中国的体面劳动赤字及其政策建议——基于包容性视角的分析<br/>

中国的体面劳动赤字及其政策建议——基于包容性视角的分析

2012-02-15丁开杰

天津行政学院学报 2012年4期

关键词：劳动力农民工群体

丁开杰

（中央编译局，北京 100032）

中国的体面劳动赤字及其政策建议
——基于包容性视角的分析

丁开杰

（中央编译局，北京 100032）

随着中国劳动力市场的转型，农民工、女性群体、下岗职工、残疾人群体、传染病患者或病毒携带者等逐渐成为弱势群体，他们或多或少遭到劳动力市场的排斥，在某种程度上形成了体面劳动赤字。结合国际实践和中国发展战略的转变实际来看，今后在完善体面劳动战略以消除体面劳动赤字上，中国应该以建立一个包容性劳动力市场为目标，强调综合治理，充分发挥社会伙伴关系和社会对话机制的作用，尤其发挥社区在消除劳动力市场排斥上的作用，把就业和社会保护结合起来，实现就业数量和就业质量的平衡。

体面劳动；赤字；就业战略；弱势群体；劳动者权益

1999年，国际劳工组织新任主席胡安·索马维亚在第87届国际劳工大会上提交了题为《体面劳动》的报告，他首次指出，“国际劳工组织当前的首要目标是促进男女在自由、公正、安全和具有人格尊严的条件下，获得体面的、生产性的工作机会”①。按照国际劳工组织的倡议，体面劳动议程具有四个维度，或者说具有四个战略目标。一是促进工作中的基本原则和权利。二是促进就业，包括充分就业和生产性就业。其中，生产性就业指有社会和生产效益的就业，而非无效的就业②。三是社会保护与社会保障。四是社会对话，即在政府、雇主、工会组织之间形成三方谈判的对话机制。

新中国成立以来，我国政府一直重视劳动问题，始终高度关注劳动者权益、劳动者工资、劳资关系。尤其是在改革开放以来的三十多年里，中国在体面劳动议程所涵盖的四个向度，即工作中的基本原则和权利、就业、社会保护、社会对话上都取得了不小进步。但是，我们也应该清醒地认识到，由于中国经济体制从计划经济向社会主义市场经济的转型，以及经济全球化推动中国劳动力市场转型，中国的体面劳动实践依然面临一些挑战，与财政存在赤字一样，中国的体面劳动也存在许多“赤字”③。本文从包容性劳动力市场的角度对中国的体面劳动赤字及其政策建议进行研讨。

一、中国弱势群体与劳动力市场排斥

改革开放以来，中国走过了一个从追求效率到效率至上，再到兼顾公平与效率的历程。在此过程中，中国劳动力市场不断转型，农民工、女性群体、下岗职工、残疾人群体、传染病患者或病毒携带者逐渐成为弱势群体。这些弱势群体或多或少遭到劳动力市场的排斥④，难以正常参与劳动力市场。

（一）农民工群体

从20世纪80年代末开始，中国经济体制改革由农村扩展到城市，随着第二、三产业的迅速发展，大批农村剩余劳动力自发地、持续地跨地区向大中城镇，特别是向经济较为发达的沿海城镇流动，从而形成了大规模的“民工潮”。农民工群体暂时或长期地脱离土地，工作甚至生活在城市，但是根据现有的户籍制度，他们的户口仍然在农村，其被贴上“农民”身份的标签，在城市中缺乏合法的社会身份，一定程度上并未真正融入城市，形成一种“不城不乡”的社会地位。

国家统计局的最新监测调查结果显示，2011年，全国农民工总数已达到2．4亿人。与城市群体相比，农民工群体在经济、政治、文化、社会组织与网络、社会保障与教育、空间等多个向度上受到社会排斥。这些不同向度的社会排斥相互交织、相互累积，共同将农民工群体推向了城市社会的边缘。其中，由于二元劳动力市场的存在，农民工在城市劳动力市场上并没有取得平等的就业资格。最为极端的是某些城市政府采取以行政法规和公共政策的形式，对农民工从业范围做出明确规定，只允许农民工从事那些属于二级劳动力市场的工作，不准他们进入一级劳动力市场。

最近十年来，党中央国务院逐步重视农民工的社会保障问题。2004年，《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发［2004］92号）要求，“将与用人单位形成劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围”。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）要求，“高度重视农民工社会保障工作”，“根据农民工最紧迫的社会保障需求，……优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题”。但由于制度设计的缺陷，用人单位的逃避等种种原因，这些规定目前仍未得到有效执行，绝大多数农民工还游离于社会保障的“安全网”之外。2009年度中国农民工监测数据显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只达到7．6%、21．8%、12．2%、3．9%和2．3%，远远低于基本水平［1］。

造成农民工受排斥的根本原因是户籍制度及其城乡二元分割的社会制度。新中国成立以来长期执行的户籍政策以及城乡二元分割的社会制度，使得人数众多的农民工被城市所隔离，而这种空间的阻隔和身份又影响到农民工对社会保障资源的获得，使农民工弱势群体存在较强的相对剥夺感。农民工向上流动的机会极小，基本上被“锁定”在了社会底层的位置［2］（p．90）。

（二）新贫困群体以及新失业群体

一方面，在全球化背景下，由于非典型就业，就业不足以及二元劳动力市场等原因，中国城市发展过程中出现了一些工作穷人和自雇穷人⑤。另一方面，随着中国工业化的推进，产业结构的升级也促使制造业释放出大量冗余人员，这些下岗人员再就业后往往从事薪资较低、技术含量低以及不稳定的劳动密集型服务业。这些在就业上处于弱势地位的新贫困群体不仅经济状况窘迫，而且缺乏对政治权利的表达。各种弱势累积，最终使他们遭到多个方面的社会排斥［3］（pp．176－180）。

新失业群体是指那些在调查期内，初中、高中甚至更低学历毕业或肄业后处于失业状态、没有国有或集体企业工作经历的拥有城镇户籍的年轻人。有调查显示，在一些地区“新失业群体”的数量已经超过“老失业群体”，成为失业大军的主体。2005年5月，全国青联及劳动和社会保障部劳动科学研究所联合发布的《中国首次青年就业状况调查报告》统计数据显示，中国新增劳动力中只有40%～50%能够实现就业，其中，15岁至29岁的青年总体失业率为9%，高于6．1%的社会平均失业率。有人称这种现象为“20、30新失业现象”。在老工业基地辽宁省，这种“新失业群体”占失业人员的比例逐年增加的现象比较突出。在沈阳市劳动力市场的求职人员中，城市新成长失业青年数量从2000年的45850人增加到了2003年的69975人，所占比例也从18．42%提高到了22．38%，截至2004年第四季度，新成长的失业青年已经占失业人员总数的27．13%［4］。对“新失业群体”的社会排斥主要体现在三个方面：第一，“新失业群体”的父母是老一代的工人阶级，在体制改革的浪潮中，他们逐渐弱势，而这种弱势通过代际直接传递给后代，即“新失业群体”的先赋地位在很大程度上是受到排斥的。第二，“新失业群体”受教育程度较低，人力资本的缺失又加剧了先赋的排斥。第三，居住环境的边缘化、关系网络的同质化会导致“新失业群体”关系网络的密度和效度弱化，也会导致他们成为受主流群体排斥的群体。

（三）城市新贫困家庭

城市新贫困家庭指近年来由于社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整，国有企业改革而在中国城市诱发的贫困家庭。他们往往是城市中享受最低生活保障制度的家庭，是城市社会弱势群体的一个主要组成部分。从制度上讲，城市居民的医疗保障至少可以从医疗社会保险、最低生活保障制度和商业医疗保险三个制度性渠道获得。但由于中国医疗保障制度设计的局限性和制度之间缺乏配套与衔接，造成现行的医疗保障制度存在许多缺漏之处，最终使一些弱势群体游离于医疗保障制度之外，遭遇制度性的社会排斥。大多数贫困家庭都或多或少遭到医疗保障制度和教育制度的社会排斥，无法参与到制度中以分享制度所提供的资源和保障［5］（pp．75－79）。绝大多数贫困人群自己负担医疗费，被排斥在现行的医疗保障制度之外，由于他们享受不到任何社会保障和社会支持，医疗费用的开支只能由个人及其家庭独自承受，也就加重了他们的生活负担，使其陷入更严重的贫困状态。

贫困、教育和社会排斥之间存在双向的恶性循环，是互为因果的。从内循环来看，由于家庭贫困导致边缘化，遭受社会排斥，这样的结果又成为他们子女受教育的障碍；而正是在教育方面遭受排斥，对贫困家庭子女以后的生活产生负面影响，很可能使他们在贫困陷阱中越陷越深。从外循环来看，由于家庭贫困造成子女受教育的障碍，从而使其子女在各方面都被边缘化，他们会“承继”父辈遭受的社会排斥，有可能继续贫困下去［6］（pp．135－137）。如，在城乡二元社会结构之下，中国长期形成城市教育对农村子女的结构性社会排斥。

（四）女性就业群体

女性在劳动力市场上受到社会排斥是指女性在求职过程中的机会不均等、就业范围狭隘，即使在同样的工作岗位中女性劳动收入也明显低于男性，并且女性在就业结构中的地位明显低于男性。

中国第二期妇女社会地位抽样调查数据显示，到2000年末，18岁至64岁的城乡女性在业比例达到87．0%，比男性低了6．6个百分点。此外，与1990年相比，2000年城镇男女两性的在业率都有所下降，其中，男性在业率从90%降到81．5%，女性在业率则从76．3%降到63．7%，降幅达12．6个百分点，高于男性下降的幅度［7］。2011年，全国妇联和国家统计局开展的第三期中国妇女社会地位调查报告最新数据显示，女性在就业和职业晋升上的歧视仍然比较突出。其中，在就业方面遭遇过性别歧视的女性占10%，在业女性为国家机关、党群组织、企事业单位负责人的比例为2．2%，仅为男性相应比例的一半；高层人才所在单位一把手为男性的占80．5%，并且30．8%的高层人才所在单位存在“同等条件下男性晋升比女性快”的情况［8］。

（五）残疾人群体

世界各国几乎无一例外地都把残疾人保障纳入到社会福利制度中，而就业保障是残疾人社会保障问题的关键。残疾人口通常是一个困难群体，在贫困人口中，约有一半左右就是残疾人及其家属。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，中国的残疾人数已经达到8296万，全国有残疾人的家庭户共7050万户，占全国家庭户总户数的17．8%。

中国先后制定了一系列法律、政策，采取了许多有效措施促进残疾人劳动就业。特别是从1988年起，国务院先后批准三个“残疾人事业五年计划”及其配套实施方案，推动了残疾人劳动就业工作。可以肯定地指出，在政府的制度保护和社会各界的支持下，中国残疾人劳动就业问题得到了不断地改善。但是，中国残疾人就业仍然存在就业率低、就业领域狭窄、就业层次低、就业保障水平低、缺乏相应的技能培训，欠缺相应的社会支持体系等问题［9］（pp．7－10）。

实际调查显示残疾人在很多行业遭受到劳动力市场排斥。2006年的第二次全国残疾人抽样调查数据显示，在全国城镇残疾人口中，在业的残疾人为297万人，占比38．7%，不在业的残疾人为470万人，待业率高达61．3%。此外，由于残疾人就业状况和经济发展之间有一定的同构性，就业结构也有地区性的差异，因此，残疾人就业水平还存在较大的地区性差异。同时，由于残疾人就业体系存在城乡分离，使得农村地区的残疾人就业几乎处于无政策保护的状态［10］（p．40）。这些对残疾人就业的社会排斥产生了不良的社会后果，如，加重贫困现象、不利于社会整合，使被社会排斥者产生强烈的焦虑感和心理压力，进一步强化了社会不公。

（六）失地农民和新移民群体

随着我国城市化和工业化进程的加快，对农村集体土地的征用力度也越来越大，中国随之出现了一个新的社会群体——失地农民。1999年，中国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，2002年减少2500多万亩，截至2003年，全国耕地减少的数字已经达到3806．61万亩。随着中国耕地面积的大量减少，中国的失地农民数量不断增加。由于诸多不利因素的交织，部分失地农民合法权益得不到有效保障，“种田无地、就业无岗、社保无份”，合理诉求得不到妥善解决，使失地农民逐渐成为一个新的弱势群体，影响社会稳定。因为征地而引发的矛盾纠纷则成为了涉农信访和群体性事件的最重要的“导火索”。据预测，2020年，我国失地农民总数将超过1亿。如此大规模失地农民的生活、就业、养老和医疗等一系列问题都亟需解决。此外，那些迁移到一个新城市中工作、居住、生活，并在本城市有长期工作和生活下去的趋势或意愿的新移民群体也受到社会排斥。由于现有的某些体制，尤其是户籍制度限制，使新移民群体在一定程度上与其他市民之间在认同和资源分配上都有隔离，被纳入“流动人口”这个概念中，从而成为“城墙内的城外人”。

二、中国体面劳动赤字的表现

尽管中国长期以来并没有用“体面劳动”这个概念来诠释和指导自身的劳动保护实践，但是针对新的形势，中国始终重视就业问题，把就业问题作为发展的首要任务来抓，出台了一系列积极就业政策，在劳动者权益维护、促进就业、社会保障和工会维权以及社会对话等方面，均取得了世人瞩目的成绩。同时我们也应看到，上述弱势群体的体面劳动依然严重缺失，存在大量体面劳动赤字。

（一）就业歧视与强迫劳动依然存在

近年来，随着中国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，女性在就业问题上逐渐成为弱势群体，尤其是在就业机会和职业待遇上面临着不平等。中国劳动力供给丰富，劳动力市场是买方市场，因此，尽管政府制定了有关法律来保障妇女免受歧视，但实际上，依然存在相当程度的就业歧视。相对于男性来说，女性的职业生涯较短，工作的连续性较差，特别是由于人为的歧视因素，女性获取高层次职位的机会远远少于男性。1995年至2002年8年间的城镇单位就业人员及性别构成统计数据显示，城镇单位中的女性就业人员所占比例长期在38%上下的小范围浮动，始终低于男性约25个百分点。从产业划分的角度看，2002年女性劳动者在第一、二、三产业中所占比例分别为48．6%、34．9%和43．8%，均低于男性所占的比例［11］。20世纪90年代以来，在国有企业改革导致的约3000万下岗工人中，女工首当其冲，女工的下岗比例高于男工，典型的比例是3∶2。并且，女工再就业困难更大已成为公认的事实。

中国的强迫劳动现象还局部存在，也需要引起相关部门的重视。一方面，以强迫劳动、劳动剥削为目的的人口拐卖案件呈上升趋势，这些案件以拐卖儿童强迫行乞、行窃，拐卖妇女强迫卖淫为普遍形式，也有一些农村男性被黑中介拐卖成为“包身工”，2007年被媒体曝光后引起全社会哗然的山西黑砖窑事件就是一个典型案例。恶性拖欠农民工工资案件依然存在，一些雇主通过扣留或过度削减工资限制劳动者的离职，任意强迫劳动者劳动。那些没有被纳入劳动法、劳动合同法规范的农村义务工、家庭雇工中，也存在强迫劳动行为，并且一直因处在劳动法调整范围之外而未被纳入人们关注的视野内［12］（p．292）。

（二）最低工资保障与集体协商不到位

2007年，劳动和社会保障部下发《关于进一步健全最低工资制度的通知》（劳社部发［2007］20号）。此后，中国的34个省、自治区、直辖市已经全部建立起最低工资保障制度。从全国来看，最低工资标准的执行情况总体上是好的，但在部分地区还存在执行不到位的情况。主要表现为一些企业不执行最低工资标准，有的企业将最低工资标准当作工资支付标准，有的企业虽然规定了略高于当地最低工资标准的劳动报酬水平，但往往通过延长工作时间、提高劳动定额标准等办法，变相违反最低工资规定，压低劳动者的工资水平。此外，最低工资标准的宏观调控作用不够，各地区最低工资标准的测算制定不够科学合理，尚未形成与本地区经济发展状况相适应的最低工资调整机制。各地对最低工资制度的宣传力度不够，最低工资的立法层次也较低，亟需提高立法层次，增强最低工资制度的强制性。

20世纪90年代中期实行社会主义市场经济以来，中国建立并大力推行集体协商和集体合同制度。经过十多年的实践，集体合同制度已经建立起基本的法律框架，开展集体协商和签订集体合同的企业数量也在不断提高。但是，中国企业集体协商制度的实际运用并不尽如人意，集体合同制度仍然很不成熟。各地存在一些传统企业，例如，一些劳动密集型行业或者由于地理位置集中而竞争激烈的企业将劳动者视为影响生产力的直接因素，认为雇用和解雇劳动者应完全根据生产需要。他们把劳动力看作成本，为控制工资成本，避免无序竞争，往往主张劳动者要服从资方的管理和指挥，阻止雇员参加和组织工会，以消除其对企业自身管理权威潜在的挑战和威胁。工会在非公有制企业的组建率很低，即便在一些企业组建了工会，也仍然存在企业级别与集体谈判的雇主角色不明、定位不清、工会找不到谈判方的情况。甚至在一些企业，虽然建立了集体协商机制，但真正运用这一机制解决问题的并不多。企业雇主在以双方是否愿意、并且能多大程度上做出让步为内容的谈判进程中仍处于优势地位。同时，集体合同的内容原则性多于具体可操作性，具体条款多于可考核目标，加之考核目标缺少可以监督检查的标准，违约责任没有处罚措施，降低了集体合同的针对性和实效性。许多企业的集体协商被企业行政或雇主控制，形同虚设，并没有发挥真正的作用［13］。

（三）农民工权益保障缺失

当前，中国大量的农村剩余劳动力在持续转移，但是由于中国的职工福利包括“三险”很大程度上与户口紧密联系在一起，农民工的农村户口阻碍了他们享受同城镇职工相同的福利待遇。农民工即便与城市职工在同一企业、同一岗位就业，但是非但不能享受同等的收入报酬，更不能享受相应的保障和福利待遇。有调查显示，在受访者中，有98．7%的雇主没有为农民工办理养老金、住房公积金和医疗保险金，93．4%的雇主没有为他们办理工伤保险。由于农民工群体不能参加和享受社会保险与社会救助，导致他们得不到制度内的社会保障。这些制度性排斥使农民工弱势群体无法得到起码的制度公正和保护［14］。国务院关于保障农民工权益工作情况的报告也显示，侵害农民工权益的突出问题尚未根本解决，主要表现为拖欠农民工工资、劳动合同签订率低以及劳动条件较差等。

（四）劳动者职业健康和安全问题突出

在劳动者职业健康和安全方面，中国存在职业病患者总量较大、职业病发病率较高、职业病损失较大等问题［15］。在一些高危行业和污染企业，职业安全卫生问题突出，农民工工伤、职业病多发，有的甚至得不到及时救治。《2009年全国职业病报告情况》显示，中国30个省、自治区、直辖市（不包括西藏）和新疆生产建设兵团2009年新发的各类职业病共计18128例，煤炭、有色金属和冶金行业的职业病病例数列前3位，分别占到总病例数的41．38%、9．33%和6．99%。2010年11月9日，卫生部在湖南长沙召开全国职业病防治工作座谈会，指出2010年全国有2亿劳动者在从事劳动过程中不同程度地遭受职业病危害，我国已进入职业病高发期和矛盾凸显期，防治工作十分严峻和紧迫［16］。

我国职业安全健康监管工作的基础工作不断加强，部门协作机制已经初步建立。但是中国仍然缺少体面劳动的意识，还普遍存在通过低工资的人力成本、较差的设施环境成本去赢得高额利润的生产性劳动，部分行业、部分地区存在侵害农民工权益的“顽症”［17］。一些劳动者仍然面临着恶劣的工作条件，甚至出现奴工、黑工，尤其是农民工的权益经常受到侵犯。2009年，在卫生部及相关部门的督办、指导下，有关地方调查处理了安徽省凤阳县农民工患尘肺病事件、河南省农民工张海超尘肺病事件等多起重大职业病事件。农民工已成为受职业病危害的高危人群。

（五）劳动保护与社会保护不健全

由于中国还处于经济转型期，法制尚不健全，现有的劳动保护仍然不足。中国劳动法规定劳动者每日工作不超过8小时，每周工作不超过44小时，但超时工作、持续加班在各地普遍存在。在矿山开采、建筑、服装加工等农民工集中的行业，农民工每日的劳动时间都不少于10小时。江苏省统计局2007年发布的抽样调查结果显示，农民工每周的平均工作时间为57．9小时，超过八成的农民工超时工作。除拖欠加班费引起的抗议以外，超时加班本身也会引起工人的不满。长时间的超强度劳动，使工人无法得到必要的休息，极易酿成工伤事故。

与国际社会保障事业相比，中国社会保障体系还不完善，很多体制和机制性障碍需要通过改革和创新解决。一些群体的社会保障问题亟待通过扩面建制加以解决。一是机关事业单位职工。截至目前，中国机关事业单位职工养老金制度改革还没有全面铺开，这个群体大约有3400万人。二是农民工。两亿多的进城农民工的社会保障体系也有待完善。三是私营企业、三资企业等非公企业雇员。全国工商联2008年的相关研究表明，自1998年以来，在社会保险制度的扩面过程中，虽然有一部分雇员被纳入进来，但仍有很大部分雇员没有被纳入到社会保险制度当中。尤其是民营企业的员工参保比例不高，社会保险水平较低。除工伤保险外，民营企业社会保险缴费比例不到国有企业的一半。据重庆市工商联的调查，民营企业员工五项社会保险缴费负担大约是工资的50%，企业支付4／5，员工支付近1／5，许多小企业感觉负担重，不少农民工不愿缴费［18］（p．6）。

三、中国体面劳动战略的完善

2001年，世界银行在分享式增长课题中提出有利于穷人增长（Pro－poor Growth）的概念，并以此制定减贫战略以及指导各国相关实践。“有利于穷人的增长”理念强调要形成一种使穷人能参与经济增长并从中获益，以及增加自身人力资本投资的良性循环机制［19］。该概念的提出引发了大量国际学者对发展中国家的经济增长以及贫困问题的广泛讨论，成果极为丰富。进入21世纪后，亚洲开发银行和世界银行在“有利于穷人的增长”基础上，又先后提出“包容性增长（Inclusive Growth）”和 “包容性发展（Inclusive Development）”的理念⑥。在这些理念中，“包容性”反映了对公民权利的强调和对社会排斥问题的重视，强调贫困人口不应因其个人背景的差异而受到歧视，不应被排除在经济增长进程之外。而“包容性发展”所倡导的机会平等强调贫困人口应享有与他人一致的社会经济和政治权利，在参与经济增长、为增长做出贡献、并在合理分享增长的成果方面不会面临能力的缺失、体制的障碍以及社会的歧视［20］（pp．102－103）。

与这种发展理念的转变相应，在国际上，为了推动体面劳动议程，使劳动力市场更具包容性，欧洲国家提出了建立包容性劳动力市场（Inclusive Labor Market）的战略。欧洲社会伙伴关系也把包容性劳动力市场看作推动经济发展和社会凝聚的基础。简要地讲，包容性劳动力市场是一种充分利用新的就业机会，比如经济的“绿化”而带来就业机会的方式。一个更加社会包容的劳动力市场或者说包容性劳动力市场就是要为被排斥群体提供发展空间，维护劳动者权益，预防劳动伤害、劳动损耗和疾病。

结合国际实践和中国发展战略的转变实际来看，今后在完善体面劳动战略以消除体面劳动赤字上，中国应该以建立一个包容性劳动力市场为目标，强调综合治理，充分发挥社会伙伴关系和社会对话机制的作用，尤其要发挥社区在消除劳动力市场排斥上的作用，把就业和社会保护结合起来，实现就业数量和就业质量的平衡。具体而言，包容性劳动力市场的建立需要从以下七个方面做出努力。

（一）积极贯彻落实《就业促进法》，进一步完善《劳动合同法》等法规，制定《集体合同法》等配套法规

2008年1月1日《劳动合同法》实施后，由于一些地方政府的短视行为和对法律条文的曲解，造成对该法的执行不力，即“软执法”。造成“软执法”的原因多种多样，包括企业认为执行《劳动合同法》将增加企业成本，一些单位和企业缺乏依法用工意识等。但其中一个重要的原因在于和《劳动合同法》，尤其是《集体合同法》配套的立法空洞化。由于《劳动法》和《劳动合同法》关于集体合同制度的规定都过于笼统，且两部法律本身存在局限性，影响了集体合同制度的有效实施，也大大影响到劳动者合法权益的保护。与集体合同推行的实践相比，集体合同的立法相对滞后，现行法律中存在的问题也暴露出来，阻碍了这一制度的发展。制定单独统一的《集体合同法》势在必行［21］（p．44）。

（二）继续实施积极的就业政策，坚持就业数量和就业质量并重，实现劳动力市场灵活性和保障性的有机结合

中国的劳动力市场尚处于发育过程中，在通过积极的就业政策和解除规制的方法帮助劳动力迅速进入市场，即保证企业用工灵活性的同时，也需要进一步加大监察执法力度，对个别地方和企业出现的非法用工、使用童工、不签订劳动合同、拖欠工资等违法行为，依法进行严厉打击，切实维护包括农民工在内的城乡所有劳动者的合法权益，实现就业的稳定性和保障性。

（三）消除城乡壁垒，优化劳动力资源配置，建立城乡一体化的劳动力市场

改革开放以来，虽然市场机制在劳动力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，城乡劳动力市场仍然存在着制度性和体制性因素造成的分割性。当前，亟需继续改革户籍制度，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。尽快实行城乡统一的教育制度，提高农民参与市场竞争的能力，使公民享有真正的迁徙自由权。建立健全农民工进城就业的社会服务体系，及时传递就业信息，不断提高农民工进城就业的社会组织程度。同时，改革劳动管理体制，把农村就业纳入整个社会就业体系之中，建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立有效的失业与就业管理服务制度和失业预警制度，建立城乡劳动者平等就业凭证管理制度。加强对进城就业农民的劳动技能培训，不断提高农民工的文化素质和就业能力，扩大择业范围，提高就业质量。此外，让城乡居民享受统一自主创业优惠政策，逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会的平等。

（四）加强工会力量，推进社会对话，构建和谐劳动关系

国际经验表明，社会对话机制至少应包括三个方面的主要内容：集体谈判、工人参与和三方协商机制。对比之下，我国亟需通过社会对话机制建立更为合理的最低工资标准，避免由部门简单确定标准，最大程度地满足各方基本利益保障和体现效率公平原则。进一步完善最低工资制度，明确最低工资制度的适用条件，避免用人单位将其作为市场工资来剥削劳动者。同时，确立工会在反就业歧视中的职责，赋予工会对被歧视者进行援助，并主动监督、纠正用人单位的用人歧视行为等权利。帮助农民工等弱势群体组建工会，或者在现有工会的基础上，大力吸收农民工、女性职工、老年职工等易受歧视群体进入工会，把他们置于工会力量的保护之内，增强工会的集体谈判能力，通过工会凝聚他们的集体力量来维护自身权利。此外，通过赋权劳动者，维护劳动者的发言权和参与权，扩大工作场所的民主参与，让工会充分代表职工要求平等权利［22］。

（五）加强企业社会责任建设，提高企业维护劳动者权益的意识

20世纪90年代以来，已有部分跨国公司和劳工团体或中介机构自行设立了一系列旨在履行其维护劳工权益和保护环境等方面社会责任的自律性生产守则，以此来促进企业的长远发展。2001年12月，全球第一个关于企业道德规范的国际标准——SA8000社会责任标准发布，其主要目的有两个：一是为了保护劳工的基本权利，在企业可以控制和影响的范围内，管理并履行企业的社会责任；二是向企业的利益相关者以及全社会表明企业对社会责任的承诺与标准符合。在SA8000社会责任标准中，针对劳动保障方面的条款包括最低工资标准、员工福利及工作时间标准，针对人权保障方面的条款包括不允许通过受贿、使用诱饵、要求付抵押金等途径雇佣员工，不允许因种族、阶级、国际、宗教、残障、性别、生育倾向、加入工会或政治倾向等歧视员工等。由于SA8000已经有被发达国家作为一种贸易壁垒在发展中国家推行的苗头，并且认证的费用较高，因此，并不宜在中国广泛地推行对它的认证。但是从理论意义上看，SA8000标准内容有其合理性，SA8000标准内容的广泛传播可促进中国劳动权益的保护，改善企业劳动关系。中国工会应密切关注公司的社会责任及生产守则运动在中国的发展现状，敦促企业履行社会责任，提高企业维护劳动者权益的意识以及切实维护劳动者权益的能力。

（六）继续改革户籍制度，完善社会保障体系，促进劳动力的有序流动

由于社会保护的缺位，往往导致一些弱势群体受到社会排斥。在中国社会，社区已经成为一个重要的生存和发展空间，非赢利部门开始成长，志愿活动得到推广。今后，中国应该建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非赢利组织的社会救助为基础，成本低廉的社会保护体系。在这个体系中，充分发挥政府、市场和社会在社会保护中的不同作用，尤其发挥社区服务、非赢利部门和志愿者的作用，使来自他们的救助活动成为社会保护的重要组成部分［23］。近期要继续扩大社会保险的覆盖范围、在养老、医疗、失业、工伤等方面建设与完善具有普惠性的基本社会保险体系，加大公共财政的社会保障投入，稳步提高各项社会保障待遇水平，加强社会保险经办能力，构建可持续发展的社会保障体系［24］。

（七）完善公共就业服务体系，强化职业培训，提高劳动者的就业能力

公共就业服务是政府为促进社会充分就业、以帮扶就业困难群体为重点，面向全体劳动者提供的公益性就业服务。一是要尽快制定和完善促进公共就业服务的相关配套政策法规，优化公共就业服务的发展环境，保障各类就业群体的合法权益，更好地发挥公共就业服务对于优化配置人力资源和促进就业的作用。二是加强人力资源市场管理及就业服务方面的立法，规范公共就业服务机构的行为。三是深入开展针对农民工、下岗失业人员和高校毕业生等群体的公共就业服务活动，为劳动者提供就业信息和就业指导以及职业技能培训。四是继续完善基层就业、职业介绍信

息网络建设，建立以街道、社区为依托，建立集公共就业服务、社会保险体系、劳动用工、人事管理为一体的综合服务平台。

注释：

①从词源来看，“体面劳动”是从英文“Decent Work”翻译过来的，有时也被称为“体面工作”，本文统一采用“体面劳动”。

②就业机会的短缺会导致人们从事一些毫无意义的工作。体面劳动的定义就是要避免这些情况。一个人只有他所做的工作被认为是对社会有用的，他才能在工作中实现自我价值。参见：劳动和社会保障部副部长张小建，《促进就业和治理失业是政府的重要职责》，中国市长就业论坛，2007年12月10日。

③“体面劳动赤字”由多种缺口构成，表现为失业和就业不足，被称为就业缺口（employment gap）；工作质量和生产力低下，工作不安全（或工作无保障），收入无保障，正当权利被剥夺以及性别不平等，被称为权利缺口（rights gap）；以及社会保护缺口（social protection gap）和社会对话缺口（social dialogue gap）。参见：Reducing the Decent Work Deficit：A global challenge，International Labor Conference，89th Session，2001，ISBN 92－2－111949－1，pp．8－9．

④在本文中，劳动力市场排斥是指因为劳动者的合法权益（即劳动权）被剥夺而无法参与劳动力市场或者在劳动力市场上被边缘化的过程，其具体表征包括受到歧视、压迫、剥削和剥夺等。

⑤“工作穷人”由英文“Working Poor”翻译过来，是指拥有固定工作但相对贫穷（例如收入低于特定贫困线上）的人士。与失业者不同，他们虽然有工资收入，但工资不足以维持其家庭的正常生活。

⑥亚洲发展银行和世界银行的研究者们对“包容性增长”或“包容性发展”，实际上并没有形成比较共识性的概念。但是通常都认为“包容性增长”是“拥有平等机会的增长”，这种增长具有经济、社会和制度等维度。

［1］陈郁荣．农民工最需要保险［J］．中外企业文化：保险文化，2011，（2）．

［2］周奎君．从农民工生存现状看社会排斥及后果［J］．社会科学家，2006，（5）．

［3］祝建华．去工业化过程中的我国城市新贫困群体与社会排斥［J］．兰州学刊，2006，（7）．

［4］张飞．辽宁老工业基地“新失业群体”的社会生存状况研究——基于社会排斥的分析视角［J］．辽东学院学报，2006，（6）．

［5］安月兴，寇浩宁．从城市贫困家庭医疗保障现状看对弱势群体的制度性社会排斥［J］．华北电力大学学报（社会科学版），2005，（3）．

［6］陈瑾．城市贫困家庭的子女教育与社会排斥［J］．山东社会科学，2006，（9）．

［7］王亚萍．女性在劳动力市场中的社会排斥问题研究［J］．安徽农业大学学报（社会科学版），2006，（4）．

［8］杨华云．调查称中国1／4女性曾遭家暴，就业晋升歧视明显［N］．新京报，2011－10－22．

［9］许琳，张艳妮．社会排斥理论与残疾人就业问题分析［J］．北华大学学报（社会科学版），2007，（5）．