县级政府基本公共服务绩效指标:设计与筛选

江易华

县级政府基本公共服务绩效指标:设计与筛选

江易华

县级政府基本公共服务绩效指标的构建,需要从理论设计与实证筛选两方面系统考虑。运用关键绩效指标法设计绩效指标,结合理论分析与专家咨询法,进行指标的理论遴选,可以确定 9类部门关键绩效指标。采用专家函询法、重要程度分析、相关分析等方法进行单项指标的实证筛选,依据指标筛选的原则,可以确定包含 28个单项指标的县级政府基本公共服务绩效评估指标体系。

县级政府;基本公共服务;绩效指标;社会公正

在目前的城乡基本公共服务差距加大的非均等化状况与社会公正价值观念的冲突凸显背景下,基本公共服务的公正与效率的协同,更成为促进改革进程继续深化的焦点。那么,在社会公正取向下的县级政府基本公共服务绩效指标构建,我们应该按照什么样的思路设计?如何确定指标体系应涵盖的内容及分类?如何设计其结构与层次?对初选的指标如何进行筛选?本研究试图以个案的数据为基础,来对这些问题做一探讨。

需要说明的是,本文中的县级政府主要是指行政建制中的县政府,也包括一些城市化和工业化水平较低的县级市政府。基本公共服务是根据城乡居民共同的需求及供给状况来确定,具体包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、公共安全、环境保护等内容。〔1〕

一、指标构建的原则与程序

构建县级政府基本公共服务绩效评估指标体系,必须遵循一定的原则和流程。因县级政府基本公共服务绩效这种特定的评估对象给指标体系的构建带来特殊的技术要求,因此,我们除必须遵循目标一致性、科学性、可行性、可比性与系统性等一般原则外,还须遵循一定的特殊原则 (见图 1)。

图 1 县级政府基本公共服务绩效评估指标体系构建的特殊原则

从图 1可知,影响县级政府基本公共服务绩效指标构建的因素是多维和复杂的。在这里,笔者着重对价值取向依据原则作一简要分析。指标体系的构建是在价值取向指导下进行的,县级政府基本公共服务绩效评指标也不例外。就当前的发展趋势而言,社会公正取向已成为政府基本公共服务的基本价值取向。这一发展趋势要求我们在设计其绩效指标时,要考虑如何体现基本公共服务的社会公正取向。政府基本公共服务的社会公正取向,是指政府所提供的基本公共服务,包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、优抚救助、公共安全等等,在这些领域,政府应满足人们的基本需求,尽可能使公众享有同样的权利。其内涵主要包括以下两方面的基本内容:让全体社会成员能够共享社会经济发展成果和使每一个社会成员都能够拥有充分的自由发展空间。因此,“公正的基本公共服务”要求政府将城乡群体间的基本公共服务差距控制在人们可以接受的范围,并最大限度地满足人们日益增长的公共服务的需求,以保证生存和发展的起点公平、基础性的服务均等以及人们基本权利的平等。通常来说,政府基本公共服务的社会公正取向决定了其绩效指标构建的目标价值,具体表现为基本公共服务的公共性目标、效益性目标和社会公众的满意度目标。

在以上原则的指导下,我们按照下述流程构建绩效指标体系:县级政府基本公共服务的职责分析、基本公共服务绩效评估特征分析、县级政府基本公共服务绩效评估的目标分解、县级政府基本公共服务绩效评估指标的检验与修正、绩效评估指标权重的确定等五个基本环节。〔2〕

二、指标体系的设计

(一)设计思路

指标设计的具体思路如下:借鉴国内外已有的研究成果,遵循县级政府基本公共服务绩效指标体系构建的原则,运用关键绩效指标设计方法,本文将按照确定目标层 (综合评估指标)→领域层(分类评估指标)→单项评估指标 (具体指标)的思路,来构建县级政府基本公共服务绩效评估指标体系,探究县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的内部结构。在宏观上,我们按照关键绩效指标法,从基本公共服务的内容和公共行政两方面设置具体指标。在涉及具体指标内容时,笔者选择了按照县级政府基本公共服务职能和工作目标,然后层层分解关键成功要素,在此基础上设计各部门的具体指标。〔3〕县级政府基本公共服务绩效评估指标甄选模型如图 2所示。

从图 2的模型可以看出,县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建,是整个分析的终点而非起点。当县级政府基本公共服务职责定位合理、县级政府基本公共服务绩效指标设计方法科学合理时,按照指标构建的基本原则构建出来的指标体系就应该可以达到合理,至少能够保证逻辑上的自洽。以下关于县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论遴选就是按照上述思路进行的。

(二)设计方法

县级政府基本公共服务绩效评估属于政府绩效评估的范围,而政府绩效评估指标的设计方法有多种,从目前的理论与实践来看,我们可从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因果关系和 QQTC等多个角度进行指标设计。关键绩效指标 (Key Performance I ndication,KPI)是企业绩效管理中比较流行的一种指标设计方法,国外不少发达国家政府已经把 KPI引进政府部门,建立以 KPI为核心的绩效评价体系,取得了很好的效果。我们建立县级政府基本公共服务绩效指标体系的基本出发点,是要把其绩效结构系统中所涉及的所有方面的复杂关系简单化,用简化的评估指标获取尽可能多的评估信息,为把握和了解县级政府基本公共服务绩效现状提供科学的判断依据。目前在指标的设置过程中所使用的关键绩效指标法,就体现了这一基本出发点。因此,本研究试图运用关键绩效指标法,为县级政府基本公共服务设计一套以 KPI为核心的绩效指标体系。

通常来讲,一个完整的县级政府基本公共服务KPI体系应该包括三个层面的指标:第一层是政府级的关键绩效指标 (KPI),是通过给予政府规划的关键成功要素得来的;第二层是部门级的关键绩效指标 (KPI),是根据政府级关键绩效指标(KPI),即根据部门职责、内部管理分解而来的;第三个层面是个人的关键绩效指标 (KPI),是根据部门关键绩效指标 (KPI)、岗位职责和工作分析得来的。这三个层面的指标共同构成了县级政府基本公共服务的关键绩效指标体系。通过关键绩效指标 (KPI)体系的建立,把县级政府基本公共服务的战略规划和目标通过自上而下的层层分解,落实到单位和员工个人的具体工作目标,将政府规划转化为内部过程和活动,从而确保战略目标的实施。通过关键绩效指标 (KPI),可以落实政府战略目标和工作重点,传递县级政府基本公共服务的价值导向,有效激励政府工作人员,促进县级政府基本公共服务绩效的改进和提升。因时间和能力所限,本文只设计了政府级和部门级的关键绩效指标(KPI)。基本思路如下:首先,通过根据县级政府基本公共服务的内涵确定关键绩效领域,然后,通过问卷调查,在各关键绩效范围内选择并确定关键绩效要素,从而最终确定评估指标体系。当然,县级政府基本公共服务关键绩效指标的确定不是一次就能完成的,我们运用经验筛选法在初步建立关键绩效指标体系后,设计问卷进行调查以收集各方面人员意见,对所有关键绩效指标进行补充、修改,使其不断完善,最终确立相对稳定的县级政府基本公共服务绩效指标体系。

图 2 县级政府基本公共服务绩效评估指标甄选模型

三、指标体系的总体框架

对于指标体系而言,并非是指标越多越好,关键在于绩效指标在评估中所起作用的大小。一般原则应是以尽量少的“主要”绩效指标准确地评估县级政府基本公共服务绩效。因此,指标体系初选时,应力争把最能反映其绩效且在目前情况下有条件统计到数据的指标收集进来。在实际应用中,一般采用经验筛选的方法来进行绩效指标的筛选,即凭借试点实践经验,从现有的与政府基本公共服务绩效相关的评估指标中预选出符合构建原则和层次要求的一定数量的指标,一般以比确定的入选指标多50%到1倍的指标组成预选指标集。

本文主要从县级政府基本公共服务的内涵和要求出发,依据县级政府基本公共服务绩效评估指标构建的价值取向,确定了基础教育、医疗卫生、社会保障、公共科技、公共文化、公共设施、生态环境、公共安全和公共行政等 9类关键绩效指标。

有两点要说明的是: (1)提供优质的公共产品和基本公共服务是县级政府最重要的职责,所以,县级政府基本公共服务绩效最核心、最本质的表现就是其管理的公共事业发展水平和满足社会公共需求与经济社会发展的程度。本文从基础教育、医疗卫生、公共科技、社会保障、公共文化、公共设施、生态环境、公共安全 8个方面来展示其绩效。(2)财务与成本是绩效评估实践关注的最基本的指标。绩效在某种程度上就是组织或个人的行为效果与其成本的比率。当今西方发达国家普遍实行的公共服务市场化和公共服务绩效管理,就是为改善政府公共服务,降低公共服务的政府成本而采取的两项措施。〔4〕良好有序的政府内部管理,是保证政府绩效水平优良的关键。本研究把成本与政府内部管理归为公共行政类。

对于指标的理论构建,我们按照以下方法来设计具体的单项指标:(1)采用频度统计法对目前收集的现有国内外相关文献,进行频度统计,采取宁多勿缺的原则,选择那些使用频度较高的指标; (2)采用理论分析对县级政府基本公共服务绩效的内涵、特征、基本要素、基本公共服务的价值取向,以及和当地社会经济条件、主要问题等进行比较、分析与综合,选择那些关键发展条件和针对性比较强的指标 (即 KPI);(3)在初步选出评估指标的基础上,采用专家咨询法,进一步征求专家意见,对指标进行调整。经过综合运用上述三种方法,形成第一轮指标集合。我们对这些指标采取合理的树状结构分布,指标的第一层即目标层指标为综合评价指标;第二层领域层指标为分类评估指标;第三层子指标层指标为单项评估指标。至此,我们初步构建出了包括基础教育、医疗卫生、公共科技、社会保障、公共文化、公共设施、生态环境、公共安全和公共行政 9个方面和 39个单项指标的第一轮指标体系 X(1)。

四、指标体系的实证遴选

(一)指标实证遴选的思路

第一轮指标体系 X(1)是以县级政府基本公共服务的合理定位为出发点,在构建了关于政府基本公共服务绩效评估指标的甄选模型后,并参阅了大量关于政府公共服务绩效评估指标体系文献的基础上形成的,集中体现了研究者个人的专业知识和研究者个人对政府基本公共服务绩效的理解,因此,具有很强的学理推理和主观性。但一个科学的指标体系除了逻辑上的自洽外,还必须增强指标体系的科学性、合理性与可操作性。因此,我们还须对第一轮指标体系 X(1)进行实证筛选与检测,把评估指标的数量控制在一定范围内,确保能全面衡量县级政府基本公共服务的绩效状况,又能突出评估的重点,选择有代表性的指标,使绩效评估工作能在一段较合理的时间内完成,以确保在对前一阶段工作进行总结的基础上,能为以后的工作提供参考和借鉴。

县级政府基本公共服务绩效指标的实证筛选一般按以下思路进行:首先,根据前述构建的县级政府基本公共服务绩效指标体系设计调查问卷。其目的是向相关对象 (在此,我们主要选择政府官员和高校的专家学者)征询意见,运用调查数据进行指标的隶属度分析或重要程度分析,根据被调查对象的经验和个人判断,得出指标重要程度的区分,将隶属度低的指标删除,保证关键、有效指标能得到保留。其次,对隶属度分析后余下的指标进行相关性分析。一些评估指标之间可能存在着高度的相关性。这种高度的相关性会导致被评估对象信息的过度重复使用,从而极大地降低县级政府基本公共服务绩效评估结果的科学性和合理性。相关性分析是通过对评估指标间的相关分析,删除一些隶属度低而与其他评估指标高度相关的指标,以消除或降低评估指标重复运用评估对象信息而带来的对评估结果的影响。再次,对县级政府基本公共服务绩效评估指标进行鉴别力分析,要保证筛选出来的指标能够有效地反映县政府基本公共服务的状况。接着,对筛选后的指标体系要进行信度和效度测量,以保持指标的可靠性和有效性。最后,结合各地政府的实际,根据其重要性的差别,确定各项指标的权重,具体流程如图 3所示。

图 3 绩效评估指标筛选流程图

但考虑到当以上思路应用于实证时,依个人之力却存在一系列技术性的障碍,包括前期准备工作量过大、研究花费过高;过分信赖统计结果,忽视了各种现实的约束条件。为此,本研究在现有的条件下,结合研究定位,对上述实证筛选进行简化,并对方法进行改良。基本思路是:首先,设计调查问卷,对初步筛选出来的指标利用专家咨询法,一次性得到备选指标的相对重要程度系数。其次,运用调查所获得的数据对 X(1)中的 39项具体指标进行重要程度分析 (即隶属度分析),依照关键绩效指标法和指标数据值的可得性进行筛选;对实证筛选后的指标体系进行效度与信度检测。最后,以覆盖全领域层为原则确定具体指标总量,进而得到权重系数。

(二)指标的实证筛选

1.调查问卷的设计

笔者将按照上述理论构建好的指标体系制成专家咨询表,采用电子邮件、邮局邮寄、现场访谈等多种形式,把专家咨询表送给专家,请专家根据自身的专业知识,对 X(1)中的 39个指标的重要程度进行判断。在此,需要说明的是,本文中对绩效指标进行筛选主要是以个案县的数据为基础进行的。在调查过程中,我们分别在湖北、河南等省的部分县 (市)选择了 200位专家进行咨询 (以个案县的调查对象为主),回收调查表 160份,其中有效专家咨询表 158份。在问卷调查表中,要求被访者按这些指标所隶属的层进行组内比较,没有直接支配关系的不同层的元素不进行比较。这些专家主要来自政府机关和高等学校。高等学校的专家长期从事政治学、管理学和社会学的研究工作,具有较深厚的学理研究,而政府机关的专家大多致力于政府管理与服务工作,他们不仅具有较为丰富的行政管理经验,而且对县级政府基本公共服务绩效有一定的认识和理解。这样选取专家的目的在于从不同的角度对县级政府基本公共服务绩效指标内容做出评价,以求更加全面和合理。根据专家的意见,删除一些不能较好反映县政府基本公共服务绩效的指标,可以极大地改善绩效指标的质量,增强评估指标的科学性和合理性。

调查问卷的内容:针对第一轮确定的指标体系,把每项指标的重要度分为五个层次,用 5分制来表示 (其中,5分、4分、3分、2分、1分分别表示评价对象所列指标“非常重要”、“重要”、“一般”、“不重要”、“非常不重要”),让调查对象对各个指标的重要度做出判断;此外,调查问卷还设计了调查对象的建议部分。

2.单项指标筛选的原则

在第一轮指标体系 X(1)中,我们已经运用关键绩效指标法获得了县级政府基本公共服务绩效指标体系的 9个领域指标,在这一部分,主要是对第一轮指标体系 X(1)中的 39个单项绩效指标运用关键绩效指标法对各项指标的重要性程度进行实证筛选。

在对具体指标进行筛选时,参照“S MART”原则,根据指标构建的原则和使用的最终目的,我们把单项指标的筛选原则概括为: (1)独立性。即所选择的指标反映的内容不能被指标体系中的其他指标替代,可以独立反映县级政府基本公共服务的某方面内容或信息。 (2)敏感性。筛选出来的指标对不同分析对象间的差异敏感,区别能力强。(3)代表性。筛选出的指标能反映较多的有关县级政府基本公共服务的信息,并在一定程度上反映其他落选指标的信息。 (4)全面性。理论分析的县级政府基本公共服务的每个方面都应该有对应的支撑指标,考察内容不应有所偏废。(5)简明性。考评对象的复杂性需要指标体系全面,也正因为县级政府基本公共服务绩效的复杂性,更需要指标体系简明。简明的指标体系,可方便分析应用,也可在某种程度上提高评估的准确度。前述指标体系的初步构建,是研究者在经过理论分析、经验筛选和咨询专家意见的基础上,初步筛选出的指标体系,具有一定的简明性,简化了后续分析。

总之,县级政府基本公共服务绩效评估指标的选择,是一个需要科学理论依据的主观选择过程。指标选择的科学理论依据主要体现在指标体系为达到设计目的的技术上的可行性,主观性则体现了县级政府基本公共服务绩效指标研究中的价值判断和经验评估的不可替代性。两者不能完全替代,但可以相互补充。因此,本研究分别从这两个角度评判备选指标的可行性,综合考虑两种方法的分析结果,决定指标的保留与否。

3.调查问卷的统计分析

(l)评分标准分值设定

如上所述,为了衡量各个指标的重要度,本文对调查问卷中的各指标的非常重要、比较重要、一般、不重要、很不重要五个层次用 5分制表示,以便对各个指标进行数值汇总。根据评分标准分值,我们可以得出各类指标的分值,从而得到一个等级序列,然后,根据指标筛选的原则对相对不重要的要素进行删减,最终得到县级政府基本公共服务绩效评估的指标体系。

(2)指标的隶属度分析

为了深入分析各位专家对第一轮初步构建的指标体系 X(1)中的 39项指标的总体看法,在此以回收的 158份有效问卷为基础,对评估指标进行隶属度分析。如果把县政府基本公共服务绩效指标体系 {X}视为一个模糊集合,把每个评估指标视为一个元素,分别对每一项指标进行隶属度分析。假设在县级政府基本公共服务绩效指标体系的第 K项评估指标 Xk上,专家选择总次数为M k,即总共有Mk位专家认为 Xk是评估县政府基本公共服务绩效的理想指标 (即专家选择 Xk“最重要”的次数),则该评估指标的隶属度为 Rk:

本研究选择临界值为 0.3,通过对 158份有效专家咨询表的统计分析,分别得到了 39个指标的隶属度,删除了隶属度低于 0.3的 7个评估指标(如表 1),保留了其中的 32个评估指标,构成了我国县级政府基本公共服务绩效第二轮评估指标体系X(2)。

4.关于指标体系的几点说明

从逻辑上来说,对县级政府基本公共服务绩效评估指标进行重要程度分析以后筛选出来的 32项指标还应进行相关性分析。即通过绩效指标间的相关分析,删除一些隶属度偏低而与其他评估指标高度相关的指标,以消除或降低评估指标重复反应评估对象信息而带来的对评估结果的影响。我们可借助于相关系数来进行判别,因数据获取和统计分析的工作量大,所以,我们在此简化了相关分析方法。

如前所述,指标的选择是一个需要科学理论依据的主观选择过程。在此,我们从指标选择的科学理论依据与主观性两方面进行分析,根据指标的独立性与指标数值的可获得性,对筛选出的 32项指标继续进行精选,决定指标的保留与否,使指标体系更趋科学合理可行。具体分析如下:

(1)在基础教育类评估指标中,劳动力平均受教育程度这一指标具有很强的综合性,能反映出中小学师生比与九年义务教育实现率这两项指标的内容,应该说,这项指标的确是衡量基础教育绩效的一个很好的指标,但考虑到当我们对指标体系进行实践检测时,劳动力平均受教育程度的相关数值不易获得,所以,我们决定保留中小学师生比与九年义务教育实现率这两项指标,以代替劳动力受教育程度这一指标。

(2)在医疗卫生类指标中,人口平均预期寿命是一项综合反映人民生活水平和医疗条件的指标,平均预期寿命受经济、科技、医疗、环保等多方面因素的影响,是一个综合性很强的指标,它可表明人类生存需求获得社会保障的程度,是反映社会进步的主要结果性指标之一。有了这项指标,婴儿死亡率、每万人拥有病床数、每万人拥有医生数、环保支出等指标均可不选,但这项指标数值很难获取,因此我们删除这一指标,通过其他相关指标来取代。同理,婴儿死亡率的情况也能折射出每万人拥有医生数的情况,也就是说,这两项指标在内容上具有交叉性,但在实践运用中,因每万人拥有医生数这项指标的数据容易从统计部门获取,所以,我们删除婴儿死亡率这一指标。

(3)本文中所讲的基础设施,具体包括交通运输、邮电通讯、电力、燃气和水利等内容。衡量基础设施建设的指标很多,在此,我们主要根据指标值的易测性和指标的通用性来进行选择。

(4)在公共行政类指标中,因行政管理费用包括行政人员工资,所以,我们从相关性角度出发,删除了行政管理人员年工资总额占县 (市)财政支出比重这一指标。

综上所述,最终我们筛选出一个由 28个具体指标构成的我国县政府基本公共服务绩效评估指标体系 X(3)。具体如表 2所示 (见后)。

对表 2中的指标体系,笔者选择个案县确定了指标权重,并进行了实证检测。具体内容参见《县级政府基本公共服务绩效分析——一种理论模型对老河口市的实证检测》一文。〔5〕在此不再赘述。

五、小结

本文从理论上对县级政府基本公共服务绩效指标体系构建进行了系统分析。据此,在遵循绩效指标构建原则的指导下,运用关键绩效指标法,将县级政府基本公共服务绩效划分为 9大类二级指标,在此基础上,对初步筛选出来的指标体系进行了实证筛选。实证检测的结果表明:按本文思路构建的县级政府基本公共服务绩效具有一定的可操作性。

需要说明的是,文中指标体系的构建是以个案县的数据为基础,但从指标体系建立的理论基础的共通性上讲,本文对县级政府基本公共服务绩效指标的研究具有一定的借鉴意义。当然,其中还有诸多不足须待进一步研究。

〔1〕项继权.基本公共服务均等化:政策目标与制度保障 〔J〕.华中师范大学学报 (人文社会科学版),2008,(1):3.

〔2〕〔3〕江易华.县级政府基本公共服务绩效分析——一种理论模型对老河口市的实证检测 〔J〕.华中师范大学学报(人文社会科学版),2009,(5):21.

〔5〕江易华.县级政府基本公共服务绩效分析——一种理论模型对老河口市的实证检测 〔J〕.华中师范大学学报 (人文社会科学版),2009,(5).

D63

A

1004—0633(2011)01—092—07

国家社会科学基金重大项目 (张立荣主持) 《促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究》(07&ZD030);教育部人文社会科学研究项目 《社会公正视角下的县级政府基本公共服务绩效指标研究》(10YJC630100);湖北省教科所重点研究项目《县级政府教育管理服务绩效评估研究》(2008A023)。

2010—09—27

江易华,湖北工业大学管理学院讲师,清华大学人文社科学院社会学博士后工作站研究人员,研究方向:政府绩效评估与城镇化研究。 北京 100084

(本文责任编辑 谢莲碧)