论南京国民政府时期工伤保险立法（1927—1937年）

李新军

（安徽大学 历史系，安徽 合肥 230039）

●法学研究

论南京国民政府时期工伤保险立法（1927—1937年）

李新军

（安徽大学 历史系，安徽 合肥 230039）

南京国民政府对工伤保险比较重视，在《工厂法》和一些地方法规、部门规章中对工伤保险作了较为详细的规定。这些法律法规在政府强力推行下，取得了一定的成效。但由于立法本身不完善,立法在执行过程中存在诸多弊端,其执行效果与立法初衷相距甚远。

南京国民政府；工伤保险；立法

工伤保险是指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。南京国民政府成立后，对工伤保险比较重视，出台了一系列法律法规对工伤职工进行保护。

一、南京国民政府工伤保险立法草创

南京国民政府成立后因受当时国内外政治、经济、社会等诸多因素影响，对工伤保险立法比较重视，在《工厂法》和一些地方法规、部门规章中对工伤保险都作了较为详细的规定。

（一）《工厂法》规定

1929年12月30日，国民政府公布《工厂法》，共13章77条。第45条规定：“在劳动保险法施行前，工人因执行职务而致伤病或死亡者，工厂应给其医药补助费及抚恤费。其补助及抚恤之标准为：（1）对于因伤病暂时不能工作之工人，除担任其医药费外每日给以平均工资三分之二之津贴，如经过六个月尚未全愈，其第日津贴得减至平均工资二分之一，但以一年为限；（2）对于因伤病成为残废之工人，永久失其全部或一部之工作能力者，给以残废津贴，其津贴以残废部分之轻重为标准，但至多不得超过三年之平均工资，至少不得低于一年之平均工资；（3）对于死亡之工人除给与50元之丧葬费外，应给与其遗族抚恤费300元及二年之平均工资。前项平均工资之计算以该工人在工厂最后三个月之平均工资为标准。丧葬抚恤费应一次给与，但伤病津贴、残废津贴得按期给与。”[1](P395-396)《工厂法》是中国历史上第一部国家正式颁布的比较完整的现代工厂立法，也是南京国民政府花费气力最大、认真推行并取得一定成效的劳动法。

（二）地方法规规定

1928年11月3日、12月8日上海特别市政府分别公布了《上海特别市职工退职待遇暂行办法》和《上海特别市职工待遇暂行规则》。在《上海特别市职工待遇暂行规则》中规定，“职工因公受伤或致病，确有实据者，雇主负担其医药费。在医治期间3个月内不得解雇并照给工资；前条伤病治愈后，视其残废程度，分别给与赡养费”，“职工因公死亡时，雇主应给与50元以上之丧葬费，并给与工资2年以上之遗族抚恤金”。[2](P65)

（三）部门规章规定

1929年10月25日交通部公布《邮政养老抚恤金支给章程》，对邮政员工的工伤抚恤作了具体规定，规定下列员工或其遗族可请求抚恤金：“（1）因处理公务致死亡者；（2）因处理公务受伤致成残废者；（3）在职死亡者；（4）因病体致者；（5）被裁退者。”同时规定：“前条第1、2两款员工其抚恤金应比照表1之定率并表2甲种定额支给之。前条第3款员工其抚恤金应比照第一号附表之定率并第二号附表乙种定额支给之。前条第4、5两款员工其抚恤金应比照表1之定率支给之。”[3](P139)

1930年3月3日由国民政府颁行的《铁路员工服务条例》。该条例规定：“员工因执行职务而致死亡，由路局长官或路公司总经理派员查验属实者，除给与50元之丧葬费外，应给与遗族由1年至2年之平均薪资，作为抚恤费。员工因执行职务而致残废不能工作者，应给与3个月之薪资额之给养费，并发给半薪资，至身故日止。员工因执行职务而致伤病，一时不能工作者，除由路局或路公司担任医药费外，在治疗期内，应给全薪资，作为津贴，如经3个月尚未痊愈者，其津贴得减至平均薪资1/2，但以1年为限。员工因执行职务致遭意外损失者，得酌量情形，予以相当救助费。但以其1个月平均薪资之额为限。”[4](P15)

表1 因公受伤、残、死抚恤金规定表

表2 邮政员工的工伤抚恤具体规定表

1930年5月21日铁道部公布《国有铁路员工抚恤通则》，在适用范围上规定：除国有铁路之外籍人员订有合同外，凡服务于国有铁路之职员、雇员暨长雇之职工、夫役等因执行职务以致死伤或在职积劳病故者皆适用之。这里分因执行职务以致死伤和在职积劳病故两种情况，两者待遇不同。

“积劳病故者”待遇规定如下：“在职已满三年暨三年以上积劳病故者得由路局按其服务年数，分别酌量给恤一次。”[3](P318)如表3所示：

表3“积劳病故者”待遇规定表

“执行职务以致死伤者”中死伤者分为三等，即一等致死者；二等残废不能工作者；三等伤病一时不能工作者，三等待遇是不同的。

“致死者”待遇规定：因天灾事变非人力所可抵抗以致前条第一等之事故者应按其在路服务年数给予遗族一次抚恤费。

表4“致死者”待遇规定表

同时规定：“为保存本路利益明知危险奋勇救护以致前条第一等之事故者除依前项所列抚恤费给予其遗族外，并得由路局呈请铁道部另行给恤。因过失以致前条第一等之事故者应按其出事情情节暨路局所蒙结果核给抚恤费，最多不得逾本条第一项所列之半数。”“因执行职务而死亡者除依照前条给予抚恤费外并得由路局另给丧葬费50元。”[3](P317)

“残废不能工作者”待遇规定：其抚恤办法依照铁路员工服务条例第19条第2项之规定（即员工因执行职务而致残废不能工作者，应给与3个月之薪资额之给养费，并发给半薪资，至身故日止）。知险奋救以致第二等事故者得于前项办法外另由路局呈请铁道部酌予给恤，因过失以致第二等事故者得按其出事情节暨路局所蒙结果核减其给养数额。

“伤病一时不能工作者”待遇规定：依照员工服务条例第19条第3项规定办理（即员工因执行职务而致伤病，一时不能工作者，除由路局或路公司担任医药费外，在治疗期内，应给全薪资，作为津贴，如经3个月尚未痊愈者，其津贴得减至平均薪资1/2，但以一年为限）。因踏险奋进而发生者得于1年内给与全薪作为津贴，因不可抗力而发生者得于半年内给与全薪作为津贴，因过失而发生者得于3个月内给与全薪作为津贴。

二、南京国民政府工伤保险立法评价

（一）南京国民政府工伤保险立法的意义

工伤保险作为社会保险的一个险种在法律制度和具体实践上还处在幼年时期，但从近代中国社会转型和社会保险发展历史阶段来看，这一时期出台的工伤保险法规具有深刻历史意义和重大的现实意义。

1.传统的工伤观念正在发生改变。其一，国家在工伤保险方面的责任逐渐得到体现。中国漫长的封建王朝，统治者实施过社会救济和慈善事业，但那仅是维护封建统治，体现皇恩浩荡，与国家职责关系不大。南京国民政府时期，这种状况得到了改变，《工厂法》以及地方、部门等工伤保险法规颁布并在一定程度上实施，使国家在工伤保险方面的职责得到了体现，相对于以前政府无所作为来说，这是一个重要的进步，也是工伤保险近代化重要标志之一。其二，民众的工伤保险意识不断提高。在转型的过程中，工人的工伤保险意识不断提高，认识到工伤保险是国家的职责之一，进而向政府建议，推动工伤保险的实施。1932年广东总会潮安支会庆祝五一大会时，通电各地举办劳工保险。称“因年老、疾病、意外之伤害，为人生所难免。故无论中外，劳工之保险，皆在所必行。”呼吁：“当于大会提出讨论，经一致议决通过，请钧府通饬各省市地方，举办劳工保险在案。”[5](P84)

1922年5月在广州召开了第一次全国劳动大会，号召工人进行劳动立法斗争，要求政府颁布劳动法，实行社会保险，并拟定了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》。1925年，第二次全国劳动大会的决议案中指出：“应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时，能得到赔偿。”[6](P17)第三次全国劳动大会上提出《劳动法大纲决议案》，要求：“国家应设立劳动保险，保险费由雇主或国库支出”。[6](P113)第四次全国劳动大会上提出更为具体的要求：“因公切断手足残废时，终身发给原来工资。如能从事适当的工作时，仍发给原来工资。”“工人病死时，按照其工资的三倍发给家属作为抚恤金。因公死亡时，资本家按死亡工人原来工资发给其子女抚恤金，至年满16岁止。子女满16岁后，按死亡工人原工资的1/3的比例终身发给其妻子。”[6](P213-214)1929年11月，在上海召开的第五次全国劳动大会上，通过了《中华全国工人斗争纲领》，要求：“立即举办工人社会保险（失业、养老、疾病等保险），所有费用应由资方与政府分担。”“因工作致死伤之工人，应给以优厚恤金；因工残废之工人，应给以终身恤金，并由其子弟代工。”[6](P288)这些政策纲领表明了工人工伤保险意识的转变。

2.工伤保险等社会保险法的出台，是中国社会法近代化的标志之一。社会法主要是解决经济、环境、就业、社会保障等社会性问题，如消费者权益保护法、劳动法等。中国传统法律重公权、轻私权，重刑法、轻民法，其制定法律的目的是从维护君主统治出发的，根本没有社会法的概念。晚清修律开始了中国法制近代化过程，初步改变了重刑轻民的法律传统。南京国民政府时期，工伤保险等社会保险法出台在中国法制发展史上具有重大的意义，推动了社会法立法的进程，标志着社会法向现代化的迈进。

3.工伤保险的实行，推进了社会保险立法从理论向实践的迈进。德国议会1883—1889年先后通过了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《伤残及养老保险法》三项保险立法以来，西方许多国家相继建立了社会保险制度。而中国学界在理论上的探讨也有了相当一段时间，如早在1918—1919年，君实在《东方杂志》上发表《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》一文，对失业保险和疾病保险进行探讨。但当时中国因军阀混战、政府软弱等原因无法真正草创、实践有关社会保险立法。工伤保险的实行，在推动社会保险从理论向实践的迈进，加快中国社会保险立法进程，提高民众的社会保险意识等方面具有重大的意义。

4.一定程度上保护了劳工的权利。在《工厂法》实施以前，有不少工厂自动担负救济或赔偿责任。《工厂法》颁布以后，各厂对此问题更加注意。“如工人受重伤之后，身体残缺，失去工作能力，厂方多取宽大态度，往往给予若干时间之工资，或赔偿费。各工厂对于死亡，格外宽大，无论是否因工致死，只须死者家庭状况艰难，居多可得赔偿费。”

一些实力雄厚的公司，在《工厂法》实施后，对工人因病、伤残或死亡时的津贴和抚恤更加优越。如“青岛各工厂中设施较为完备者，如永裕精盐工厂、民生国货工厂、华新纱厂，亦有较优之津贴及抚恤办法。对于因工死亡之工人，三厂俱给予丧葬费50元，永裕与华新并给予二年之平均工资与抚恤金300元，民生则依工人在厂之年限给予50～300元之抚恤金。对于因工受伤致成残废者，永裕与华新俱给予一年至三年之工资为抚恤金，民生则依《工厂法》之规定，给予赡养费。若尚能留雇者，三厂俱与以轻适之工作，工作及一切待遇照旧，不愿留雇而欲回家终老者，俱另给相当之津贴。”[4](P183—186)

（二）南京国民政府工伤保险立法及其实施中的缺陷

南京国民政府工伤保险立法起步于工业化发展的初始阶段，一方面受落后生产力条件的制约，另一方面因战乱等因素的影响，其立法本身和立法的实施都不可避免地存在严重缺陷。

1.工伤保险的保障范围有限。《工厂法》第一条规定：“凡用（汽力、电力、水力）发动机器之工厂平时雇用工人在30人以上者适用本法”。仅此一条就将《工厂法》的适用范围限定得极小，首先，必须是使用非生物力的工厂。即仅保护工厂工人，而将其他工人拒之门外。据统计，1931年我国1 518 588劳动者中有工业工人1 038 665人，交通工人208 558人，矿山工人271 365人，此条规定直接将479 923名交通工人和矿山工人排除在《工厂法》的保护之外。[5](P1)其次，必须是平时雇用工人在30人以上的工厂。我国大多数工厂资本额小、规模小、雇用的工人数也少，本条限制使得占工业工人人数大部分的小厂工人无法获得保护。再次，非发动机器动力的作坊工厂工人、商店店员等无法援引《工厂法》以保护权益。据统计，20世纪40年代末我国工业中工厂工业与作坊工场工业总计14 078家，合于《工厂法》的3 312家，不合《工厂法》的10766家。在上海的7738家工厂中，合于《工厂法》的也仅有1 945家，不合的5 793家，后者几为前者的三倍。南京不合《工厂法》有852家，合《工厂法》的仅有36家。[7](P556－558)

2.工伤保险有关法规侵犯了资本家的利益，遭到了他们的反对，不得不作出修改。如“工人因执行职务而致伤病”中“执行职务”的含义，有的提出如因工人自身的错误，或因其他工人的失职而遭波及，是否由工厂负给费的责任等。针对此种情况，1932年12月31日国民政府公布《修正工厂法》规定：“《工厂法》第45条所称工人因执行职务而致伤病之致病部分，系指工人因执行职务而发生之职业病而言。”[8](P1124)这里将因工作的原因造成的工伤事件限定为职业病，缩小了该条款的适用范围。因此，“从社会保险立法的角度看，该法的出台实质上是一次历史的倒退。”[9](P291)

3.租界的存在阻碍了有关法律的实行。在工厂检查过程中，南京国民政府遇到一个非常棘手的问题，就是如何在租界内推行《工厂法》。西方国家通过不平等条约阻止南京国民政府在租界内进行工厂检查，1931年8月1日《申报》上刊登了工部局对于《工厂法》态度一文，称：“7月29日开会时，工部局一致赞成劳工法规之原则，但因国民政府公布之《工厂法》范围极广，以为必须经过相当时期，然后工业可以遵行法律中所规定的标准。”[10]国际劳工局派泼恩、安德生两人来中国协助与租界当局交涉，也没有定出一个具体的办法。1933年，上海市政府与租界开始谈判，经过4个月议定草案7项，后工部局董事会推翻该草案。1936年上海市政府与租界当局达成协议，最后被外国领事团否决。

4.工伤保险法律在实践中没有得到严格贯彻执行。南京国民政府时期，有关工伤保险方面的法律没有得到贯彻执行的情况也是屡见不鲜的，《工厂法》第48条规定：“工厂遇灾变时，工人如有死亡或重大伤害者，应将经过情形及善后办法，于5日内呈报主管官署。”但工厂依法呈报者寥寥。[11](P244)

一些小矿山对工人的死亡抚恤少得可怜。“密县煤窑淹毙工人44人，只按人赔偿钱一百串。新化锡山矿务公司淹弊工人70余名，结果每人恤金50元。似此工人生命，值猪狗之不如，天下可悲惨之事，孰有过于此者。”[11](P286)

在外商经营的企业中，情况更为严重。如日商内外棉纱厂细纱间有一个工人被机器把右手臂轧成三段，厂方本来打算不管，后来经过工人大家的要求和捕房的裁决，才把他送进医院医治，可是医好了出来以后，日本人只叫他在厂内送信，后来竟然把他开除，可怜这个一只手的人，就从此失业了。[12](P70)

综上所述，抗战前期南京国民政府对工伤保险立法进行初步探索，出台了工伤保险规定，这是中国传统社会保障一个重大突破，在加快中国工伤保险立法进程，提高民众保险意识，保障劳工权利等方面具有重大意义。但是工伤保险有关法规，无论在法律制定还是执行中都存在许多缺陷和不足，享受惠及普通劳工的工伤保险在当时情况下仍然是一个遥远而难以企及的梦想。

［1］蔡鸿源.民国法规集成（第55册）［M］.合肥：黄山书社，1999.

［2］汪华.近代上海社会保障事业初探（1927—1937）［J］.史林，2003，（6）：65.

［3］蔡鸿源.民国法规集成（第60册）［M］.合肥：黄山书社，1999.

［4］刑必信.第二次中国劳动年鉴（下册）［M］.北平：社会调查所，1932.

［5］实业部劳动年鉴编辑委员会.民国21年中国劳动年鉴［M］.台北：文海出版社，1990.

［6］中华全国总工会中国职工运动史研究室.中国历次全国劳动大会文献［M］.北京：工人出版社，1957.

［7］彭泽益.中国近代手工业史资料（第四卷）［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1957.

［8］谢振民.中华民国立法史（下册）［M］.北京：中国政法大学出版社，2000.

［9］岳宗福.近代中国社会保障立法研究（1912-1949）［M］.济南：齐鲁书社，2006.

［10］佚名.工部局对于《工厂法》态度［N］.申报，1931-08-01.

［11］实业部劳动年鉴编辑委员会.民国22年中国劳动年鉴［M］.台北：文海出版社，1990.

［12］朱邦兴，胡林阁.上海产业与上海职工［M］.上海：上海人民出版社，1984.

Elementary Study on Work Injury Insurance Legislation of National Government of Nanjing(1927-1937)

Li Xinjun

National Government put more emphasis on the work injury insurance,in the"factory law"and the local laws, regulation on work injury insurance sector made more detailed provisions.These laws and regulations by government force have obtained certain results.But because of imperfect legislation,the implementation process incurs many problems,which is severely against the original legislation intention.

the national government of Nanjing;work injury insurance;legislation

K207

A

1673－1573（2011）03－0048-05

2011-06-29

李新军（1976-），男，安徽六安人，安徽大学历史系博士研究生，研究方向为中国近代历史文献与文化。

责任编辑、校对：孙 飞