努力建设适应开发开放的审判体制——关于天津滨海新区人民法院体制现状、问题的调查与思考

刘书祥

（中共天津市委党校，天津 300191）

努力建设适应开发开放的审判体制
——关于天津滨海新区人民法院体制现状、问题的调查与思考

刘书祥

（中共天津市委党校，天津 300191）

天津滨海新区的成立及其行政管理体制的改革，要求形成与之相适应的司法体制新模式。当前，滨海新区人民法院运行中存在机构设置于法无据、审判管理工作和审判活动混乱、审判委员会难以发挥作用、人财事权不统一和不能适应滨海新区开发开放的需要等问题，有关部门为此做了大量的工作。在滨海新区法院设置中，我们主张通过“依法设置”或“因特殊需要设置”两种程序，设立滨海新区中级人民法院，分设塘沽、汉沽、大港、功能区四个基层人民法院。

天津滨海新区；司法体制；司法机构；法院设置

2009年11月，国务院正式批准天津市《关于调整天津市部分行政区划的请示》，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。11月9日天津滨海新区（以下简称“滨海新区”）成立。随着滨海新区管理体制的重大改革，要求滨海新区司法机构和司法体制探索新的模式以适应管理体制改革和开发开放形势的需要。针对滨海新区人民法院体制的现状和问题，自2011年下半年以来，我们对滨海新区法院系统进行了深入的调查。

滨海新区主要包括塘沽、汉沽、大港三个城区和九个功能区，行政区划面积2270平方公里，连同填海造陆和产业规划区面积共约2700平方公里。2010年初，滨海新区成立时常住人口300万，按照规划，2020年将达到600万。滨海新区内有7万多家企业，2010年区生产总值5030.1亿元，财政收入1006亿元，其中地方财政收入623.2亿元。2011年生产总值6206.9亿元，规模以上工业总产值12732亿元，财政收入1379.3亿元，其中地方财政收入971.3亿元。

一、天津滨海新区人民法院设置的基本情况

（一）新区成立前人民法院设置情况。滨海新区成立以前，有四个基层人民法院和中级人民法院的两个派出法庭，即塘沽区人民法院、汉沽区人民法院、大港区人民法院、经济技术开发区人民法院和第二中级人民法院设在天津港保税区的法庭、第一中级人民法院设在天津高新技术产业区的法庭。三个行政区的基层人民法院分别管辖本行政区内的案件，其中塘沽区人民法院还负责审理天津港务局范围内发生的案件。两个中级人民法院分别设立的两个法庭，分别受理保税区和高新技术产业区的经济民事纠纷案件。

（二）新区成立后人民法院设置情况。随着滨海新区的成立和滨海新区行政管理体制的改革，天津滨海新区人民法院于2010年1月正式成立。与此同时，原来与行政区划对应的塘沽区人民法院、汉沽区人民法院、大港区人民法院和经济技术开发区人民法院被撤销，成立四个审判区，审判区分别设立审判管理委员会，作为滨海新区人民法院的派出机构，负责原所辖区域的审判工作。原来两个中级人民法院设立的两个派出法庭继续保留。

滨海新区人民法院设院长1名，副院长若干名。新区法院有16个内设机构，其中包括立案、刑事、民事、行政、执行等9个业务庭和办公室、研究室等7个综合行政部门。四个审判区不设院长、副院长，设审判管理委员会主任1名，副主任若干名。原来四个基层人民法院虽然改为审判区，但同时还保留原来基层人民法院的框架，各审判区分别设有14个内设机构，即相应的立案、刑事、民事、行政等审判业务庭和办公室、研究室等综合行政部门。

四个基层人民法院被撤销的同时，原设在四个基层人民法院的审判委员会也同时被撤销。滨海新区人民法院设立审判委员会，共任命36名审判委员会委员。审判委员会由新区法院院长、副院长、主要内设机构负责人和四个审判区审判管理委员会主任、副主任及主要内设机构负责人组成。滨海新区人民法院和四个审判区分别有七至八名审判委员会委员。

二、天津滨海新区人民法院运行中存在的问题

（一）现行人民法院的设置于法无据。我国宪法第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”我国人民法院组织法第2条规定：“地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”第18条规定：“基层人民法院包括：（一）县人民法院和市人民法院；（二）自治县人民法院；（三）市辖区人民法院。”第19条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”第20条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”第23条规定：“中级人民法院包括：（一）在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；（二）在直辖市内设立的中级人民法院；（三）省、自治区辖市的中级人民法院；（四）自治州中级人民法院。”第24条规定：“中级人民法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”

按照以上规定，现行滨海新区人民法院的设置存在法律依据不充分的问题。首先，滨海新区人民法院属于哪级法院不清楚。其属于中级人民法院还是基层人民法院，如果是中级人民法院，其不受理二审案件，而直接受理一审案件；如果是基层人民法院，而其直接管理的四个审判区，也受理一审案件，并且四个审判区实际上行使的是一审法院的职能。也就是说，滨海新区人民法院既不是法律意义上的中级人民法院，也不同于一般意义的基层人民法院。其次，四个审判区属于哪级法院不清楚。其是基层人民法院还是基层人民法院的派出法庭，如果是基层人民法院，而从名称上不叫人民法院，而称滨海新区人民法院审判区；如果是基层人民法院的派出法庭，而实际上却行使着一审法院的职能，因为整个架构就是原来的基层人民法院，其内设若干业务法庭和综合行政部门，并且其下设若干人民法庭。在此种体制模式下，审判管理委员会不是一级法院，没有独立的审判委员会，却下设同基层人民法院一样的内设机构，行使同基层人民法院一样的审判职权。再次，四个审判区组织机构和职务设置不清楚。四个审判区不设院长、副院长，设审判管理委员会，原来的院长、副院长，改称审判管理委员会主任、副主任。主任、副主任不是法律职务，但实际上行使着一审法院院长、副院长相同的权能。在人民法院组织法中既没有其审判组织的名称，也没有其审判组织职务的称谓。审判区审判管理委员会不是一级审判组织，却行使一审法院的权能。

以上这些称谓、设置、组织机构等方面，都没有法律依据，与我国现行宪法、人民法院组织法等相关法律不符。

（二）审判管理工作和审判活动存在某种混乱。首先，从审判行政管理关系来看。就行政级别而言，滨海新区人民法院和市中级人民法院同级，四个审判区和市辖区的基层人民法院同级。就行政管理关系而言，四个审判区隶属于滨海新区人民法院。其次，从审判监督关系来看。滨海新区人民法院管理四个审判区，却不受理四个审判区一审的上诉案件，因为其不具有二审法院的权能。四个审判区一审案件的上诉法院是市第二中级人民法院。滨海新区人民法院只审理一审案件，不审理二审案件，该法院审理一审案件的上诉法院也是市第二中级人民法院。再次，从具体审判活动看。滨海新区人民法院和四个审判区，各自受理和审判自己的案件。滨海新区人民法院不直接参与四个审判区案件的审理。四个审判区独立审理自己管辖的案件，但其所做出的判决、裁定等法律文书，却统一加盖滨海新区人民法院的公章。一旦出现错案，责任就无法确定。第四，从以上几个方面可以看出滨海新区审判管理工作和审判活动的混乱。即滨海新区人民法院和四个审判区，从行政管理关系看是上级与下级之间的关系，而在审判监督关系上不是上级法院与下级法院之间的关系；滨海新区人民法院与市第二中级人民法院，从行政管理关系看，属于一个级别，不存在上下级之间的关系，而在审判监督关系上是上级法院与下级法院之间的关系。滨海新区人民法院把这种自身的审判组织体系称为“一级法院，两层架构”。第五，从滨海新区人民法院同保税区和高新区两个法庭的关系来看。天津滨海新区成立以后，相继成立了滨海新区区委、区政府。区委、区政府直接管理三个行政城区和九个功能区的党务、行政管理工作。滨海新区人民法院管辖范围应当与区委、区政府所辖相同。然而，滨海新区的三个行政城区和七个功能区的审判工作隶属于滨海新区人民法院，而天津高新技术产业开发区，由市第一中级人民法院派出法庭，负责审理该区的案件；天津港保税区，由市第二中级人民法院派出法庭，负责审理该区的案件。也就是说，滨海新区人民法院与两个审判法庭既没有行政管理关系，也没有审判监督关系，对滨海新区区委、区政府隶属的两个功能区，不具有审判管辖权。滨海新区法院的现行构架，没有随着滨海新区行政区划的调整而调整，与滨海新区的行政管理体制不相协调，难以有效应对和解决滨海新区开发开放的司法要求，不利于审判工作的统一集中开展。

（三）审判委员会难以发挥作用。人民法院组织法第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”滨海新区人民法院成立以后，根据人民法院组织法的规定设立了审判委员会，由36名审判委员会委员组成。审判委员会委员分布在滨海新区人民法院和四个审判区。“两层构架”的滨海新区法院组织体系，使审判委员会指导审判业务、研究重大疑难案件等审判决策机构的职能无法行使。按照法律规定，法院审判委员会实行集体领导，研究案件采取少数服从多数的原则，审判委员会作出决定必须过半数才能有效。各审判区目前的审判委员会委员只有七八人，按照有关规定，对疑难、复杂、敏感等重大案件，应当由人民法院审判委员会研究，并形成会议决议交合议庭落实。但由于各种客观因素的限制，滨海新区人民法院不可能把分散在四个审判区和院机关的审判委员会委员经常召集起来研究案件，只能由具体案件所属审判区的院审委会委员，以委员会议的形式提出处理意见，交合议庭落实。这种操作办法有违法律规定，也难以真正发挥审判委员会应有的作用。

（四）人财事权不统一。从滨海新区法院组织体系的现状看，好似是一个整体，滨海新区人民法院下属四个审判区，滨海新区人民法院直接领导四个审判区，一个法院院长，一个审判委员会。但实际上是各自为政，人事管理、审判管理、财务管理不统一。目前，滨海新区人民法院尚没有单独财务管理，依托新区政府。塘沽、汉沽、大港、开发区四个行政管理体制改革后的管委会仍实行分口财政，四个审判区的人事管理、审判管理、财务管理亦仍分别在各管委会管理。其结果导致各审判区虽同为滨海新区法院干警，但人事不同步，待遇标准不统一，管理层次不一致。这种状况很难对滨海新区法院的发展统一规划，也不能统一进行人员录用、干部使用、管理等工作，使新区法院发展滞后于新区发展和司法需求。滨海新区法院审判管理应有统一的尺度，然而，四个审判区原系一审法院，均有各自的审判管理模式，审判管理工作侧重不同，考核标准不同，审判管理工作水平也不尽相同，给新区法院统一考核造成很大困难。

（五）难以适应滨海新区开发开放的需要。滨海新区内企业高度集中，经济高速发展，诉讼案件增长迅猛。2011年1月至11月，共受理案件30764件。同时，随着滨海新区涉外经济交往范围的逐步扩大，涉外民商事纠纷案件以及知识产权案件也将大量增加。然而滨海新区人民法院对这些案件没有审判权，只能由天津市第二中级人民法院作为一审。这种现状不利于总结滨海新区知识产权案件和涉外民商事纠纷案件的特点、共性，难以适应滨海新区自主创新和经济发展环境对司法的需要。

三、有关部门为理顺滨海新区审判体制所做的工作

（一）滨海新区人民法院成立之前所做的工作。在天津滨海新区区委、区政府正式成立之前，有关部门就对滨海新区的司法机构设置和司法体制改革的问题做了大量的工作。早在2008年国务院批准《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》时，天津市高级人民法院就对滨海新区的司法体制进行了深入调研。在调研的基础上，市高级人民法院提出，在滨海新区设立一个中级人民法院和三至四个基层人民法院。2009年，正当市委研究滨海新区法院设置问题的过程中，国务院批复同意天津市调整部分行政区划，撤销塘沽区、汉沽区、大港区，统一划入新设立的滨海新区。市委当时就要求市高级人民法院抓紧报送设立滨海新区人民法院的意见。在此基础上，市高级人民法院再次提出了在滨海新区设立一个中级法院和三至四个基层人民法院，即两级法院的意见，并就设立中级人民法院的必要性，同市委和最高人民法院进行了沟通，并得到了有关部门的肯定。

有关部门都认为在滨海新区设立两级法院十分必要，主要是因为滨海新区是国家发展的重点战略，有着自身明显的特殊性。一是区域面积大，原塘沽、汉沽、大港等行政区撤销后，和天津经济技术开发区等功能区统一纳入滨海新区。行政区域面积是上海浦东新区（含南汇区共1000平方公里）的两倍还多。二是人口规模大，现常住人口约300万，到2020年预计将达到600万。三是经济总量大，滨海新区内规模企业高度集中，经济高速发展，经济总量已占天津全市的一半以上。四是案件数量增长快。近年来，受理案件数量年均以15%以上的速度增长。特别是随着滨海新区开发开放的深入和综合配套改革试验进度的加快，使得各种纠纷和新型案件数量都大幅增长。

2009年11月10日，天津市高级人民法院向最高人民法院上报了《关于天津市滨海新区法院设置有关问题的报告》，就设立滨海新区人民法院的必要性、依据和原则等做了阐述，并提出在滨海新区设立两级人民法院架构的建议，即：设立一个中级人民法院，名称拟为天津滨海新区中级人民法院，负责审理辖区内重大一审案件和辖区内基层人民法院上诉的二审案件，统一负责对辖区基层人民法院的监督、指导和协调。按滨海新区“四个片区”的规划地域设立三个基层人民法院，在核心区（原塘沽区和开发区）设立滨海新区塘沽人民法院；在北片区（原汉沽区、中新生态城）和西片部分功能区设立滨海新区汉沽人民法院；在南片区（原大港区、南港工业区）设立滨海新区大港人民法院。报告还就新区人民法院的管理关系、机构编制和审判设施等问题提出了原则性建议。同年11月17日，最高人民法院批复了市高级人民院的这一报告，同意在滨海新区设立两级人民法院的意见，并批示按有关程序办理。

就在设立滨海新区法院的工作进行过程中，天津市人民代表大会于2009年11月18日通过了撤销塘沽、汉沽、大港区人民法院（开发区人民法院于2010年5月28日被撤销），设立天津滨海新区人民法院的决定，并发出了公告。由此，就在滨海新区产生了目前“一级法院、两层审判业务庭”的组织架构体系。

（二）滨海新区人民法院成立后所做的工作。滨海新区人民法院于2010年1月成立后，有关部门，特别是滨海新区人民法院就如何设置滨海新区法院机构，理顺滨海新区审判体制做了大量的调研、论证工作，通过多种渠道向有关部门反映、报告，并提出了许多建设性的意见和建议。一是新区人民法院组织人员对滨海新区的基本情况，特别是对九个功能区的基本情况进行了较为详细的调研。如滨海新区的辖区范围，各功能区的设置及权限等问题进行了调查。通过这一调查，主要弄清了法院设置和管辖与滨海新区管辖不相协调的问题。二是新区人民法院向市委和相关部门以正式文件的形式，就如何理顺滨海新区法院体制和在滨海新区设立两级人民法院的问题，多次提出具体的方案和建议。三是新区人民法院就滨海新区法院的现状、问题、设置、职权配置等，多次向天津市高级人民法院和最高人民法院反映，力图争取对滨海新区法院设置的支持。四是就滨海新区法院设置的基本情况、现行架构职能运转中存在的问题，如何设立滨海新区法院，理顺滨海新区审判体制的问题，多次向滨海新区人大常委会、天津市人大常委会、全国人大常委会提出了多个议案。反复论证在滨海新区设立两级人民法院的必要性、可行性，以及如何在滨海新区设立两级法院的具体方案。

四、天津滨海新区人民法院设置的分析与思考

（一）滨海新区法院设置的若干方案。根据我们调查的情况看，滨海新区人民法院、有关部门及研究人员对滨海新区法院的设置，提出了多种方案。

1.方案之一：设立一个中级人民法院，四个基层人民法院。即撤销现滨海新区人民法院，设立滨海新区中级人民法院（规格及内设机构、人员编制同现滨海新区人民法院）；撤销现滨海新区人民法院塘沽、汉沽、大港、功能区4个审判管理委员会，设立天津市滨海新区塘沽、汉沽、大港、功能区4个基层人民法院（规格及内设机构、人员编制同现审判管理委员会）。滨海新区中级人民法院院长由新区人大选举产生，中级人民法院其他人员和基层人民法院人员由中级人民法院院长提请滨海新区人大常委会任免。有人称为“中山模式”。

2.方案之二：设立一个中级人民法院，三至四个基层人民法院。即撤销现滨海新区人民法院，设立天津市第三中级人民法院；撤销现滨海新区人民法院塘沽、汉沽、大港、功能区4个审判管理委员会，设立滨海新区第一、第二、第三、第四基层人民法院。中级人民法院院长由市人大常委会任免，基层人民法院院长由滨海新区人大选举产生。两级法院其他审判人员（审委会委员、副院长、正副庭长），由中级人民法院院长提请新区人大常委会任免。有人称为“东莞模式”。

3.方案之三：设立一个基层人民法院，建立若干个派出法庭。即将现滨海新区人民法院整合成一个大的统一的基层法院，集中在一个地点办案，然后设立若干个派出法庭。有人称为“浦东模式”（现在上海浦东新区人民法院属于基层人民法院，下设32个派出法庭）。

（二）各种方案的利弊分析

1.方案之三不可取。滨海新区所有法院集中合并为一个基层人民法院，不符合滨海新区的实际和特点。滨海新区与上海浦东情况不同，地域范围是其两倍多，并且上海浦东新区的法院体制已经显现出其弊端，也正在积极推动设立第三中级人民法院的工作①。如果滨海新区合并为一个基层人民法院，会产生一系列的问题。一是群众诉求极为不便。目前，滨海新区人民法院受理的案件，占全市法院系统案件总量的15%以上，并且，随着滨海新区经济发展规模的扩大，案件数量呈现出快速增长的趋势。如果集中在一起审理所有案件，不仅增加诉讼群众交通等经济负担，不利于就地化解矛盾纠纷，还将面临解决溏沽、汉沽、大港、市区约600余名审判人员的往返交通、食宿、管理、生活等多方面的问题，从而加重社会负荷。二是公检司法对接存在障碍。当前滨海新区的司法对接，主要是各个审判区在原所辖范围内对应的公安、检察机关，各司其职，各负其责，相互监督。滨海新区成立以后，同时设立了滨海新区公安局，该局下辖11个治安分局，各功能区公安分局均在筹建中。新区检察院成立后，又下设塘沽、汉沽、大港三个检察院，分别与塘沽、汉沽、大港三个审判区以及三个公安分局职责对接。如果所有案件集中于一个基层人民法院审判，就会破坏现有管辖模式，使侦查权、检察权、审判权不能有效对接。还有各个审判区和辖区公安、司法、街道已经形成的化解矛盾的社会化网络不能有效运行，使诉调无法对接，不利于人民法院对各个民间化解社会矛盾组织实施法律的指导和帮助。三是财政体制存在障碍。目前，滨海新区人民法院财务管理依托滨海新区政府。现塘沽、汉沽、大港、开发区几个管委会仍实行分口财政，四个审判区的财务管理、人事管理亦仍分别在各管委会管理，分口财政，区域管理。

2.方案之二存在无法解决的难题。设立天津市第三中级人民法院，由第三中级人民法院负责滨海新区范围内的二审案件，院长由市人大常委会任免，基层人民法院院长由滨海新区人大选举产生。此方案虽然符合现行人民法院组织法的规定，但不符合滨海新区的实际情况，存在无法解决的难题，并且在具体操作上也有较大障碍。比如，四个基层人民法院的院长都同时由滨海新区人大选举产生，按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，每年召开人大会议，法院、检察院要向人大报告工作。这些工作如何具体操作，报告工作如何进行，难道四个人民法院和四个人民检察院同时向一个人大报告工作吗？因为三个行政区被撤销以后，人大也随之被撤销。所以，这一方案不具有可操作性。

3.方案之一应是目前最佳选择。第一，中级人民法院的设置。首先，直辖市设立中级人民法院有法律依据。根据人民法院组织法第22条的规定，中级人民法院包括在直辖市内设立的中级人民法院。设立滨海新区中级人民法院符合该条规定。其次，法院院长的产生有法律依据。人民法院组织法对法院院长产生规定了选举和任免两种方式，选举产生是普遍性原则，而任免方式只是在没有同级人大情况的例外补充。人民法院组织法规定“在直辖市内设立的中院人民法院院长，由直辖市人大常委会任免”，其原因是中级人民法院没有与之相对应的人大。因为直辖市的体制是市、区两级制，不同于省和自治区的省、市、县三级制，所以人民法院组织法才规定在直辖市内设立的中院人民法院院长，由直辖市人大常委会任免。而对有人大对应的“省、自治区、直辖市的中级人民法院院长，则由同级人大选举产生”。立法的本意就是，有相应人大的中级人民法院院长，由同级人大选举产生；而没有相应人大的中级人民法院院长由省级人大常委会任免。滨海新区自身有党委、政府和人大等完备的机构，滨海新区中级人民法院院长由滨海新区人大选举产生，正体现了人民法院组织法的基本原则。并且滨海新区中级人民法院的管辖区域和职能行使都在滨海新区，向滨海新区人大负责更符合实际。再次，此种方案既有利于理顺法院的体制，满足滨海新区的司法需求，更有利于实现人权、事权、财权和审判权等方面的统一。

第二，基层人民法院的设置。关于基层人民法院的设立和产生，人民法院组织法规定了“县市、自治县和市辖区”三种情形，其立法本意是在有人大及其常委会的基层行政区域依法设立基层人民法院，但也有因特殊情况设立的基层法院。首先，滨海新区的情况非常特殊，是国务院批准设立的全新行政区域，先前撤销的塘沽、汉沽、大港行政区本身就是市辖区，再加上开发区等功能区。其次，改革发展速度快，新情况层出不穷，而相关立法工作滞后。2009年全国“两会”期间，海南省代表团就在提交全国人大的议案中提出，随着行政管理体制改革和区域规划调整的推行，特别是“直管”行政管理体制改革的推行，建议对没有较大市管辖的县级制区域，根据情况可相对集中划定一定区域设立中级人民法院，同时还建议在较大的国家级经济开发区、保税区和保税港区设立基层人民法院。再次，东莞和中山在下面没有区县人大及其常委会的情况下也设了相应的基层法院，基层法院的院长和其他审判人员，都由中院院长提请任免，而且体系顺畅、职能明确，运转效果好，这是在坚持人民法院组织法基本原则的前提下，适应发展形势开创的成功先例。综上，在设立滨海新区中级人民法院的情况下，还可以设立若干基层人民法院，各基层人民法院院长及其他审判人员，完全可以由中级人民法院院长提请滨海新区人大常委会任免。

（三）滨海新区法院设置的程序

中共中央办公厅《关于地方各级人民法院机构改革意见》（中办发〔2001〕9号）中指出，地方各级法院的设置有两种情况，一是依法设置，二是因特殊需要设置。该意见还规定：“因特殊需要设置人民法院，由高级人民法院会商有关部门同意后，报最高人民法院审批。因特殊需要设置的人民法院，其内设机构数额和人员编制的审批程序是：中级人民法院的机构编制，由最高人民法院审核，中央机构编制主管部门审批；基层人民法院的机构编制，由高级人民法院审核，省级机构编制主管部门审批。”

按照这一规定，滨海新区法院的设置可以通过两种程序。一是依法设置。滨海新区中级人民法院是在有同级人大情况下的设立，并且是在现滨海新区法院机构不升格、两级架构不变动、人员编制不突破的前提下进行的，应当属于依法设置。这一程序，无需报中央编办审批，仅需市委和最高人民法院同意、市编办同意即可。二是因特殊需要设置。按照这种特殊需要设置，需要报最高人民法院审核，市编制办向中央编办报请审批即可。

（注：本文数据和参考资料均系滨海新区人民法院提供。）

注释：

①上海市习惯以黄浦江为界划分为浦东和浦西两部分。浦西设有9个基层人民法院，而浦东仅设置了一个基层人民法院。浦东基层人民法院和浦西的9个基层人民法院管辖的面积基本相等，案件数量基本持平。并且随着经济的发展和案件数量迅速增长，浦东新区人民法院为了适应审理案件的需要，只好在辖区内设置了32个派出法庭，以便于当事人应诉和及时解决纠纷。目前，浦东新区人民法院的上诉案件在上海市第二中级人民法院已经超过1/2，使得上海第二中级人民法院的案件压力也大为增加。这一问题已经成为当前浦东新区人民法院发展的制约因素。

D63

A

1008－7168（2012）04－0093－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.04.015

2012-02-11

刘书祥（1956－），男，河北灵寿人，中共天津市委党校法学教研部教授。

段志超］