加强公共危机管理预防群体性突发事件——以天津市为例

傅恩来

（中共天津市委党校，天津 300191）

加强公共危机管理预防群体性突发事件
——以天津市为例

傅恩来

（中共天津市委党校，天津 300191）

当前，我国正处于工业化和城镇化加快推进的特殊历史阶段，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性突发事件已经成为影响社会稳定的突出问题。探讨群体性事件发生的成因、特点，研究预防和处置群体性事件的对策，已成为当前乃至今后各级政府在维护社会稳定中面临的重要课题。我们在对天津市群体性突发事件的现状和成因进行一定调查的基础上，提出了天津市如何在新形势下预防群体性突发事件的对策，供有关部门参考。

公共危机；管理；预防；群体性事件

随着我国经济改革向纵深推进，利益格局剧烈变动和调整，各类社会矛盾相互渗透、相互交织，从而使具有相同利益的社会成员极易形成共同的利益诉求和心理共鸣，加上彼此间联系的技术手段的改进，使其极易就共同关注的话题进行沟通和串联，从而为群体性事件的爆发提供了心理和技术基础。同时，伴随着体制转型和政府调控能力的弱化，政府在一定程度上直接控制和约束社会的能力下降，原来依赖统制主义的命令方式管治社会的手段不但不能起到化解矛盾的效果，反而对事件的发展起到推波助澜的作用。因而，提高政府的管治水平和管治能力已成为应对群体性事件的一个重要前提［1］（p．112）。

近年来全国群体性突发事件的高发趋势，引起了天津市委和市政府的高度重视。为更好地预防和应对突发公共事件，天津市于2005年8月成立了天津突发公共事件应急委员会，领导全市突发公共事件应急工作。2006年4月，市政府制定《天津市突发公共事件总体应急预案》向社会公布。此后，天津市各级政府及各系统、各行业都根据管辖范围和行业特点，分别制定了《突发公共事件总体应急预案》，全市共制定各级各类应急预案近三千余件，加强了应对群体性事件的机制建设和组织领导，收到了良好的效果。

一、天津市群体性突发事件的现状

（一）数量逐年增多。改革开放以来，天津市的政治经济形势平稳，社会治安良好。但近年来，天津市各区县特别是一些经济发展快的区县，群体性突发事件的数量在逐年增多。

（二）规模不断扩大。由于天津市的政治经济形势平稳，发生的群体性突发事件规模都不大，参与人数也不多。但近年来，天津发生的群体性突发事件无论是在规模、参与人数，还是造成的社会影响上，均呈逐年上升势头。其中，有的拆迁户集体上访事件，参与人数多达三四百人。

（三）表现方式日趋激烈。天津市出现的群体性突发事件，从总体上看，主要以静坐、集访等相对平和的表现方式为主。但近三年来，发生的群体性突发事件呈现出过激化、暴力化倾向，比如某县三轮车闯入火车站事件，造成了极其恶劣的社会影响。

（四）组织化程度越来越高。天津市的群体性突发事件一般都是以自发形式出现，缺乏统一的领导和控制，处置起来相对容易。近年来，个别的群体事件从酝酿之初就形成了组织，事件的参与者大多受组织者的控制和煽动，进而形成了“行动统一、聚散有序”的局面。尤其是个别群体性事件的参与人数多、持续时间长、影响破坏力大，且事先经过周密策划，目的性强，分工明确，行动统一，处置起来具有很大难度。例如，在某区农村的拆迁过程中，集体上访的组织者就以原先所在的村民组为基础，将集访群众分成35个小组，每个小组选出一名小组长，接受事件主要组织者的遥控指挥，统一时间集结，统一时间撤退。

（五）处置难度越来越大。绝大多数群体性突发事件属于人民内部矛盾，且参与者提出的一些诉求具有一定的合理性，只是采取的方式和手段不合法。同时，群体性突发事件容易被一些别有用心的不法分子利用，容易形成大多数人的合理诉求和少数人的不合理诉求交织在一起、大多数人的轻微违法行为和少数人的违法犯罪行为交织在一起的局面，致使政府难以采取及时有效的处置措施，一旦处置不当，极易激化矛盾，促使事态进一步恶化。

（六）存在恶意炒作的倾向。在天津市发生的群体性突发事件中，已出现了组织者和骨干分子通过与境内非法网站联系，接受非法网站采访，利用互联网发送集访现场照片和文字说明，进行歪曲事实的转载和恶意炒作，在社会上造成了极为恶劣的政治影响，应引起有关部门的高度警惕。

二、天津市群体性突发事件的成因

（一）社会转型是引发群体性突发事件的基础性原因。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，社会同质性进一步消解，社会异质性增加，使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础。伴随着阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体就会不可避免地发生相互竞争和冲突。社会分化的加速也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反映，人们的价值观念、思维方式等都将不断趋于多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。人们受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，使人们无所适从，诱发许多社会问题，在解决这些问题时，原有的规则不复存在，因此，人们所采取的行动，往往是不规则的，甚至会引发某些与主流意识不相吻合的集群不规则行为现象。

（二）官僚主义和腐败行为是引发群体性突发事件的政治性原因。近年群体性突发事件增多，既有随着改革的深化，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题的客观原因，也有个别干部工作作风不踏实，脱离群众，甚至腐化变质，从而导致干群矛盾激化的原因。一些基层组织和少数干部对待已经出现的人民内部矛盾，既不积极化解，又不及时报告，使许多能够在基层解决的问题得不到解决，使矛盾激化，从而导致群体性事件的发生；个别干部缺乏群众观念，不重视历史遗留问题和群众反映问题，脱离群众，宗旨意识淡薄，对群众的疾苦漠不关心、麻木不仁，对群众的合理要求推诿扯皮、敷衍塞责；有的干部遇到群众要求解决的矛盾纠纷，采取“一躲、二推、三拖、四哄”的态度，或者干脆不理不睬，引起群众强烈不满，造成“小事拖大，大事拖炸”，结果造成人民内部矛盾激化，引发集体上访或群体性突发事件。

（三）群众的民主意识在不断增强，但法制观念淡薄，是引发群体性突发事件的文化性原因。由于受诸多因素影响，当前仍有相当一部分群众的法制观念较为淡薄，涉及切身利益时不会运用法律武器或通过合法途径加以解决，特别是触及群众的整体利益时，往往选择越级集体上访或闹事的形式，甚至发生暴力袭警、阻断交通等事件，企望以此方式来解决问题。不少群众在“法不责众”心理的驱使下，抱着“大闹大解决，小闹小解决”的心态，聚众闹事、上访、妨碍执行公务、损坏公共财物、阻塞道路交通，甚至发展成为影响社会治安稳定的突出问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性突发事件。

（四）基层组织控制弱化，社会权威结构失衡，是引发群体性突发事件的体制性原因。改革开放以来，中国社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱。无论在企业还是在农村，基层组织对基层群众的行政控制严重弱化，基层组织对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。由于基层组织的权威性受到民众的怀疑，加之一些地方的基层领导对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或不管不问，致使一些本该在本地区本部门解决的问题难以解决或无法解决。民众的利益一旦受损或遭受侵害，为寻求国家权威的保护，单个的社会成员就会意识到集体行动的重要，体制外的对抗性群体力量就会产生。尽管群体性事件爆发需要有一定的启动因素，但这些启动因素普遍存在于基层，一旦具体的诱发原因出现，群体性突发事件就可能引发。

（五）各种具体的利益冲突是引发群体性突发事件的直接原因。一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性事件。如在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策，特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满，以至引发群体性突发事件。二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。如，当停产、倒闭、被兼并企业的职工在工作安排和生活保障问题得不到妥善解决时，很容易引发群体上访甚至闹事的群体性突发事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性突发事件。如，随着城市化过程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实不配套，影响了村民的切身利益，从而引发群体性突发事件。四是因民族和宗教问题引发的群体性突发事件。五是因环境污染问题导致的群体冲突。如随着环境问题日益严重和人们环保意识的提高，环境污染问题已成为引发群体性事件的一个新的诱因。

三、天津市预防群体性突发事件的对策

（一）转变原有的执政方式和传统的以GDP为导向的发展模式，确保改善民生工作［2］。各级政府要加强对民生工作的审核，不断增加民生建设在政绩评估中的比例，不仅有利于当地经济的协调发展，更有利于加强广大群众与地方政府的联系，增强地方政府与群众的互信，这是减少群体性突发事件的关键。实现这一转变是一个系统过程，其中最重要的就是地方官员的执政理念的转变，要明确政府是全心全意为人民服务的。要充分发挥人大、工会、新闻媒体、NGO组织的建议和监督作用，及时将群众普遍关心的问题、与群众利益切实相关的问题反应到地方政府的决策层，为突发性群体事件的发生设立一个“缓冲带”，以制度的形式将群众和弱势群体表达意愿的途径固定下来。发挥人大、政协、工会组织等现有的资源优势，是减少和妥善处理突发性群体事件的重要途径。

（二）建立健全民意表达机制，确保社会不满情绪得到有效宣泄与排解。当前，由于我国社会贫富差距拉大，部分群体的相对被剥夺感和不公平感增强，加之民意表达渠道不畅和政府在处置问题上的失当或不力，弱势群体对强势群体的怨恨处于高度积累并且极易爆发，成为群体性事件的临界水平。事实证明，我国目前发生的群体性事件，社会泄愤事件或社会泄愤因素正在逐渐增多，因此，应当建立健全民意表达和利益诉求机制，让社会不满情绪得到及时有效的宣泄与排解。一是要继续改革完善人民代表大会制度、政治协商制度和基层议事制度，增强通过协商对话化解社会矛盾冲突的制度安排。二是要通过开通投诉电话，设立市长热线、市长信箱，改革完善信访制度、领导直接接待群众制度、与群众面对面对话制度，拓宽民意表达渠道，让群众通过正常的渠道和合法的方式表达自己的意愿。三是要培育和完善社会中介组织，充分发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用，让弱势群体找到自己真正的代言人。

（三）建立健全利益纠纷调处机制，确保受损群体的利益救济渠道基本畅通。群体性事件往往是在部分群体利益受损后，因正常利益救济渠道不畅通，经长时间的努力，其正当利益仍得不到有效解决的情况下发生的。因此，应当通过改革完善司法援助、司法诉讼、行政复议，以及人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证等制度，建立健全能够充分保障弱势群体或受损群体正当利益的利益调处和利益救助机制，从而减少不同利益群体之间的摩擦和冲突，进而减少和避免群体性事件的发生。

（四）建立健全司法独立机制，确保司法部门在处置群体突发性事件中的公正。当公民的权益受到政府部门的侵害时，公民可以申请行政复议和行政诉讼。也就是说当弱势群体遇到政府的侵权行为时，可以通过司法的途径进行维权，有效减少群体性突发事件的发生。这样才能让群众的维权活动和政府的行政管理活动步入一个良性的发展轨道，不仅有利于地方政府依法行政的贯彻，也有利于杜绝群众“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误思想。然而，在实现司法独立、树立司法权威的过程中，地方政府必须起到示范作用，尤其是在处理群体性突发事件时，地方政府应该以司法方式为主要途径减少行政干预，以司法判决的形式代替行政命令式和行政许愿式的解决方式，这是地方政府实现司法独立、树立司法权威的重要途径。

（五）形成网络监控机制，确保网络在社会管理中发挥积极作用。网络信息时代，人们能够以更加开放的思维方式、更加多元的价值观念、更加包容的思想参与传播各种信息，网络上有些情绪的宣泄在一定程度上反映了民众的意见和呼声，因此，各级政府应该做到：一是通过法制、宣传和技术保障，对网络信息加以正确引导和及时应对，以达到推动正面声音，引导中间声音，化解负面声音的目的，面对形成网络信息的正面宣传强势和正常秩序。二是面对浩瀚的网络信息，必须善于独立思考，认真分析，理智地决定取舍。对那些利用网络构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。三是通过网络信息捕捉群众的情绪动态，防患于未然，因势利导。

（六）建立健全社会预警机制，确保提高在突发事件发生时的快速反应能力。社会预警机制是对社会运行状况发出信号，显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以便引起社会管理者的注意，及时采取对策，使社会运行状况不再恶化的一套制度和方法。建立社会预警机制，首先要设立一系列与社会预警密切相关的社会指标，如物价上涨指数、失业率、城乡贫困率、重大刑事案件发案率、腐败涉案公务员比重、上访起数、幸福指数等。其次成立专门机构，及时收集信息，跟踪研究社会指标和社会心态，对社会运行状况做出准确判断。还要建立预警分级管理制度、预警信息发布和反馈机制。

（七）建立健全社会矛盾排查机制，确保将社会矛盾化解在萌芽状态。开展不安定因素大排查，是超前落实防范措施，有效调处矛盾纠纷，防止事态递进发展的有效措施。一是要依托综治办或信访办建立社会调查员和信息员制度，及时收集和反馈相关信息。二是要建立社会矛盾排查台账制度，对社会矛盾状况做到面上清楚，心中有数。

（八）完善综合治理机制，确保形成齐抓共管的局面。妥善处理群体性突发事件是一个系统工程，必须多渠道、多方式、多角度、多方面开展综合治理，立足于形成一个齐抓共管、多管齐下的综合治理的立体化工作网络。随着滨海新区建设纳入国家整体规划，天津的经济建设必将大踏步前进，经济体制转轨和社会转型必将使得大量社会矛盾相互交织，由此引发的群体性事件必将呈现多发性、复杂性，甚至有一定对抗性的特点，因此，应建设一支由政府相关部门共同参与的群体性事件处置队伍，努力实现调动迅速、控制有力、处置得当的目标。一是树立群体性矛盾无小事的观念，把群体性矛盾的处理作为综合治理的一项重要内容切实抓好。二是实行问责制，按照“属地管理”、“谁主管，谁负责”的原则，制定工作方案，一级抓一级，层层抓落实。三是完善信访网络、法治网络、调解网络、援助网络，做到“想早一步，抓早一步，做细一步”，多管齐下化解群体性矛盾。四是各职能部门既要明确在化解群体性矛盾中的职责，又要相互通气，相互协调，对一些“老大难”问题，要运用媒体、调解、经济、行政、司法等综合手段，综合治理，形成合力，共同做好疏导工作。

（九）提高领导者应对能力机制，确保群体性突发事件处置的主动性。一是加强对各级领导干部的“危机管理”培训，学会运用舆论工具引导群众的情绪。二是成立由市委分管领导任组长的应急指挥部，各区县、委办和街道、乡镇均建立由党政一把手为责任人的领导小组，党委、政府、综治、组织、信访和有关部门负责人参加的化解群体性矛盾领导小组。三是市委、市政府可以制定“矛盾纠纷排查调处制度”、“领导干部直接接待来访群众制度”、“重要信息报送和责任追究制度”、“维护社会稳定政绩考核评比制度”等一系列有效制度。四是群体性突发事件发生后，主要领导要亲自到场，做到果断指挥，明确责任、归口化解、分流疏导，做到政治敏感、信息灵敏、策略对头、标本兼治，牢牢掌握化解群体性突发事件的主动权。

总之，群体性突发事件归根结底是人民内部矛盾［3］（p．4），各级政府一定要妥善处理和应对，掌握好方法和尺度。从全国预防群体性事件的经验看，我们只要真正维护了人民的利益，提高了依法办事能力，就会在很大程度上预防处置群体性突发事件的发生、发展，创造一个和谐、平安、理解、公平的社会环境。

［1］预防与处置群体性事件干部读本［M］．北京：人民日报出版社，2009．

［2］傅恩来 ．对预防与处置群体性事件的若干思考［J］．求知，2010，（10）．

［3］中国行政管理学会课题组 ．中国群体性突发事件成因及对策［M］．北京：国家行政学院出版社，2009．

D523 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2012）04－0050－04

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．008

2011－12－05

天津市重点调研课题“加强天津公共危机管理，预防群体性突发事件研究”。

傅恩来（1956－），男，天津人，中共天津市委党校图书馆馆长，副研究员。

王 篆］