江西新型农村社会养老保险制度构建探索

　　[提要] 江西传统农村社会养老保险发展已陷入停滞状态。从２００９年１２月起，江西一些地方开始开展了新型农村社会养老保险制度的试点。本文介绍了江西传统农村社会养老保险制度存在的主要问题并对其进行了原因分析。在此基础上，提出构建江西新型农村社会养老保险制度的相关对策：拓宽江西新型农村社会养老保险基金筹资渠道、加强农村社会养老保险基金的运营与管理、加大宣传力度积极引导农民参保、有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用等。
　　[关键词] 新农保；养老保险基金；参保率
　　[作者简介]徐正华（１９６９—），江西东华理工大学经管学院。（江西南昌３４４０００）
　　本文为２０１０年江西省高校人文社科规划项目“江西新型农村社会养老保险制度构建研究”的阶段性成果。
　　
　　江西是地处我国中部地区的一个传统农业大省，第六次全国人口普查结果表明：截止到２０１０年１１月１日，江西常住人口中，６０岁及以上人口为５０９．７７万人，占总人口比重为１１．４４％；６５岁及以上人口为３３８．６２万人，占总人口比重为７．６０％；全省６５％的老年人生活在农村。江西是在ＧＤＰ水平较低的情况下步入老龄社会的，属典型的“未富先老”，农村地区如何应对已经来临的老龄化问题已经提上重要议事日程。
　　传统农村社会养老保险在实践中暴露出的很多问题亦表明，江西应抓住机遇，尽快从战略高度完善相关政策，构建新型农村社会养老保险制度。
　　一、江西农村社会养老保险发展的现状
　　江西农村社会养老保险从１９９２年开始试点，１９９３年全面铺开，之后进入了快速发展时期。但受多重因素的影响，１９９９年又进入整顿规范阶段，自此，江西农保发展陷入停滞状态。
　　１．参保人数
　　自１９９９年起，江西农保工作基本处于“守摊子”的状态，农保业务停滞不前，经过十几年的发展，参保人数没有显著增加，积累基金总额也没有突破性增长。截止１９９５年底，全省积累基金总额达到２亿多元，２００万农民进入养老保险安全网，１０００余人开始领取养老保险金。到１９９６年底，全省有农村人口的９４个县（市、区）的１８６５个乡镇全部开展了工作，参保农民达２００多万，累计积累基金总额突破３亿元。笔者从２００６年４月召开的江西省第二次老龄工作会议上获悉，我省共有９４个县（市、区）、１５０８个乡（镇）、１８４１３个行政村开展了农村养老保险工作，参保人数２２１．８万人，基金总额为５．３６亿元，共有７．６１万老年农民开始按月领取养老金。截止 ２００６年末，江西省的 １１个设区市共有 １０１个县级单位和地区，１４９８个乡（镇），１８６８１个行政村，６６２７个乡镇企业开展了农村养老保险工作，但参保农民仅有 ２２１．１万人，约覆盖当年农业人口的 ６．９６％。到２００７年底，全省共有９４个县（区、市）、１３９５个乡镇、１６８６２个行政村开展了农村养老保险工作，参保人数２２１．８万人，基金总额５．６亿元，共有８．９１万老年农民按月领取养老金，年支出养老金６００万元。
　　２．保障水平
　　２００７年，江西农村参保农民年人均养老金领取额不足７０元，２００８年则减至５３．４２元，仅仅依靠如此低的养老保险农民很难维持基本生活。如Ａ县２００４年的养老金发放数据表明，全县有２９３名老年农民领取，发放养老金总额为１７０６６．６８元，平均每人每年５８．２５元，每月４．８５元。江西农保的保障水平甚至低于本省的低保水平。２００８年江西农村低保对象月人均财政补差标准由３０元增加到５０元，农村最低生活保障线为不低于月人均７０元，而农保养老金领取年人均仅５３．４２元。２００８年江西１１个地市中，最高的人均养老金领取额——九江市人均２２２．２０元／年，每月还不到２０元，也远低于农村低保标准（年人均８４０元），而最低的景德镇市年人均仅１０．８３元，这根本就谈不上保障生活。
　　３．农民的参保意愿
　　农民作为农村养老保险的参与主体，其参与意愿在相当程度上影响着农村养老保险的实施效果。某研究者在２００６年对江西５８个县（市），４３６位农户进行了问卷调查，研究结果显示，农民对养老保险的需求非常迫切。受访者对社会养老保险“非常了解”的占９．６３％，“比较了解”的占３０．２８％，“听说但并不了解”的占５５．７３％，“没听说过”的占３．４４％。在问及“如果可以自由地参与社会养老保险，你愿意参与吗”，有８２． ７％的农户表示愿意参与社会养老保险，只有１７．２％的农户表示不愿意参与社会养老保险。可见，在现行制度安排下，即使是完全由个人缴费，大多数农民仍然非常愿意参加农村社会养老保险。
　　二、江西农村社会养老保险存在的问题及分析
　　江西农村社会养老保险自实施以来取得了一定的成效，曾一度位于全国中上的位置。但是，江西农保的现状不容乐观，存在诸多问题。
　　１．保费筹集模式存在缺陷
　　《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，农村养老保险资金的筹集以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。然而新形势下集体补助农民养老保险费在江西绝大部分地区很难实现，作为欠发达地区，农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持。而“国家政策扶持”也仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，这样的政策扶持对于集体经济薄弱的欠发达地区来说毫无作用，养老保险帐户上的资金几乎全部为农民个人交纳的。从江西全省来看，２００７年只有赣州、宜春、南昌、新余４个地市保费中有集体补助，但是补助也很低，共４０．１６万元。其中，南昌市２００７年保险收入中除个人缴费外，有５．８万元的集体补助资金。２００８年江西仅九江、新余集体补助了６．１７万元保费。这主要还是因为江西农村集体经济萎缩，２００７年全省仅０．６９％乡镇企业是集体经济，产值仅占总产值的１．５７％，而集体经济增加值也只占乡镇企业总增加值的１．７０％。此外，中央财政预算未将农村养老保险纳入国民社会保障预算，地方各级政府对农村养老保险的资金投入很少。
　　２．基金难以实现保值增值
　　按现行政策规定，农村养老保险基金以县为单位进行管理，县级农保机构在指定银行设立农保基金专户，专账专管，专账专用。对于农保基金的运营，江西严格执行“存银行、买国债”的规定。基金投资渠道单一，主要是存入银行，如２００７年全省的基金总额中有８８．２６％存入银行，２００８年也有８５．８６％的基金是银行存款。国家规定计入参保农民个人帐户的农保基金按２．５％利率计算。２０１０年前１０月国有商业银行的一年存款利率只有２．２５％。因此，为了保证计入参保农民个人帐户的农保基金计算标准，农保系统必须弥补这个利息差距０．２５％。主要通过购买长期国债和一些大型企业债券弥补利息差距的亏空，但相对来说，购买国债的比例占基金总额的比重很小，２００７年仅３．０３％，２００８年则更低，只有１．８８％的基金用于购买国债。“存银行，买国债”，不直接用于投资的农保基金增值方式，虽一定程度保证了基金安全，但导致了基金收益低下，难于抵御通货膨胀的侵蚀，基金逐渐“缩水”。
　　３．管理体制混乱
　　农村社会养老保险的管理是一项技术性很强的工作，对管理水平的要求颇高。在实践中，由于缺乏明确的立法规定、专业人才管理和严格的管理制度，加之机构设置不健全，江西农村社会养老保险的管理出现了一些问题。如在养老保险基金管理上的问题，按照国际上通行的做法，社会保险基金管理应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，即三权分立、相互制衡，从而保障养老保险基金的安全性、收益性与流动性。但是，目前江西的社会养老保险大多数地方均由劳动与社会保障部门独立管理，集征缴、管理与使用于一身，缺乏有效的监控监督。农村社会养老保险基金更是实行县级运行机制，由县级进行管理，保险基金处于属地分散的管理状态，这种小规模的基金不仅不利于实现多样化的投资以保证基金的保值增值，更是加大了基金管理的难度。
　　
　　４．参保率低、覆盖面窄
　　农村社会养老保险基金的筹集方式是农民自愿参保为主，而这种仅依靠农民个人缴费为主的养老保险机制，在江西的部分地区普及开来还是具有相当的难度，因此农保参保率低、覆盖面窄。全省９４个具有农业人口的县（市、区）中，２００１年农民人均纯收入达至１１２３６６元以上的县（市、区）有３９个，１２５５．７４万人，分别占有农业人口县（市、区）总数的４１．５％和农业人口总数的３９．１％；人均纯收入达１５３１－２３６６元之间的有３３个、９８９．２万人，分别占有农业人口县（市、区）总数的３５．１％和农业人口总数的３０．８％。按照劳动和社会保障部规定的参照标准，即２３６６元以上为完全具备开展农村社会养老保障工作的条件，１５３１－２３６６元之间的为基本具备开展农保工作的条件，这表明我省共有７６．６的县（市、区）、６９．９％的农业人口完全具备和初步具备开展农保工作的条件。而江西省人口总数为４３００万人，其中６０％集中在农村，即农村人口的总数大约为２５８０万人，从我省２２１．８万农民参加保险来看，农村社会养老保险的参保率大约只有８．６％左右，与６９．９％可参加农保的人数相比还有６１．３％未参加农保，相差甚远。
　　三、江西新型农村社会养老保险制度构建探索
　　传统农村社会养老保险的实践表明，要使农村养老保险在我省构建和谐社会、推进新农村建设、缓解农村的养老压力以及促进城乡统筹发展等方面发挥出积极作用，江西必须建立新型农村社会保险制度：
　　（一）拓宽江西新型农村社会养老保险基金筹资渠道
　　１．以税收支持农村社会养老保险基金的筹集
　　自１９９４年税制改革以来，我国的税收保持了较快的增长，２０１０年全国税收收入达到７３２０２亿元，比２００９年增长２３％。随着我国经济的较快增长，税收征收仍有很大的潜力，开征新的税种或者从新增税收中划出一定比例来补充养老保险基金是完全可行的。
　　（１）开征社会保险税。当前无论是从经济总量、个人所得税的规模，还是企业的纳税能力来说，我国开征社会保险税己具备了一定的基础。社会保险税由税务机关统一征收，实现收入法制化、规范化、公开化，提高征缴率，并纳入预算管理，避免资金使用中的随意性和隐蔽性，形成税务征缴、社保审核、银行发放的征管体制以及税务、财政和社会保险部门间的互相监督机制。
　　（２）增设遗产税、赠予税等新税种。目前个人所得税收入绝大部分来自工薪阶层，对于那些高收入阶层基本无法课及。我国现在是少部分人占有了绝大部分的财富，因此，对高收入、高消费阶层开征遗产税、赠与税等新税种，把这些收入的一部分作为财政用于农村社会养老保险基金的筹集是完全可行的。
　　（３）通过减免土地税费支持。目前地方财政可控制的来自土地税费的有：土地转化为城镇工商业和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等，地方财政可以从中返还５％注入农村社会养老保险。
　　（４）对基金收益实行免税。对基金运营实行免税是国际惯例，但迄今为止，国家对农村养老保险基金的运营仍没有出台有关免税的规定，政策比较模糊，以至于基层机构经常遇到缴税上的麻烦。因此，国家有必要出台农村养老保险基金运营免税的专门规定。
　　２．发行社会保障彩票。
　　发行彩票是许多国家和地区的特殊部门或项目筹集紧缺资金的重要途径，我国农村社会保障的部分项目也可用彩票筹集。目前，我国彩票发行呈现迅速增长的趋势，根据财政部２０１０年发布的我国彩市全年销售数据显示，２０１１年全国共销售彩票１６６２．４８亿元，同比增加３３７．７０亿元，增幅为２５．５％。其中，福彩总销量达到９６８．０２亿元，同比增加２１１．９７亿元，增幅为２８．０％。福利彩票已经成为我国社会福利事业的重要经济支柱，福利彩票基金应尽力增加对农村地区的投入，促进农村老年福利事业的发展。除此之外，江西还可仿效体育彩票的发行，发行专门的农保彩票，以增加农保资金的投入，提高农保的保障水平。
　　（二）加强农村社会养老保险基金的运营与管理
　　江西省农村社会养老保险主管部门既是养老保险基金的管理部门，又是运营部门，只有加强农村社会养老保险基金的运营与管理，才能确保其实现保值增值。
　　１．对养老保险基金实行单独管理，并制定严格的规章制度。
　　养老保险一般要求实行的是省级统筹乃至全国范围内的统筹，目的在于确保这种保险能够适应劳动力的自由流动，为建立统一的劳动力市场并实现资源的优化配置服务。可见，江西对养老保险基金实行单独管理在理论上是有必要的，在实践中也是可行的。目前全国不少地区已经单独设置了养老保险管理机构，承担管理责任，对收取的养老保险费进行专户存储，保证专款专用，严防挪用、截留，辅之以明确的监管机制，保证农村社会养老保险资金的正常运转。
　　２．实行养老保险基金管理职能与投资运营职能相分离
　　通过建立“市场化管理、专家理财”基金管理运营模式，实行养老保险基金管理职能与投资运营职能分离。
　　首先，政府要转变职能，不能再以既是监管者又是运营者的“双重＂身份出现。政府应该提供合适的制度框架，提供有关的立法与司法制度，提供良好的外部制度环境以及有效的监管制度，在基金的运营方面以第三者的身份出现，不能直接参与经营；
　　其次，农村社会养老保险基金应由原来的县级管理改为由省级或更高层次集中管理，国家应该建立专门的养老保险基金管理机构，集中管理基金，实现规模效益，并使农村社会养老保险基金管理部门和投资运营部门相互独立；
　　最后，养老保险基金由专门的运营机构或基金公司实行市场化经营，增强基金的保值增值能力。可以按照国际惯例组建农村养老保险基金公司，将基金的监管与运营分离。社会保险行政管理机构专门负责社保基金的监督和管理，社保基金公司负责合法进行社保基金的营运，承担社保基金保值增值的职能。
　　（三）加大宣传力度，积极引导农民参保
　　江西要加大宣传力度，积极引导农民参保。一要为农民解读政策，重点宣传农保的宗旨、性质和具体做法，直接宣传参保待遇。要采用通俗易懂的语言使农民明白参保的好处，消除潜在参保对象的思想顾虑。二要宣传典型，充分发挥邻里的示范带动作用。可以选择当地德高望重人士、一些已经开始领取农保养老金的普通农民和一些积极主动参保的农民作为宣传典型。尤其是子女在外务工的农民，要积极动员子女为父母投保。三要采取多种方式宣传，如与电视台、广播电台、报社联合举办“宣传月、知识讲座”活动；开展政策咨询活动，现场答疑；利用集市、庙会等发放宣传单；制作电视宣传片，宣传农保政策和工作做法，提升农保政策的知晓率。农民对农村社会养老保险更加了解，将有助于提高农民的参保意愿。
　　（四）有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用
　　目前，由于受经济发展水平的限制，江西新农保所能提供的保障水平仍较低。因此，一方面，江西要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，江西要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，商业保险的作用主要表现在以下两个方面：一是它可以通过保证农民的收入而成为新农保制度实施的重要配套机制，这可以看做商业保险支持新农保制度可持续发展的作用表现；二是商业保险尤其是商业养老保险所提供的相关保障能够弥补新农保制度在保障水平方面的不足。此外，还要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，构建农村多层次的养老保障制度体系。
　　
　　[参考文献]
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　　[４]吴罗发．新农村建设中农民参与社会养老保险的意愿研究[Ｊ]．江西农业学报，２００８，（１）．
　　[５]陈水根．江西农村社会养老保险状况堪忧[Ｎ]．专报，总第１９期，２００６－１－１８．
　　[责任编辑：邵猷芬]