并则可能面临失败的风险，导致损害区域整体利益。

第一，物品属性。奥尔森提出的集体行动理论假定，个体试图解决的问题类型影响他对这些问题的反应［7］（p．13）。这种假定提出了一个问题，即哪些公共物品的属性可能会使地方政府行动者产生交易问题。

公共服务和公共物品具有规模经济的特征，直接影响到行政辖区合并的效果。如果生产成本是固定不变的，那么就不会产生规模经济效应。但是公共物品的生产成本显然是变化的，在这样的条件下，如果辖区的生产规模小于公共物品规模经济所要求的最优规模，那么这样的行政辖区是规模不经济的。从供应者的角度来看，原先不经济的几个行政辖区需要合并成一个规模经济的辖区，行政辖区规模扩大会降低公共物品的生产成本，获取服务范围和规模扩大的收益。

然而，从政府提供的公共物品特点来看，并非所有的公共物品都能够产生规模效应。公共物品和服务可以分为劳动密集型和资本密集型两大类［8］（p．20）。资本密集型公共物品能够产生规模经济的效益，例如污水处理系统、天然气等公用事业、交通基础设施等；劳动密集型公共物品则更加依赖特定时空下的信息，这些物品的潜在规模效益更可能很快地消失，如社会治安、健康服务、老年护理和基础教育等，从消费者的角度看，分权化、小规模、重叠的政府可能会更好地满足居民需求，实现消费收益。

第二，社区特征。社区居民的经济、社会和政治特点形成了对公共物品的偏好，并影响合并的潜在收益和交易成本。其中，辖区居民偏好的异质性或同质性是其关键变量。同质性意味着居民对于区域性公共产品和服务的偏好程度具有较强的一致性。从满足公众公共服务需求的角度来看，假如拟合并辖区的居民同质性较强，则合并相对是可行的；反之，如果居民偏好差异较大，则不宜实施行政辖区合并，保持多个辖区是适宜的选择。原因在于，合并后的辖区政府由于能力上的限制，通常提供统一的、标准化的公共物品或服务，对于具有同质性的居民而言，能够满足他们的偏好，不会降低消费者的福利；而对于异质性的居民来说，合并后的辖区政府通常难以同时兼顾不同地方居民的不同偏好，而分权化的辖区政府则与居民能够联系密切，从而改进公共物品的分配效率，满足各类居民的不同偏好，减少消费者的绝对损失。

第三，区域社会资本。帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，从自愿群体的参与程度角度来研究社会资本，提出：“社会资本指的是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠 和 信任的规范。”［9］（p．195）社会资本是网络、关系、组织以及规范的发展程度，承载着历史的观念、心理、行为和习惯。

拥有高度信任关系的网络将有助于降低成员间的交流与监督成本，不必再依赖高层介入或透过正式制度来化解搭便车等问题，因此集体行动与网络治理的成功相当依赖信任关系的维持。总之，区域社会资本的特点在于它塑造了一个社会交往质量和数量的制度、关系和规范。社会资本不仅仅是支撑一个社会的制度的总和，它更是把它们合在一起的黏合剂和社会纽带，是经济增长、公民社会和有效政府的重要前提条件。

从社会资本的特点和功能来看，区域内社会资本越发达，区域内的组织和个体就会比较注重声誉，越容易达成共识，组织间及组织与个人之间更容易建立起良好的正式、非正式关系。显然，在社会资本发达的区域，行政辖区合并相对容易进行；反之，区域内社会资本比较匮乏，那么要实行行政辖区合并是不易的。

第四，区域自然地理环境。区域自然地理环境是指特定区域内长期以来逐渐形成的历史地理、交通状况和自然特征，具体包括地形、自然资源、土壤环境、气候变化、交通条件和通讯设施等。在经济发展初期，这些自然资源和环境条件是当地劳动区域分工的重要决定因素，由此可能形成当地的区域产业和区域文化。当然，区域自然地理环境对行政辖区合并的影响是复杂的。例如，在交通运输便利、通讯发达或地理空间相邻的区域内，为了提高行政管理效率，很可能导致通过合并建立统一的行政辖区；反之，如果区域地理空间距离较远，交通运输条件落后、产业联系不多，且各地发展历史具有独特性，地方利益呈现内聚性，则相对更适合辖区分治。

需要强调的是，社区特征、物品属性、社会资本、地理环境四个关键因素是动态变化的，随着科学技术、人口变化、政府能力、文化观念、交通基础设施、信息通讯水平的变迁，居民的消费偏好、公共物品的供给方式、区域社会网络和区位地理环境也会随之不断发生变化，这种变化会作用于行政区划，改变着行政辖区间合作的交易成本，进而影响到行政辖区合并的进程及其效果。

四、生产性效率抑或分配性效率

行政辖区合并将在合并区域范围内产生一定的结果，那么如果评判辖区产生的结果，需要有相应的评判标准。在评估标准方面，有两个维度是至关重要的，即生产性效率和分配性效率。事实上，行政辖区合并后生产性效率可能提高，但分配性效率往往降低。生产性效率主要来自合并后的规模经济、政府专业化及机构重叠部分的消除。分配性效率主要来自于合并后的政府要把相应公共产品有效地提供给居民的成本，以及居民同政府联系的成本。正是这两种反向的效率，使得行政辖区合并不一定如改革倡导者所宣称的那样一定是有利于集体利益的。恰恰相反，行政辖区合并的决策过程很有可能是隐藏失败的风险，并最终损害辖区居民的利益。

分配性效率往往与多中心秩序相联系。在多中心秩序中，社群能够在不同规模的层次上组织生产不同种类的公共物品，这样同时存在着多个机会，以便于企业、公民等参与者根据自己的偏好自由地选择最适合于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者［10］（p．69）。在充分竞争的基础上，各地方通过降低成本、提供有效率的差异性服务以吸引“用脚投票”的参与者（如企业、居民等）。它们为具有不同消费偏好的居民提供了多样化的选择，也使不同的服务由不同的政治管辖单位来提供，它们相互合作进行互补，最大化地提高了服务供给的效率。

行政辖区合并往往导致形成单中心秩序。合并后的政府将降低对公众的回应性，而更有利于满足行政管理者的职业需求。在单中心秩序下，政府要了解和掌握居民的需求变得更加困难，很难发挥地方自主性作用，容易造成分配无效率，增加部门协调成本。同时，在单中心秩序环境中，由于地方政府供给单位减少，居民与政府的距离变远，增加了居民与政府联系的成本。

五、结语：一个整合性的制度分析框架

社会转型期中国行政辖区合并的主要原因是什么？为什么许多行政辖区合并导致冲突并以失败告终，而有一些行政区划合并取得了成功？我们从制度分析与发展的视角提出了一个理论分析框架，较好地阐释了目前中国行政辖区合并以及其失败的原因。行政辖区合并过程如图1所示。

图1 行政辖区合并过程理论框架图

由图可见，行动者的行为是嵌入于行政区划管理规则及环境因素之中，在行政辖区合并的过程中，行动者会评估所嵌入的环境，并衡量自己的成本与收益，进而选择自己的行为策略。正是行动者的选择性利益，推动着行政辖区合并议程的确立、方案的形成及方案的实施。行政辖区合并的动因表面上是出于经济发展和公共利益的考虑，更深层次的却是行动者在不完善的制度环境中为了追求自身利益、扩大权力的一种途径。由于现行行政区划法律制度的不完善，给政府官员等行动主体留下了较大的行动空间。特别是现行法律和政策体系中缺乏对居民意见的考量，没有为他们的呼声提供有效渠道，从而使得行政辖区合并很容易成为政府官员追求政绩、扩大权力的一种便捷方式。同时，尽管政府官员这种追求政绩的激励有时能促进辖区共同利益和区域协调发展，提高规模经济、基础设施外溢内部化及政府机构专业化等生产效率，但在大多数情况下，政府主导的辖区合并，由于缺乏权力制约和公众参与，往往会忽略合并所引起的潜在损失，即由于合并带来政府有效分配公共产品的成本以及公众与政府联系成本的上升。正是这些被忽略的交易成本，降低了合并后辖区管理的分配效率，无法满足公众的多样化需求，进而引发冲突、激化矛盾，最终导致合并等行政区划调整方式的失败。

需要说明的是，本文的主要任务是对行政辖区合并过程提供一个理论分析框架，力图更好地解释行政辖区合并的原因与结果，基于这个分析框架的实证研究则有待于今后进一步开展。

注释：

［1］萨巴蒂尔．政策过程理论［M］．上海：三联书店，2006．

［2］Tiebout C．M．A Pure Theory of Local Expenditure［J］．Journal of Public Economy，1956，（5）．

［3］奈特．制度与社会冲突［M］．上海：上海人民出版社，2009．

［4］Schneider M．，Paul T．，Michael M．Public Entrepreneurs：Agents for Change in American Government［M］．N．J．：Princeton University Press，1995．

［5］Feiock．R．C．，Carr．J．B．，Johnson，L．S．Structuring the Debate on Consolidation：a Response to Leland and Thurmaier［J］．Public Administration Review，2006，（2）．

［6］荣敬本，等．从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革［M］．北京：中央编译出版社，1998．

［7］奥尔森．集体行动的逻辑［M］．上海：上海人民出版社，1995．

［8］奥克森．治理地方公共经济［M］．北京：北京大学出版社，2005．

［9］帕特南．使民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2001．

［10］麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济［M］．上海：三联书店，2000．

D63 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2012）04－0068－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．011

2012－02－10

国家社科基金项目“地方政府绩效评估方法和管理研究”（10CGL062）。

陈小华（1980－），男，浙江余杭人，杭州行政学院助理研究员，博士。

刘琼莲］